Гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления: значение, структура и функции

Изменившиеся «очертания» системы государственного управления в Российской Федерации определяют объективную необходимость формирования качественно иной концепции кадровой политики, характеризующейся новыми подходами к развитию кадров в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Адаптация органов государственной власти субъектов Российской Федерации к вызовам времени, обновленным показателям оценки их деятельности и параметрам системы государственного управления требует от кадрового корпуса гражданской службы соответствующих знаний, умений и навыков. Предъявляются совершенно другие, не привычные для системы гражданской службы требования к компетенции, деловым и моральным качествам гражданских служащих. Гармонизация системы государственного управления, заключающаяся в совершенствовании действующего законодательства, создании стабильно функционирующих новых институтов и организаций[122], противодействии коррупции, следовании критериям управления по результатам, обозначает качественно иные концептуальные подходы, с правовой точки зрения, к формированию и развитию кадровой политики в системе государственной гражданской службы.

Серьезное переосмысление концептуальных основ организации управления, в частности государственной службы и кадровой политики, связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы[123]. В этом контексте государственная служба преобразуется из нынешнего ее положения фактически механического исполнителя в органичную составляющую системы управления[124].

Повышение качества управленческой системы само становится серьезной задачей, от решения которой зависит судьба всей государственной системы[125]. Модернизированное качество государственного управления, в частности в субъектах Российской Федерации, определяет необходимость формирования существенно иной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы и в организациях, подведомственных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. От качества кадров и кадрового потенциала зависит эффективность модернизации государственного управления в субъекте Российской Федерации. Инновационная управленческая деятельность властных структур приводит к изменениям в системе управления. Социальные изменения – это изменение структуры системы, появление новых структур взаимодействий, новых нормативных структур, наполненных новыми ценностями, новых структур идей, в силу которых принимаются и внедряются новые знания и идеологии[126].

Вопросы о роли государства в установлении глубинных основ государственного управления, качества управленческой деятельности в системе государственной службы рассматривались многими учеными-юристами, социологами, философами на протяжении столетий существования человеческого общества[127]. Прежде всего, определялась суть целей государственной деятельности – государственного управления; их мотивация, значение, объективность, справедливость и позитивность (негативность) направлений реализации. Из множественности целей государственной деятельности, таких как: обеспечение внешней и внутренней безопасности, защита права и свобод человека и гражданина, осуществление нравственного порядка, правды, свободы и добра, достижение общественного блага[128] и др., главной обобщающей целью является забота о человеке, охрана его интересов. Таким образом, общей целью государственного управления выступает забота об индивидууме в рамках социального интереса общества. Неспособность чиновников эффективно реагировать на потребности и интересы общества вызывает критическое отношение граждан и понижение социального престижа публичной службы[129].

Власть оказалась в последнее время отчуждена от подавляющего большинства членов социума, что в значительной мере усложнило взаимоотношения общества и входящих в него индивидов. Во всех случаях эта отчужденность выражается в наличии у государственной власти самостоятельных интересов и ценностей. Правовые ценности обладают примиряющей силой для различных социальных слоев, групп и даже стран[130]. Ученые указывают на необходимость формирования социальной и правовой справедливости, соотносимой с технологией власти. Именно посредством технологии власти воспроизводятся правовые ценности. Технология власти предполагает соответствующие право и этику[131]. Технология власти – феномен, осуществляющий воспроизводство ценностей определенного типа в социуме. В настоящее время проблемой реализации государственной власти: движения от скрытого и непроявленного существования правовой материи к открытому существованию является то, что право оказалось вырванным из контекста соционормативной регуляции[132]. Следовательно, феноменология кадровой политики – это одно из неизученных правовых явлений в настоящее время.

Итак, феноменология кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации на современном этапе развития государственного управления представляет собой:

– создание кадровой политики и определение ее параметров субъектами кадровой политики исключительно в лице органов исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Целенаправленное воздействие, оказываемое субъектами кадровой политики на объект кадровой политики (кадры), порождает возникновение кадровой политики. Она воплощается в правовую форму в виде концепций, программ и стратегий и обретает свое действие в правовом поле. Субъекты кадровой политики, как правило, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют самостоятельно силу, степень обязательности к исполнению и содержание управленческих воздействий на объект кадровой политики. Если субъект кадровой политики сочтет ненужным придавать основам кадровой политики обязательный правовой характер, то управленческие его воздействия на формирование и развитие кадров в этом случае будут не обязательными, и кадровая политика не состоится в прямом смысле слова. Получается, что внутренняя среда государственного управления порождает и внешнее воздействие субъектов кадровой политики, и внешнюю форму кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Отсюда проявляется основная теоретико-практическая проблема кадровой политики – самопорождение и саморегулирование кадровой политики внутренней средой государственного управления. Возникшее положение вещей недопустимо. Обязательно существование интеграции усилий внешней среды (институтов гражданского общества) и субъектов кадровой политики в процессе ее разработки и внедрения. Соответственно, очевидна объективная необходимость наличия эффективной обратной связи (информационного обмена);

– применение основ кадровой политики в системе государственной гражданской службы как целостный правовой институт влечет возникновение правоотношений в кадровой сфере, а также создание и изменение системы государственного управления в целом. Кадровая политика влияет на определение направлений, методы и формы государственного управления в частности.

Социальный интерес общества (населения) выражается не только в создании, поддержании и обеспечении благосостояния граждан, удовлетворении социальных потребностей[133], но и в необходимости защиты их прав, обеспечения и сохранения культурно-нравственных идеалов и традиций, взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти по направлениям государственного вмешательства в частную жизнь. Программы развития и реформирования отраслей государственного управления (жилищно-коммунальный комплекс, пенсионное обеспечение), отдельных общественных институтов (молодежная политика, политика в области охраны прав несовершеннолетних граждан) изменяют социальную базу жизнедеятельности населения. Мнение граждан относительно законодательства, принимаемых органами исполнительной власти нормативных правовых актов – это основополагающий фактор отмены, совершенствования актов государственного управления. На службе, по сравнению с работой в частном секторе, более важную роль играют идеологические компоненты[134].

Государство не может существовать без поддержки населения, разумного использования его интеллектуальных, физических и духовных ресурсов, равно, как и население не сможет обеспечивать собственную самоорганизацию без эффективного государственного воздействия. Думается, государство и население (народ) – представляют собой единое социально-культурное и политико-экономическое явление, пронизанное общими процессами. Например, положения законодательства о государственной службе дают импульс к развитию в ее системе социального партнерства. Социальное партнерство на государственной гражданской службе предполагает активизацию деятельности коллективных образований[135] в органе государственной власти и издания соответствующих локальных нормативных правовых актов. Это, прежде всего, коллективный договор.

Конгломерация интересов народа и государства вызывает разноплановые процессы, заключающиеся, например, в предоставлении определенных социальных благ и преимуществ, свободы частной хозяйственной деятельности, а также в реализации судебной и иной защиты нарушенных прав, применения мер наказания, взимания налогов и сборов. Любые события, происходящие в государстве, напрямую определяют показатели уровня жизни, и гражданскую позицию, активность населения. Функция социального государства может быть обеспечена в России высоким качеством кадров и кадрового потенциала органов государственной власти за счет овладения им высокоэффективными социальными технологиями управления, а не методами политической игры и дележа власти[136]. В настоящее время кадровый потенциал представляет собой институт с определенными базовыми характеристиками и структурой[137].

Ученые критикуют превалирование эмпирической направленности кадровой политики, а также отсутствие разработки концептуальных основ кадрового потенциала в системе государственного управления[138]. Сегодня среди задач государственного управления выделяются следующие:

– создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан;

– обеспечение общественного порядка и безопасности;

– государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни и государственной поддержки некоторых предприятий и организация;

– создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения;

– создание кадрового потенциала управления (публичной службы, государственной службы – гражданской, правоохранительной и военной)[139].

Кадровая политика в системе государственной гражданской службы основывается и на правовых нормах, и опирается на социальные законы развития общества. Современное государственное управление пронизано социальными взаимодействиями, выраженными системой взаимоотношений, возникающих на разных ступенях иерархической структуры осуществления функций, возложенных на государственные органы и государственных служащих[140].

Государственное управление изначально призвано удовлетворить интересы государства и населения, поэтому соблюдение их сочетания, стремление органов государственного управления к содержательной сбалансированности государственных решений обеспечит стабильность всего процесса управления и реализации государственной политики. Без службы как абстрактной идеи – идеи служения государству и обществу не бывает[141].

В качестве одной из задач государственного управления выступает создание кадрового потенциала управления. Кадровый потенциал органов государственной власти представляет собой сложную систему оценочных и прогностических характеристик особой социально-профессиональной общности[142]. Кадровая политика в системе государственной гражданкой службы направлена на формирование высокопрофессионального и обладающего качествами общественного служения состава государственных служащих Российской Федерации, формирование действенных механизмов, обеспечивающих рациональное использование их возможностей в интересах профессионального государственного управления[143].

В стратегическом плане, по мнению В.Л. Романова, формируемая кадровая политика ориентируется на определенные основания[144]:

– формы и методы современного государственного управления должны адаптироваться к спонтанно образующимся параметрам социального порядка;

– важной функцией государственного управления выступает информационно-коммуникативная функция (мониторинг инновационных процессов).

Кадровая политика обязана быть социальной? Ведь и управление, особенно государственное управление, по своей сути – социально. Ю.Н. Старилов отмечает его как положительное управление[145]. Человеческий потенциал, сами люди – главные объекты в системе кадровой политики. Люди являются наиваж-нейшим социальным, политическим, экономическим ресурсом в руках государства. Человеческий потенциал выступает основой ресурсного обеспечения реализации кадровой политики, он используется обществом и государством для достижения задач управления. Человек – главная ценность кадровой политики, приоритет ее реализации[146]. Человек – не средство, а цель[147]. Тенденция мирового развития набирает силу и представляет собой переход от расхищения и эксплуатации человеческого потенциала к его целеустремленному наращиванию и умному использованию с максимальной самореализацией индивидов[148].

Следовательно, к общепризнанным признакам кадровой политики необходимо отнести признак ресурсосбережения. Не экономии на ресурсе, т.е. на человеке, а сбережение его потенциала и улучшение его качества. Разумное отношение к человеческому потенциалу (кадровому потенциалу) – залог успешной и эффективной кадровой политики. Кадры должны восстанавливаться, укрепляться, а эксплуатация трудового ресурса недопустима.

Ответственность субъектов кадровой политики за количественное уменьшение кадрового потенциала, снижение эффективности деятельности, профессиональной мотивации, физической активности должна быть серьезной и должна находить свое отражение в нормативных правовых актах. Ответственность за кадровый потенциал – это ответственность за результаты реализации кадровой политики. Без человека, удовлетворения его духовных, социальных, физических, экономических потребностей не будет ни государства, ни общества в их лучшем понимании.

Основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы неразрывно объединены с такими характеристиками государственного управления, как объект, субъекты управления, результат управления. Трансформация, динамично происходящая в системе органов исполнительной власти (субъектов управления), неизменно интегрирована с видоизменением объекта управления. Относительно изменения объекта управления у ученых есть мнение о том, что он обретает свою правовую характеристику; становится субъектом, имеющим свой голос и свой интерес, и в определенной степени как бы противостоящим субъекту управления[149]. Поскольку управление – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов[150], то и кадровая политика подвергается всем происходящим в системе государственного управления переменам.

Заметим, что место и значение кадровой политики в системе государственного управления с правовой точки зрения проблема малоисследованная и требующая пристального внимания. Тем более, даже к определению роли и места государственной службы в системе государственного управления существуют в научной литературе неоднозначные подходы, как:

– к механизму государственного управления;

– к институту государственного управления;

– к обеспечению и исполнению управленческих функций органов государственной власти[151].

В.В. Черепановым дается подробная оценка роли государственной службы в системе государственного управления. Ученый отмечает: «государственная служба занимает в пирамиде государственного управления центрально (срединное) место, пронизывая своим влиянием все уровни управления»[152]. Он определяет государственное управление как функцию государственной службы. Таким образом, представляется функциональный подход к назначению государственной службы в сфере государственного управления.

Место политики, включая кадровую политику, в системе государственного управления рассматривается в научной и учебной литературе с нескольких позиций:

– как форма реализации полномочий органов исполнительной власти, когда политика связывается с применением метода программирования, выработки концепций, доктрин и политики[153];

– как средство достижения государством определенных целей в конкретной области жизнедеятельности. Политика рассматривается как целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер[154];

– как важнейший элемент государственного управления[155];

– как универсальное явление (ценность), пре­допределяющая содержание и технологию государственного управления [156].

Отсюда появляется предельная актуальность государственной политики, включая кадровую, которая должна закрепляться государственно-правовыми структура­ми, быть известной и понятной обществу[157]. Кадровая политика, являясь управленческой деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимает серьезное место в системе государственного управления. Прозрачность кадровой политики, формируемая на основе родственного принципа административного права, определяет для органов государственной власти возможность укрепления авторитета и доверия граждан к самой системе государственного управления и государственной власти. Кадровая политика одновременно выступает на современном этапе актуальнейшим направлением модернизации государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Цель кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации заключается в формировании стабильного, высокопрофессионального кадрового потенциала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающего современным запросам системы государственного управления и гражданского общества.

Согласно цели кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации формулируются ее следующие задачи:

– формирование профессионального и ценностно-ориентированного корпуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации;

– совершенствование нормативной правовой основы развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включая разработку и внедрение кадровых стратегий в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

– совершенствование организации и проведения кадровых процедур в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и придание им характера стимулов для эффективной служебной деятельности;

– модернизация деятельности кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и создание органов по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации;

– внедрение инновационных кадровых технологий и процедур в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

– повышение прозрачности кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и формирование механизмов обратной связи с институтами гражданского общества.

Исходя из сказанного выше, обобщенно отметим, что структура кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в целом включает в себя элементы:

– принципы кадровой политики;

– функции кадровой политики;

– субъекты и объекты кадровой политики;

– формы и методы кадровой политики;

– механизм кадровой политики.

Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, как уже упоминалось, представляет собой управленческую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одновременно являющихся субъектами кадровой политики. Поскольку любая деятельность состоит из определенных элементов, исследуемый объект, то есть структура[158] кадровой политики, должна изучаться с их учетом.

Структура кадровой политики в системе государственной гражданской службы в науке рассматривается неоднозначно. По мнению одних ученых в кадровую политику должны быть включены: ценности и принципы кадровой политики; перспективные (стратегические) цели и задачи; основные этапы реализации стратегических целей и задач; субъекты кадровой политики; эффективные средства и методы организации социальных сил для достижения целей кадровой политики; ресурсное обеспечение деятельности субъектов кадровой политики; политическая деятельность по использованию ресурсов кадровой политики; основные направления политической деятельности в сфере кадровой политики; политическая культура[159].

А.И. Турчинов к базовым элементам кадровой политики относит: психологию профессиональной деятельности, экономику труда, экономическую социологию, теорию управления[160]. Это взгляды ученых на кадровую политику с точки зрения социологии и политологической науки, другие ученые под содержанием кадровой политики в системе государственной гражданской службы понимают систему механизмов мотивации и социальной защиты кадров[161].

В управленческой науке содержание кадровой политики представляет собой: 1) объект и субъект кадровой политики; 2) базовые принципы кадровой политики; 3) цели и задачи реализации кадровой политики; 4) другие[162].

Рассмотрим ранее предложенную структуру кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, учитывая основы деятельностного подхода к изучению данного вопроса. Применение этого подхода к исследованию структуры кадровой политики в системе государственной службы субъектов Российской Федерации предполагает формулирование ее как некой системы элементов[163], что дает возможность провести многосторонний анализ структуры данного явления. Кроме того, структура кадровой политики в системе государственной гражданской службы обязательно находит свое отражение в соответствующей концепции.

Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации обладает определенной структурой (с точки зрения статики и динамики управленческой деятельности). Статичная структура (материальные нормы права) включает в себя понятие, принципы, функции, методы, субъекты и объекты, формы правового регулирования государственной политики. Динамичная структура кадровой политики включает в себя механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, его нормативно-правовое наполнение, организационное обеспечение, выражающиеся в правовой форме в виде нормативных правовых актов (концепций, программ, стратегий). Динамика структуры кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации характеризуется движением управленческой деятельности субъектов кадровой политики от стадии к стадии, то есть в развитии, подвержена постоянным и системным изменениям. Стадийный характер данной структуры в системе государственной гражданской службы отражается в определенных стадиях управленческой деятельности (кадровой деятельности) субъектов кадровой политики. Упрощенно сказать, стадии работы с кадрами и кадровым потенциалом органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом стадии механизма кадровой политики совпадают со стадиями кадровой политики.

Важнейшим элементом кадровой политики выступают ее функции. Понятие «функция» происходит от лат. function – исполнение, осуществление и означает деятельность, обязанность или работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую он выполняет, определенный социальный процесс по отношению к целому[164]. Автором предлагается понятие термина «функции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации». Эти функции означают направления деятельности субъектов кадровой политики по позитивному формированию структуры и содержания кадров и кадрового потенциала органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его функционирования в системе государственного управления. Ученые-социологи указывают на наличие следующих функций кадровой политики[165]: накопление и реализация кадрового потенциала; регулирование кадровой системы и ее основных институтов; управление подбором, подготовкой, размещением и продвижением кадров; диагностика ситуации в кадровой работе по выявлению проблем и потребностей в кадрах.

Выделяются, исходя из вышесказанного, следующие виды функций кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в целях конкретизации цели и задач кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации:

– отвечать запросам населения и государственного управления субъектом Российской Федерации;

– стабилизировать законодательство, регулирующее вопросы работы с кадровым потенциалом;

– оптимизировать штатную численность и структуру органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

– оценивать эффективность и результативность деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

– планировать карьеру государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

– применять объективные кадровые технологии в целях совершенствования качества кадрового потенциала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

– нормировать функциональную нагрузку государственных гражданских служащих в органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

– осуществлять мотивацию эффективной служебной деятельности кадрового потенциала;

– проводить отбор и ротацию кадров на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Вопросы к теме:

1. Приведите в качестве примера один из принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

2. Перечислите функции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

3. Опишите субъекты и объекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

4. Сформулируйте формы и методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

5. Представьте механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

6. Перечислите задачи кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

7. Объясните феномен кадровой политики в системе государственной гражданской службы как элемента государственного управления.

Поиск по сайту: