Тема 4. Характеристика правового статуса отдельных субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

Кадровые службы создаются в каждом органе государственной власти субъекта Российской Федерации – это кадровая служба высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кадровые службы иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, кадровая служба законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кадровые службы в органах государственной власти именуются в различных субъектах Российской Федерации неодинаково.

– управление (по вопросам) государственной службы и организационной работы[217];

– управление региональной политики, государственной гражданской службы и кадров аппарата главы субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации[218];

– управление кадровой политики администрации субъекта Российской Федерации[219];

– министерство труда, занятости и кадровой политики[220];

– управление государственной гражданской службой;

– комитет государственной, муниципальной службы и общественных связей[221];

– управление кадровой политики и государственной службы правительства субъекта Российской Федерации[222];

– департамент государственной службы и кадровой политики[223].

Форма создания кадровой службы зависит от волеизъявления субъекта Российской Федерации. Это может быть:

– самостоятельное подразделение аппарата главы субъекта Российской Федерации[224];

– орган исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, являющийся юридическим лицом[225];

– структурное подразделение аппарата главы субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации[226];

– структурное подразделение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации[227];

– орган государственной власти, не наделенный правами юридического лица[228].

Следует отметить, что, например, являясь самостоятельным подразделением аппарата губернатора Саратовской области, управление кадровой политики и государственной службы правительства Саратовской области одновременно выступает органом по управлению государственной гражданской службой Саратовской области. Подобная формулировка противоречит логике закона, так как реализовывать свою деятельность в роли и структурного подразделения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органа государственной власти субъекта Российской Федерации невозможно даже при условии отсутствия прав юридического лица у органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Учеными предлагается создание специального органа, отвечающего за оптимизацию кадрового состава (штатного расписания) государственной службы и совершенствование организационных структур государственных органов[229]. Вызывает сомнения подобное предложение. Реализация непосредственного и систематического контроля за деятельностью кадровых служб и особенно кадровой службы в высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации объективно необходима лучше всего со стороны главы субъекта Российской Федерации и самостоятельного органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 44 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадровая работа осуществляется кадровой службой соответствующего органа государственной власти. Следовательно, кадровая служба любого органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязана выполнять все предписанные федеральным законодательством полномочия. На наш взгляд, такая позиция законодателя не совсем оправдана. В субъекте Российской Федерации необходимо построить взаимосвязанную, прозрачную и иерархичную систему кадровых служб в органах государственной власти субъекта Российской Федерации. Данную точку зрения обоснуем с помощью анализа нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус кадровых служб, и федерального законодательства о государственной гражданской службе.

Проанализируем полномочия кадровых служб в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из содержания полномочий кадровых служб в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, перечисленных в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, объединим их в определенные группы[230]:

I. Полномочия по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации делятся:

1) полномочия, предусмотренные федеральным законодательством о государственной гражданской службе (подготовка проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, разработка методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв, разработка примерного должностного регламента государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации);

2) на новые полномочия кадровых служб по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы, не предусмотренные федеральным законодательствомо государственной гражданской службе. К ним относятся:

а) полномочия, обеспечивающие автоматизированное управление кадровыми процессами и прозрачность реализации кадровой политики (формирование справочно-информационного банка кадровых данных в специализированной базе «Отдел кадров», опубликование в средствах массовой информации, на информационных порталах официальных интернет-сайтов[231], разработка медиаплана по формированию положительного образа государственного служащего[232] и др.);

б) полномочия по формированию кадровых процедур и технологий, применяемых региональной кадровой политикой[233] (подготовка специалистов по диагностике и ведению личных карточек для программы гарантированного кадрового роста, создание системы образовательных учреждений в области региональной кадровой политики, основанной на принципе многоуровневого обучения[234], подготовка перечня профессиональных компетентностей руководителей различных уровней и др.);

II. Полномочия по обеспечению и внедрению кадровой политики в систему государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (подготовка заключений, предложений по вопросам организации государственной гражданской службы, кадровой и наградной работы[235], формирование и обеспечение размещения на конкурсной основе государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих и др.);

III. Полномочия по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения: а) в сфере кадровой работы, б) в сфере наградной политики и геральдики;

IV.Полномочия по реализации контроля, касающегося организации и проведения проверок;

V. Дополнительные полномочия, не относящиеся к компетенции кадровых служб и не предусмотренные федеральным законодательством о государственной гражданской службе, возложенные на них нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации представлены в следующих сферах деятельности: а) в сфере организационной работы (составление повестки дня и порядка проведения совещаний с участием главы субъекта Российской Федерации, обеспечение подготовку материалов к совещаниям и др.), б) в сфере противодействия коррупции[236], в) в сфере реализации административной реформы и модернизации[237].

Кадровая служба должна заниматься не столько разработкой кадровой политики, сколько ее внедрением в систему государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Иначе обременение дополнительными полномочиями ведет к расширению штатов кадровых служб, нарушению управляемости и координации внутри самой кадровой службы, неясности итоговых результатов деятельности кадровой службы.

В итоге представим характеристику проблем структуры кадровых служб в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации:

– отсутствует унификация внутренней организационной структуры кадровых служб;

– компетенция структурных подразделений кадровых служб выходит за пределы кадровой работы, предусмотренной федеральным законодательством;

– структурные подразделения кадровых служб перегружены полномочиями;

– отсутствует оптимальный объем компетенции кадровых служб;

– внутренняя организационная структура кадровых служб очень громоздкая, состоящая из множества отделов, вследствие чего возможна низкая управляемость кадровой службой.

Исходя из вышесказанного, структура кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации должна формироваться, опираясь на оптимальный объем компетенции и распределения полномочий между ее структурными подразделениями, а также выделенными ранее группами полномочий кадровых служб.

Поэтому кадровая служба должна наделяться полномочиями:

– один отдел по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения в сфере кадровой работы, включая делопроизводство;

– один отдел по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения в сфере наградной политики и геральдики;

– один отдел по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включая нормотворческую деятельность, осуществление правового мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе, полномочия по разработке кадровых процедур и технологий;

– два отдела по обеспечению и внедрению кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (проведение конкурсов, аттестаций, формирование резерва кадров, повышение квалификации и т.п.);

– один отдел по реализации контроля, касающегося организации и проведения проверок в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– один отдел по осуществлению управленческих действий аналитического характера, включая полномочия по обеспечению автоматизированного управления кадровыми процессами и прозрачности реализации кадровой политики (составление аналитических документов, кадровый мониторинг, сопровождение сайта).

Формируется кадровая служба, состоящая из семи отделов. До формирования самостоятельных органов по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации подобная структура кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации является наиболее оптимальной.

Современная «перегруженная» полномочиями кадровая служба высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации выполняет не свойственные структурному подразделению органа государственной власти полномочия. Некоторые полномочия, относящиеся к разработке, внедрению и обеспечению кадровой политики в систему государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, следует отнести к компетенции органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. В компетенции и кадровой службы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и в компетенции кадровых служб в иных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо оставить полномочия по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения – предоставить кадровым службам осуществление непосредственно кадровой деятельности. Это позволит упростить структуру кадровых служб и сократить их штатную численность. Передав полномочия по кадровой политике независимому органу по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, снизится коррупционная компонента в деятельности кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случае создания независимого органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации структура кадровых служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации будет выглядеть следующим образом:

– один отдел, наделенный полномочиями по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения в сфере кадровой работы, включая делопроизводство;

– один отдел, наделенный полномочиями по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения в сфере наградной политики и геральдики;

– один отдел, наделенный полномочиями по осуществлению управленческих действий аналитического характера, включая полномочия по обеспечению автоматизированного управления кадровыми процессами (составление аналитических документов, кадровый мониторинг, сопровождение сайта).

Формируется кадровая служба, состоящая из трех отделов. Причем, структура кадровых служб во всех органах государственной власти субъектов Российской Федерации станет унифицированной, деятельность прозрачной и подотчетной главе субъекта Российской Федерации и независимому органу по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. О соответствующей компетенции подобного органа по управлению государственной гражданской службой будет отмечено в следующей теме. Дополнительно в компетенцию кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъектов Российской Федерации должны входить полномочия по согласованию основ кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с органом по управлению государственной гражданской службой.

Подобное перераспределение полномочий между кадровыми службами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и независимым органом по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации неотвратимо повлечет за собой необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Рассмотрим детальнее данную проблему.

Статья 44 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет основные направления кадровой работы, которые должны исполняться кадровыми подразделениями органов государственной власти. Рассмотрев эти полномочия по кадровой работе, выделим из них полномочия, относящиеся непосредственно к обеспечению и внедрению кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: 1) формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы; 2) организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв; 3) организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих; 4) организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих; 5) организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих; 6) формирование кадрового резерва, организация работы с кадровым резервом и его эффективное использование; 7) обеспечение должностного роста гражданских служащих.

Полномочие по подготовке предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя относится к полномочиям по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Следовательно, остальные полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 44 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует именовать как полномочия по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения. К ним относятся: 1) организация подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа; 2) ведение трудовых книжек гражданских служащих, 3) ведение личных дел гражданских служащих, 4) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе, 5) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих, 6) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов, 7) организация заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы, 8) организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну, 9) организация проведения служебных проверок, 10) организация проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений; 11) консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.

Исходя из смысла данного федерального закона, кадровые службы всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны выполнять три основных вида полномочий:

– по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

– по обеспечению и внедрению кадровой политики в систему государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;

– по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения.

Как уже отмечалось выше, подобная ситуация осложняет работу кадровых служб в целом.

Соотнесем эти полномочия к уровням предложенной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Полномочия кадровой службы по обеспечению и внедрению кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации соотносятся ко всем уровням концепции кадровой политики, но не равноценно. В большей степени они соотносятся к процессуально-правовому уровню. Уровню стратегического планирования и прогнозирования соответствует подготовка предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя. Полномочия кадровой службы по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее документационного сопровождения не вписываются ни в один из уровней концепции кадровой политики.

Таким образом, кадровые службы всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять разноплановые полномочия, иногда совершенно не целесообразные для них. Например, для кадровых служб иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации – подготовка предложений о реализации положений законодательства о гражданской службе. В данной ситуации нарушается системность, взаимосвязанность, унификация кадровой работы, выполняемой кадровыми службами различных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации выходят, в определенной степени, из сложившейся ситуации путем наделения кадровых служб в иных органах исполнительной власти непосредственной кадровой деятельностью или как это именуется в вышеупомянутом федеральном законе – кадровой работой, исключая полномочия по осуществлению контроля и разработке нормативной документации из их компетенции. В настоящее время в исключительных случаях «миссию» разработки теоретико-правового уровня берут на себя высшие должностные лица субъектов Российской Федерации. Высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, включая их кадровые службы, занимаются разработкой уровня стратегического планирования и прогнозирования кадровой политики. Согласно нормам федерального законодательства о государственной гражданской службе кадровые службы, в основном, организуют и внедряют в систему государственно-служебной деятельности кадровые процедуры и технологии.

Получается, что теоретико-правовой уровень концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и уровень стратегического планирования и прогнозирования, выраженные в полномочиях кадровой службы, практически не предусмотрены в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе. Следовательно, кадровая служба и не вправе осуществлять полномочия этих уровней, особенно теоретико-правового уровня. В данной ситуации выпадают из контекста правового регулирования два важнейших уровня концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которые и выступают основанием для процессуального-правового уровня, обеспеченного законными полномочиями кадровых служб. Возникает вопрос: «Каким образом кадровые службы реализуют полномочия в сфере кадровой политики при отсутствии официально признанных теоретико-методологических, прогнозных основ кадровой политики?». Тем более, обеспечивают должностной рост гражданских служащих и планирование их карьеры.

Распределение полномочий кадровых служб, исходя из смысла трех уровней концепции кадровой политики, позволит более логично выстроить систему кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; определить основу для создания органа по управлению государственной гражданской службой; предоставить полномочия по стратегическому планированию и прогнозированию кадровой политики, ее обеспечению и внедрению высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и независимым органам по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации. Разработка кадровой политики, заключающаяся в создании ее правовой формы, на наш взгляд, должна распределяться между высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, органами по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации с определенной долей участия соответствующих кадровых служб. Все это позволит унифицировать кадровую работу в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и наладить четкий контроль и координацию за деятельностью кадровых служб.

Обширные полномочия, предоставленные в настоящее время кадровым службам в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в большей части должны быть сконцентрированы в двух или трех структурных подразделениях независимого органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Остальные три-четыре подразделения кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации будут заниматься шаблонными рутинными операциями, не требующими высокой квалификации и профессиональных умений. Целесообразно формировать структуру кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из процентного соотношения распределения общего временного ресурса, используемого на реализацию компетенции службы, и сложности полномочий, закрепляемых за каждым структурным подразделением кадровой службы.

На основании сказанного выше, предлагается следующая система субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации:

– координационный совет по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе;

– законодательный орган субъекта Российской Федерации;

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

– высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

– орган по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– совет по кадровой политике субъекта Российской Федерации[238];

– органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в лице их руководителей;

– кадровые службы законодательного и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вопросы к теме:

1. Назовите формы кадровых служб в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Представьте структуру системы субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

3. Раскройте полномочия координационного совета по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.

4. Опишите полномочия кадровой службы в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Поиск по сайту: