Часть II ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ КОНСУЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 1 страница

ББК 67.91 Б 69

Рецензенты:

кафедра международного права Московского государственного института международных отношений МИД СССР (зав. кафедрой доктор юридических наук, профессор Ю. М. Колосов);

доктор юридических наук, профессор Ю. М. Рыбаков (Министерство иностранных дел СССР)

Блищенко И. П.

Дипломатическое право: Учеб. пособие. -2-е изд., испр. и доп. -М.: Высш. шк., 1990. -287 с.

ISBN 5-06-001656-0

В пособии раскрывается понятие дипломатического права, исследуются принципы и нормы, регулирующие дипломатическую и консульскую деятельность государства, дается характеристика внутригосударственного законодательства по вопросам дипломатического права.

Во втором издании (1-е -1972 г.) учтены новейшие нормативные акты международного права, широко использована международно-правовая практика.

ББК 67.91 34М

ISBN 5-06-001656-0

© И. П. Блищенко, 1990

СОДЕРЖАНИЕ

Часть I. Принципы и нормы, регулирующие дипломатическую деятельность

Часть II. Принципы и нормы, регулирующие консульскую деятельность

Часть III. Внутригосударственное законодательство и дипломатическое право

Вместо заключения

Литература

>

Часть I ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Возникновение и развитие дипломатического права. Дипломатическое право - это наиболее старая отрасль международного права, это результат дипломатической деятельности субъектов международного права, которая, в свою очередь, в настоящих условиях осуществляется в рамках и на основе дипломатического права.

Дипломатическая деятельность является видом осуществления внешних функций государства, определяющих ее содержание, одним из главных направлений внешней политики государства. Дипломатическая деятельность является более узким понятием по отношению к внешней политике, поскольку под дипломатической деятельностью имеется в виду внешняя деятельность только органов внешних сношений субъектов международного права.

Существование и развитие государства как субъекта международного права и Международных отношений не может происходить без внешних связей с другими субъектами международного права. Необходимость внешних связей требует организации аппарата осуществления этих связей и регулирования этих связей международным правом.

Формой дипломатической деятельности субъектов международного права являются непосредственные переговоры в разных видах, подготовка и заключение международных договоров и соглашений, дипломатическая переписка, повседневное представительство, участие в международных организациях, освещение позиции правительства в печати, публикация офи-, циальной информации, официальное издание международных актов и документов.

Дипломатическая деятельность нуждается в известных нормах права, правилах ее осуществления в отношении других субъектов международного права.

Ряд западных авторов (например, французский юрист Дю-пюи¹, английские юристы Корбетт², Шварценбергер³, америка-

¹ См.: Dupuis Ch. Coucs de la Haye. P., 1924. Vol. 1. P. 304.

² См.: Corbett P. Law in Diplomacy. Princeton, 1959. P. 272.

³ См.: Schwarzenberger G. A manual of International law. L., 1952. P. 4.

нец Моргентау¹) считали, что дипломатия действует в пределах международного права, но может перейти за эти пределы и разорвать их, когда это выгодно. Такой же позиции придерживается и современная, господствующая в США реалистическая школа права².

Такое понимание соотношения дипломатии и международного права означает оправдание произвола субъекта международного права в международных отношениях и не соответствует современным принципам международного общения, требующего соблюдения норм международного права. Дипломатическая деятельность определена рамками международного права и регулируется нормами международного права.

С развитием отношений между субъектами международного права могут возникать новые формы дипломатической деятельности, а как ее результат новые нормы, регулирующие эту деятельность. Дипломатия какого-либо государства (в первую очередь государства новой общественно-экономической формации) может способствовать возникновению новых норм, и в целом дипломатическая деятельность, сам процесс образования нормы должны находиться в соответствии с основными принципами международного права, в рамках дипломатического права.

Западные авторы пытаются доказать, что посольское, или дипломатическое, право возникло еще в догосударственную эпоху (Р. Нумелин, Г. Никольсон и др.). Однако, по существу, эти авторы констатировали только, что в это время складывается определенный обычай, который привел к созданию в период образования государств института неприкосновенности посла. С образованием государств стали складываться отдельные обычаи, которые находили выражение и в договорах, регулирующих официальные сношения между государствами, отдельными суверенами. Следует специально отметить, что образовывающиеся обычаи определяли режим прежде всего посла и его действий как временного представителя суверена.

Интересен индийский памятник первого тысячелетия до н. э. - Законы Ману, который вместе с такими произведениями древнейшего индийского эпоса, как, например, "Рамаяна", дает представление о задачах и положении послов древней Индии. В Законах Ману говорится о том, что дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и укреплять мир. В разделе "Царь" записано, что "мир и его противоположность (война) зависят от послов, ибо только они со-

¹ См.: Morgentahu H. Politics in the XX-th Century. Chicago, 1962. V. III.

² См.: Блищенко И. П., Шавров В. Ф. Теория и практика международного права США М., 1985. 4

здают мир и ссорят. В их власти находятся те дела, из-за которых происходят мир или война".

"Поднимающий руку на посла идет к гибели и уничтожению" - гласили Законы Ману, так как посол находился под покровительством божества. Под покровительством божества находились также и помещения посольства.

В Древней Греции развитие внешних отношений приводит к появлению особых лиц, которые уполномочиваются для ведения внешних сношений: "вестников" (ангелос, керюкос) и "старейшин" (пресбейс), которых снабжали соответствующими грамотами (дипломами). Следует заметить, что институт "старейшин" возник позже и носил светский характер, в то время как институт "вестников" - это институт особых жрецов, которые вначале занимались всеми вопросами внешних отношений, затем сопровождали светское посольство, скрепляли клятвой договоры и занимались вопросами выдачи преступников.

Филипсон пишет, что в Греции послы со священной миссией были всегда и везде неприкосновенными, послы светского характера были неприкосновенны постольку, поскольку они выполняли посольские функции. Все они считались под покровительством Гермеса и в мирное время, и во время войны.

В Древнем Риме появляется юридическое понятие святости посольства и договоров (jus et sacra legationis). Создаются специальные органы внешних сношений - особая жреческая комиссия - фециалы. Посольства назначаются специальными постановлениями сената. Посольство состояло, как правило, из нескольких послов, причем один из них был главой (princepes legationis). В дипломатической практике Рима различались послы (legati caduceatores), ораторы (oratores) и вестники (nuntii).

Так сказать, верительной грамотой, удостоверяющей качество посла, был особого вида золотой перстень, наличие которого давало право на льготы и привилегии. Послы должны были отчитываться перед сенатом в своей деятельности. Существовал особый церемониал приема иностранных послов дружественных и враждебных держав, причем послы последних ставились в худшие условия.

Посольства носили временный, целевой характер.

В императорскую эпоху создается особый аппарат, занимающийся внешними сношенями и подчиненный императору. Послы назначаются императором.

Анализируя международно-правовые нормы Рима, Филип-сон¹ приходит к выводу, что помещения послов не пользовались иммунитетом, но вместе с тем они не могли служить убежищем для преступников.

Международные отношения эпохи феодализма так же, как

¹ См.: Phillipson С. The International law and Custom Ancient in Greece and Rome. London, 1911. P. 337.

и в древности, не носили всеобъемлющего характера. Дипломатические отношения в основном ограничивались определенными районами (Европа, Ближний Восток и Северная Африка, Средний, Дальний Восток), хотя в это время можно говорить об отдельных связях между дальними районами.

Особенностью дипломатической деятельности того времени являются созданные институты постоянного посольства и так называемая привилегия квартала. Городские кварталы были изъяты из юрисдикции государства пребывания в пользу иностранных послов. Это было главным образом в тех государствах, где местная власть была недостаточно сильна и имели место частые мятежи и смуты (например, в Риме, Мадриде, Лиссабоне, Генуе, Венеции и во Франкфурте-на-Майне).

Однако в течение первой половины XVII в. "привилегия посольского квартала" была отменена по всей Западной Европе, кроме Мадрида (считается отмененной в 1684 г.) и Рима (считается отмененной в 1693 г., когда Людовик XIV формально отказался от этой привилегии).

Мы можем констатировать, что к началу XVIII в. в литературе признается, что право убежища и в помещении представительства не должно предоставляться. К 70-м годам XIX в. в Европе сформулировалась обычная норма, запрещающая предоставлять убежище в помещении дипломатического представительства. Некоторое время это сохранялось только в Испании и очень длительное время в ряде стран Востока, например в Китае.

В этот же период складывается принцип полного изъятия дипломатического представителя из уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания.

Особенности дипломатического права эпохи феодализма в его эксплуататорских чертах продолжали оставаться характерными и для эпохи капитализма.

Новым моментом развивающегося дипломатического права следует считать образование и развитие международных организаций, комиссий, международных ассамблей, периодически или ежегодно созываемых, появляется новая категория дипломатов (международные должностные лица) и определяется их режим.

К началу XX в. мы можем констатировать сложившееся дипломатическое право эксплуататорского общества, которое в основном охватывало вопросы иммунитета, выделяя личный и представительский, и рангов глав представительств (Венский протокол от 7 марта 1915 г. и Аахенский протокол от 21 ноября 1918 г.).

Следует отметить, что дипломатическое право возникло и развивалось прежде всего как посольское право, т. е. как совокупность норм, определявших положение посла. И только к началу XX в. мы можем говорить о процессе превращения б

посольского права в дипломатическое, т. е. в совокупность норм все больше и больше регулирующих все официальные сношения государств. Параллельно с возникновением и развитием посольского права возникала и развивалась дипломатическая служба.

В прошлом (до XVII - начала XVIII в.) дипломатической службы как таковой вообще не существовало, все внешние сношения были сосредоточены в руках владетельных князей, королей, императоров, которые время от времени посылали своих послов для ведения переговоров о союзе в войнах, о мире и т. д. Не было и консульской службы, только в середине - конце XVII в. начали создаваться консульства в иностранных государствах, где во главе стояли местные купцы и торговцы, а в назначающих государствах стали назначаться люди, которые как бы руководили их деятельностью, поскольку наряду с этими функциями они выполняли много других функций государственного управления (финансы, внутренняя торговля, налоги и т. д.).

Почти параллельно с этим начали образовываться вначале должности в личной канцелярии короля, феодала, а затем и специальный орган, который начинает специально ведать внешними сношениями короля. Период абсолютизма характеризуется, в частности, формированием определенной системы органов внешних сношений государства, формированием службы, специально занимающейся внешними сношениями государства.

Бурное развитие капитализма, выходящего за национальные рамки, великие географические открытия обусловили необходимость поддержания и развитие разнообразных международных отношений. Это, в свою очередь, привело к созданию постоянных консульских и дипломатических представительств, к созданию ведомств иностранных дел, т. е. к созданию службы внешних сношений. В этот период в государствах имеет место строгое деление на консульскую службу и на дипломатическую службу, которые, в свою очередь, делились на заграничную службу и службу в центральном аппарате. Различались, так сказать, две карьеры: консульская и дипломатическая. Это различие в значительной степени вызывалось разными функциями консульской и дипломатической службы. Консульская служба занималась только вопросами торговли и содействия торговле. В этой связи на этой службе и состояли прежде всего купцы и торговцы. Дипломатическая служба занималась только политическими вопросами отношений между монархами, государствами, и в этой связи на этой службе состояли представители дворянства. Этот сословный характер служб не давал возможности перехода с одной службы на другую. В государствах дипломатическая служба олицетворялась ведомством иностранных дел, а консульская - комерц-коллегией, ведомством торговли или финансов. Однако во вся-

ком случае в XIX в. мы можем говорить о том, что в практике государств сформировались дипломатическая служба и консульская служба, т. е. сформировались две системы работы по осуществлению внешних сношений государства.

В этот период вообще было распространено мнение, что для более эффективного выполнения своих функций дипломат или консул должен как можно больше находиться за граг ницей, там получить особую квалификацию заграничного работника. В свою очередь, дли более эффективного руководства работниками за границей необходимо как можно больше находиться в своей стране, в центральном аппарате, при дворе монарха, угадывая и выполняя его желания. Эта концепция привела к разделению прежде всего дипломатической и консульской служб на заграничную службу и службу в центре. Чиновники заграничной службы так всю жизнь и проводили в представительствах, переезжая из страны в страну или десятилетиями пребывали на одном месте. Чиновники центрального аппарата работали, как правило, все время в своей стране.

В середине - конце XIX в. в государствах появляются более или менее разработанные законы и инструкции, касающиеся дипломатической и консульской службы.

Следует ометить важный фактор, оказывающий большое влияние на организационные формы дипломатической и консульской службы государств. Как известно, параллельно с формированием внутригосударственного правопорядка шло формирование международного правопорядка, т. е. складывались нормы и принципы междугосударственного общения, в частности, формировалось дипломатическое и консульское право, оказывающее большое влияние на организацию дипломатической и консульской служб, на законы и инструкции, касающиеся их организации.

Другими словами, нормы и принципы дипломатического права как отрасли международного права, касающиеся, например, правового положения дипломатических и консульских представительств, их функций, привилегий и иммунитетов, не могли не быть учтены каждым государством, участвующим в международном общении, при организации своих внешних сношений, своих дипломатических и консульских служб.

В конце XIX - начале XX в. наблюдается начало процесса слияния дипломатической и консульской службы. Этот процесс в ряде стран, особенно в 20-х годах XX в. приводит к созданию' единой, так сказать, внешнеполитической службы, организация дипломатических сношений и консульских связей становится единой, хотя функции консульских представителей и дипломатических представителей еще сильно отличаются. Но уже в это время и позже особенно мы можем констатировать тенденцию сближения функций консульских и дипломатических представителей.

Большое влияние на изменение функций дипломатических и консульских представителей на слияние дипломатической и консульской служб оказало возникновение и развитие Советского социалистического государства с новыми внешними функциями, создавшего с самого начала единую дипломатическую службу.

Появление на международной арене социалистического государства с новым характером собственности и обусловленной этим внешнеэкономической деятельностью придает его дипломатическим и консульским представительствам новые функции защиты внешнеэкономических интересов государства и содействия внешнеэкономическим связям государства.

С другой стороны, государственно-монополистические тенденции в капиталистических государствах приводят к тому, что капиталистическое государство берет на себя функции организации и осуществления внешнеэкономических связей монополистических объединений.

Таким образом, по разным основаниям, но дипломатия государств, их внутригосударственные органы и зарубежные органы при довольно большом различии их конкретных функций получает определенно выраженный экономический характер, что ведет к соответствующей реорганизации дипломатической 'службы, созданию новых должностей, отделов в старых органах внешних сношений, новых органов внешних сношений.

Великая Октябрьская социалистическая революция, внешнеполитическая деятельность Советского государства, образование государств, провозгласивших социалистический выбор, их внешнеполитическая деятельность, распад колониальной системы империализма и образование новых миролюбивых государств и, наконец, широкие движения за мир во всех странах - факторы, которые обусловили изменение соотношения сил в пользу мира и социального прогресса, что привело к дальнейшему изменению характера дипломатической деятельности государств.

Создались условия, когда важнейшей задачей дипломатии оказалось предотвращение войны, приложение конструктивных усилий по организации общественного мнения в пользу мира.

В современную противоречивую, но быстро изменяющуюся эпоху объективной закономерностью развития межгосударственных отношений является мирное сосуществование государств с разным социально-экономическим строем, требующее осуществления дипломатической деятельности государствами в направлении развития прежде всего мирных отношений, широкого обмена в области науки, экономики и культуры.

Эта объективная закономерность определяет дипломатическую деятельность социалистических и других миролюбивых государств.

Правящие круги капиталистических государств в современную эпоху в силу изменения соотношения сил в пользу мира и социального прогресса оказываются перед лицом новых проблем и реальностей.

Анализ противоречий глобального масштаба, затрагивающих основы существования цивилизации - научно-техническая революция в области вооружений, загрязнение окружающей среды, проблемы Мирового океана, космического пространства, источники природных ресурсов, - приводит к выводу о настоятельной потребности в эффективных международных процедурах и механизмах, которые обеспечивали бы рациональное использование ресурсов планеты как общечеловеческого достояния.

Решать общечеловеческие глобальные проблемы силами одного государства или группы государств невозможно. Здесь необходимо сотрудничество в общемировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран. Сотрудничество на основе полного равноправия, уважения суверенитета каждого, на основе добросовестного выполнения принятых обязательств, норм международного права - таково категорическое требование времени, в котором мы живем.

Таким образом, в силу изложенных причин, большей усложненности и специализации международных отношений содержание дипломатической деятельности, дипломатии также изменяется, что ведет к появлению новых звеньев в дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания понятия дипломатии и дипломатической службы, которое уже помимо дипломатической, консульской, торговой деятельности охватывает межгосударственные отношения в области культуры, внешнеэкономическую, информационно-печатную деятельность.

Непосредственным результатом повышения роли народных масс в международных отношениях, в решении международных вопросов явилось участие органов народного представительства в общеполитическом руководстве внешними сношениями государства. Конечно, в зависимости от конкретного соотношения сил в каждом государстве роль органов народного представительства во внешних сношениях каждого государства различна, но тенденция активного участия органов народного представительства во внешних сношениях каждого данного государства очевидна. Это в свою очередь ведет к созданию специального аппарата при органах народного представительства, занимающегося внешними сношениями данного государства в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.

Действие факторов развития международных отношений, активность и усложненность международных отношений, обусловили более активное, чем в прошлом, участие главы госу-

дарства, а также главы правительства во внешних сношениях государства, в его дипломатии. Это привело к созданию специальных аппаратов при этих органах (не во всех странах), которые занимаются вопросами международных отношений, дипломатии.

Таким образом, в государствах в силу разных конкретных оснований, но в конечном счете в результате нового характера международных отношений складывается единая система работы в области внешних сношений, дипломатии данного государства, охватывающая несколько направлений внешних функций государства.

Исходя из вышесказанного, мы можем определить современную дипломатическую службу как систему работы дипломатических кадров в ведомстве иностранных дел и зарубежных представительствах, а также в других органах внешних сношений по выполнению задач дипломатии государства или нации в период становления.

Дипломатическим правом регулируются вопросы официальной деятельности субъектов международного права в области внешних сношений. К таким вопросам относятся вопросы регламентации внешних сношений государств, формы их представительства за границей, формы ведения переговоров, организация дипломатической службы (центральной, зарубежной), вопросы дипломатического этикета, подготовки и создания дипломатических актов, их классификация, подготовка дипломатических кадров и ряд вопросов гражданско-правового характера.

Исходя из вышеизложенного, дипломатическое право следует определить следующим образом: дипломатическое право - это совокупность устанавливаемых в результате соглашения и обеспечиваемых субъектами международного права норм, которые выражают волю народа, господствующих классов субъектов международного права, участвующих в международном общении, и регулируют положение и деятельность (статус и функции) официальных органов внешних сношений этих субъектов в целях поддержания и упрочения мира и мирного сосуществования¹.

В последнее время в советской литературе появился термин "право внешних сношений"², которым авторы стали опре-

¹ По-иному определяют дипломатическое право буржуазные юристы. Так, Ф. Мартене считал, что "право дипломатии не есть часть международного права" (Современное международное право цивилизованных народов. СПб., 1904. Т. 1. С. 189; Прадье-Фодоре и Жене определяют дипломатическое право как процессуальную часть международного права (Pradier-Fodere P. Cours de droit diplomatigue. Vol. 1. P. 4; Genet K. Traite de diplomatic et de droit diplomatigue. P., 1931. Vol. 1. P. 16).

² См.: Сандровский К. К. Право внешних с гашений. Киев, 1986.

делять область правового регулирования дипломатической и консульской деятельности, определяя это право как отрасль общего международного права, а конкретные институты этого права как подотрасли права внешних сношений - дипломатическое право, консульское право, право специальных миссий, дипломатическое право международных организаций.

Представляется, что такой подход не имеет под собой объективной научной основы и главным образом внешние проявления, особенности правового регулирования деятельности тех или иных органов внешних сношений субъектов международного права выдаются как чуть ли не самостоятельная область регулирования. Сам термин "право внешних сношений" не отражает даже содержание предмета регулирования, так как он говорит о "внешних сношениях", в то время как речь идет о международных отношениях определенного порядка. Авторы не включают в "право внешних сношений" внутригосударственные принципы и нормы, регулирующие действительные внешние сношения государства, в том числе и механизм осуществления дипломатической деятельности, но это как раз противоречит логике термина, т. е. право внешних сношений прежде всего следует понимать как совокупность принципов и норм прежде всего внутригосударственного права, регулирующего внешние сношения государства, которые, естественно, отличаются друг от друга в каждом государстве.

Нельзя согласиться с авторами и в том, что они включают в указанную ими отрасль только часть права международных организаций. Так, например, в дипломатическое право международных организаций включается только статус представительства при международных организациях, а правила процедуры, регламенты, т. е. принципы и нормы работы, официальной деятельности как делегаций субъектов международного права, так и самой организации, ее должностных лиц, не включаются.

Практически такая же половина включена авторами в право специальных миссий, а другая половина деятельности конференций - правила процедуры, механизм принятия решений - остается за пределами этого права внешних сношений.

Основной аргумент автора в пользу такого термина - это значительные изменения в организации их правового регулирования внешних сношений; рассматривалась сфера действия традиционного дипломатического и консульского права (появились новые государства, субъекты), в то же время наименование органов, с помощью которых осуществляется эта деятельность, всегда одна - органы внешних сношений.

В этой связи следует согласиться с тем, что сфера этого права изменилась, но нельзя на основе сохранения названия - органы внешних сношений - по-новому называть эту отрасль и при этом не расширять ее, хотя сфера применения

расширилась, а сужать и давать новое название только потому, что осуществление этого права имеет место через органы внешних сношений.

Предметом дипломатического права является дипломатическая деятельность, деятельность официальных органов внешних сношений, правовое регулирование которой охватывает как область международных отношений, так и область внутригосударственных отношений.

Развитие международного права обусловило развитие в его рамках его отрасли - дипломатического права.

.Источниками дипломатического права являются международно-правовые нормы, содержащиеся в международных обычаях и договорах (политических, торговых, консульских и др.), регламентах и постановлениях международных конференций и организаций.

Комиссия международного права ООН на своей первой сессии в 1949 г. в числе ряда вопросов, подлежащих кодификации, назвала вопросы дипломатических и консульских сношений. В 1958 г. комиссия составила проект конвенции о дипломатических сношениях и иммунитетах, который лег в основу Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., принятой в Вене. В 1961 г. комиссия составила проект конвенции о консульских сношениях и иммунитетах, который лег в основу конвенции, сформулированной на конференции в Вене в 1963 г. Комиссия международного права ООН рекомендовала международному сообществу Конвенцию о правовом положении специальных миссий и Конвенцию о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера, которые были приняты соответственно в 1969 и в 1975 гг. Следует отметить также Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, 1973 г.

Венская конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. является ключевым международно-правовым документом, регулирующим дипломатическую деятельность субъектов международного права. Для правильного понимания эффективности Венской конвенции о дипломатических сношениях на территории того или иного государства необходимо учитывать оговорки, которые были сделаны правительством этих государств при ее ратификации или подписании.

Так, Президиум Верховного Совета СССР при ратификации 11 февраля 1964 г. этой конвенции сделал заявление о том, что "Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым указать на дискриминационный характер ст. 48 и ст. 50, по которым ряд государств лишен возможности стать участником этой конвенции. Конвенция регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств, и поэтому должна быть открыта для участия всех государств. В со-

ответствии с принципами суверенного равенства никакие государства не имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода конвенции". СССР сделал также оговорку по ст. 11 в отношении определения количества персонала дипломатического представительства.

Поиск по сайту: