Управление бюджетным процессом в муниципальном образовании

Под муниципальными финансами, как правило, подразумевается совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и ме­стным населением.

Муниципальные финансы формируются из трех основных источников:

— государственных средств, передаваемых органам местного само­управления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

— собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использо­вания муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

— заемных средств или муниципального кредита.

Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третей группы рождает зависимость от государства или кре­дитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы мест­ного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, от­несенных ко второй группе.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местно­го самоуправления — от степени профессионализма органов, занимающих­ся организацией финансовой работы.

Процесс управления муниципальными финансами включает в себя три стадии:

1. Стадия финансового планирования.

2. Бюджетный процесс.

3. Оценка результатов.

Если проанализировать характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то можно увидеть, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основным видом деятельности являются составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.

На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета. На третьей - процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов мест­ного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.

Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются три основных вида органов:

1. Финансовые органы, основной задачей которых является финансовое планирование.

2. Бюджетные органы, основной задачей которых является организация и осуществление бюджетного процесса.

3. Контрольные органы, основной задачей которых является контроль за расходованием средств.

Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих орга­нов различны. Так, если возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), тем самым про­цесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения.

Стадия планирования - важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Поскольку само по себе планирование является процессом, постольку основной его составляющей будет временной фактор, или ины­ми словами, сроки планирования.

Поскольку бюджет является отражением определенной деятельности органов местного самоуправления, его планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения выступают как определенный про­цесс, так как эта деятельность растянута во времени. Этот процесс получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали. Соответственно, субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления.

По вертикали согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы го­сударственного устройства, избранной для конкретной страны. Как прави­ло, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой ор­ганизации власти (США, Германия, Канада и др.), поскольку в основу по­строения финансовой системы также положен бюджетный федерализм. Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются:

— разграничение доходов между бюджетами различных уровней в го­сударстве в соответствии с разграничением полномочий на законодатель­ном уровне;

— стремление к самодостаточности всех территорий;

— самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного,.

процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установле­нию предельных норм и общих принципов налогообложения. Причем дан­ные принципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, включая и унитарные государства (Япония, Франция, Финляндия и др.), и закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Не менее важным является определение субъектов бюджетного процесса по горизонтали, внутри самого муниципального образования. На различных стадиях процесса ими выступают все органы местного само­управления. Так, на начальном этапе — этапе планирования — оно должно осуществляться плановыми органами в виде определения целей и приоритетов развития. На следующей стадии, при планировании расходной части бюджета, планирование осуществляют финансовые органы, основная задача которых перевести цели, установленные на предыдущем этапе, в опре­деленные финансовые показатели и подобрать необходимые доходные источники. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении отнесено к ведению представительного органа местного самоуправления. Исполнение бюджета — дело отраслевых структур администрации. Принципиально важным является четкое разделение полномочий между органами местного самоуправления, поскольку от этого зависит качественная разработка и исполнение бюджета.

Бюджетный процесс в недавнем прошлом сводился к сбору заявок по отраслям, на основе которых верстался план экономического развития территории. Затем под этот план подбирались доходные источники, и про­исходила его защита перед вышестоящим органом власти.

При подобном подходе практически все средства стягивались наверх, а расходование оставшихся ресурсов строго регламентировалось. Проана­лизируем данный процесс.

На первом этапе происходит формирование расходной части бюджета путем защиты своих интересов отраслевыми ведомствами. Причем планирование происходит пообъектно с указанием объемов финансирования. Если проследить интересы отрасли, то можно увидеть, что они не всегда совпадают с интересами муниципального образования в целом. С другой стороны, представители отрасли всегда постараются завысить финансиро­вание, поскольку они заинтересованы в получении как можно более круп­ного муниципального заказа. Планирование расходной части из процесса определения задач развития всей территории муниципального образования превращается в процесс увязки интересов отдельных отраслей муници­пального хозяйства. При этом выхолащивается сущность муниципального заказа, призванного оптимизировать расходы органов местного самоуправления. Поэтому при подобном подходе к планированию: — во-первых, происходит подмена истинных целей развития террито­рии интересами совокупности отраслей муниципального хозяйства;

— во-вторых, для капитальных вложений будут избраны не самые необходимые объекты, а те, которые требуют наибольшего вложения средств;

— в-третьих, при подобном подходе практически невозможно проконтролировать эффективность самих вложений.

Спланированный таким образом бюджет поступает на утверждение представительного органа местного самоуправления. Обычно подобное утверждение также сводится к отраслевому пообъектному лоббированию и еще более усугубляет и без того недостаточную комплексность в планировании деятельности органов местного самоуправления.

Ярким проявлением волюнтаризма является последующий этап утверждения бюджета в вышестоящем органе государственной власти, задачи которого не имеют ничего общего с задачами муниципального образова­ния, что естественно приводит к резкому перераспределению средств в пользу задач, решаемых органом государственной власти.

На следующем этапе, при исполнении бюджета при подобной системе, бюджет подвергается контролю и пересмотру в ходе его исполнения, что окончательно уничтожает какую-либо самостоятельность местных бюдже­тов, превращая их в сметы расходов. И завершается бюджетный процесс оценкой результатов и планированием бюджета следующего года на основе предыдущего или, как принято говорить, «от достигнутого». Происходит это опять же не на основании плана развития территории, а по факту выполнения.

Подобная схема бюджетного процесса несостоятельна потому, что она полностью губит всякую инициативу органов местного самоуправления в деле саморазвития и, что самое главное, не позволяет организовать комплексное развитие территории.

Бюджетный процесс должен исходить из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории.

Необходимо отметить, что важнейшими составляющими бюджетного процесса являются его структурное и нормативное обеспечение.

Иначе говоря, цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в до­кументах, принимаемых органами местного самоуправления, и обеспечиваться соответствующими структурами.

Тема 18.

Поиск по сайту: