Типология муниципальных образований

Вопрос об образовании и деятельности муниципалитетов в различных странах и на различных исторических этапах решался по-разному, но всегда с учетом множества факторов, связанных с общим политическим устройством государства, состоянием и формами организации экономической жизни и др.

Для характеристики современного состояния вопроса необхо­димо учитывать два немаловажных обстоятельства:

1. Россия находится на переходном этапе развития, в ходе ко­торого изменяется и политическая система государства, и систе­ма всех экономических отношений, а следовательно, для проведе­ния достаточно полного и объективного анализа типов муници­пальных образований требуется изучение как предшествующей системы, так и системы, предусмотренной Конституцией Россий­ской Федерации, принятой в 1993 г.

2. Переходная экономика и отсутствие устойчивой экономи­ческой ориентации делают эту систему достаточно подвижной; она находится в стадии формирования, и вид ее далеко не окон­чательный. Именно этим обстоятельством вызваны положения Конституции, предусматривающие самостоятельность населения в определении структуры управления муниципальным образо­ванием.

Вопрос о типологии муниципальных образований имеет свою длительную историю. Система местного самоуправления, сформи­рованная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на установлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индивидуальном подходе к территориям, имевшим собственные традиционные формы управления и хозяй­ствования. Так, для «русских губерний» устанавливался преиму­щественно поселенческий принцип образования, и даже в сель­ской местности сельское общество (община) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйствен­ным интересом. Отдельно регулировались права городов.

В целом вся система выстраивалась в границах администра­тивно-территориального устройства губернии. Таким образом, для всех «русских губерний» предусматривалось только два вида местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирова­ния органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Цар­ство Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусмат­ривался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и нацио­нальные особенности входящих в состав Российской империи тер­риторий.

После 1917г. ситуация резко изменилась, поскольку произош­ла смена политической и экономической системы, оформление которой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при построении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению экономикой.

В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муниципаль­ное управление периода нэпа с известной степенью автономии местной власти было заменено на принцип жестко централизо­ванного управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в котором их роль сводилась к представлению инте­ресов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необ­ходимость учета других факторов и критериев при определении типологии местной власти, кроме административного и полити­ческого факторов. Именно они и были положены в основу всех административных реформ, проводившихся в СССР.

В результате сложилась система, при которой все органы вла­сти были проранжированы по величине территории и численнос­ти населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, вхо­дившие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов система административного соподчинения предусматривала три уровня: города районного, областного и республиканского подчинения.

В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для разви­тия данной территории. Подобная централизация привела в ито­ге к тому, что в современных условиях наиболее сложно и болез­ненно экономические преобразования идут в бывших городах районного значения и сельских Советах.

Немаловажным последствием подобной политики явилось и то, что эти муниципальные образования оказались сегодня в пол­ной инфраструктурной, бюджетной и кадровой зависимости от других муниципальных образований или государства. Политика централизации, проводившаяся на селе, привела и к резкому от­току населения из сельской местности, поскольку отсутствие ор­ганов власти на местах породило невозможность создать терпи­мые условия жизни для населения.

Традиции соподчинения муниципальных образований сохра­нялись во всех нормативных актах по вопросам местного самоуп­равления вплоть до принятия в 1993 г. новой Конституции Рос­сийской Федерации, которая предусмотрела равенство полномо­чий для всех муниципальных образований и заложила приоритет поселенческого принципа над территориальным.

Как уже говорилось ранее, систематизация форм муниципаль­ных образований напрямую связана с критериями, по которым она будет проведена. Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения сис­тематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образований подра­зумевает, что в основу проводимой систематизации должны быть положены показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показатели легко применимы для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне нерав­номерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований по данному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образова­ний целиком определяется системой законодательства, существу­ющего в данном государстве. Современное законодательство Рос­сии предусматривает равенство прав муниципальных образова­ний вне зависимости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований воз­никают либо в результате законодательства субъектов России, которым предоставлено право на передачу отдельных государ­ственных полномочий, либо в результате возложения дополни­тельных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае воз­никающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей - следствие иных факторов, и потому систематизировать их следует по при­чинам, а не по следствиям. Более важен в данном случае учет раз­личий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как] комплексный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональ­ная ориентация населения. И наконец, немаловажно то, что со­здание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур - одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального обра­зования определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что наиболее ком­плексным основанием для проведения систематизации муници­пальных образований является система организации экономичес­кой жизни. Хотя, безусловно, этот критерий должен рассматри­ваться совместно с вышеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Ад­министративные способы управления экономикой часто приво­дили к тому, что инфраструктура большинства предметов веде­ния, отнесенных сегодня к компетенции местного самоуправле­ния, была централизована и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов ин­женерной, социальной и других инфраструктур в центр. В ре­зультате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы вла­сти на местах не всегда имеют возможность организовать деятель­ность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако, есть примеры, когда ин­фраструктура одного города полностью зависима от другого го­рода (например, города Мытищи и Королев в Московской обла­сти и др.).

Типология муниципальных образований складывалась по вли­янием территориального и отраслевого факторов. Причем терри­ториальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики.

Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйствен­ной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется соб­ственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования» (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Этот же рисунок применим и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.

Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы - многофункциональные и монофункциональные образования

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Типичный пример подобного муниципального образования - столица субъекта Федерации и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например, города Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятии.

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими пред-I приятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

Производственная группа-города-заводы, возникшие при I крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела. Бюджетная группа-населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города - центры сельских муниципальных образований.

Тема 10.

Поиск по сайту: