Часть II ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ КОНСУЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 3 страница

Особо следует отметить п. 11, 13 и 14 ст. 127³. Президент СССР ведет переговоры и подписывает международные договоры СССР; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств; назначает и отзывает дипломатических представителей СССР в иностранных государствах и при международных организациях; присваивает высшие дипломатические ранги и иные специальные звания; решает вопросы принятия в гражданство СССР, выхода из него и лишения Советского гражданства, предоставления убежища; объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Верховного Совета СССР; объявляет в интересах защиты СССР и безопасности граждан военное положение в отдельных местностях. Прези-

дент СССР возглавляет Совет Федерации, который рассматривает вопросы соблюдения Союзного Договора, разрабатывает меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства; представляет Совету Национальностей Верховного Совета СССР рекомендации по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях; координирует деятельность союзных республик и обеспечивает их участие в решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции Президента СССР (ст. 127⁴).

По ст. 127⁵ при Президенте СССР действует Президентский Совет, задачей которого является выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны.

Статья 127⁶ говорит, что Президент СССР проводит заседания Совета Федерации и Президентского Совета для рассмотрения наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики страны. Президент СССР может передать исполнение своих обязанностей по ст. 127⁹ Председателю Верховного Совета СССР и Председателю Совета Министров СССР (п. 11, 12 ст. 127³), а по п. 13 ст. 127³ - Председателю Верховного Совета СССР.

В соответствии со ст. 127¹⁰, если Президент СССР по тем или иным причинам не может далее исполнять свои обязанности, впредь до избрания нового Президента его полномочия переходят к Председателю Верховного Совета СССР, а если это невозможно - к Председателю Совета Министров СССР.

Находясь за границей, Президент СССР безусловно пользуется правами на все те привилегии и иммунитеты, которые предоставляются главе государства на основании международного права.

В соответствии с конституционным законом от 27 октября 1968 г. главой государства Чешской и Славацкой Федеративной Республики является президент, избираемый Федеральным собранием сроком на пять лет.

Президент представляет ЧСФР вовне, заключает, ратифицирует и денонсирует международные соглашения. Заключение международных соглашений, для которых не требуется согласие Федерального собрания, президент может поручать правительству ЧСФР или, с его согласия, отдельным членам правительства.

Президент может возложить подготовку некоторых международных соглашений на органы ЧСФР, которые в этом случае действуют в сотрудничестве с органами Чехии и Словакии, поскольку это касается соглашений, регулирующих международное сотрудничество в областях совместной компетенции (это прежде всего внешние экономические отношения) (ст. 8, 25, 61). 26

Президент принимает и аккредитует послов, назначает председателя правительства и министра иностранных дел, определяет компетенцию государственного секретаря в отношении МИД ЧСФР (ст. 61, п. "ж").

В ходе выработки и проведения в жизнь внешнеполитических решений президент осуществляет полномочия общего характера. Например, президент ЧСФР может информировать Федеральное собрание о международном положении ЧСФР и о важных внешнеполитических вопросах, предлагать проекты тех или иных мероприятий в области внешних сношений.

Президент ЧСФР является Верховным главнокомандующим Вооруженных сил, объявляет по предложению правительства ЧСФР военное положение и на основе решения Федерального собрания войну, если ЧСФР подверглась нападению или если необходимо выполнить международные договорные обязательства по совместной обороне против нападения.

Президента ЧСФР нельзя подвергать судебному преследованию за действия, связанные с осуществлением его функций (ст. 65).

Правительство. Под правительством мы имеем в виду коллегиальный высший орган государственного управления, как правило, руководящий и внешней политикой; высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти.

Правительство носит различные названия в разных государствах. Его именуют чаще всего советом министров, в скандинавских странах и в Нидерландах - государственным советом, иногда кабинетом. Правительство состоит из руководителей центральных органов государственного управления (министров, государственцых секретарей, статс-секретарей и др.) во главе с председателем (председатель совета министров, премьер-министр, канцлер, председатель кабинета министров и т. п) или президентом в президентских республиках. Необходимо иметь в виду, что в буржуазных государствах за официальным правительством обычно стоит та или иная группа финансистов и политиков, монополистические группировки, тесно связанные с правительством и, в сущности, диктующие ему направление внешней политики.

В условиях господства монополистических группировок в буржуазных государствах резко возрастает роль исполнительной власти, правительства, в осуществлении политики. Это особенно наглядно проявляется в деятельности правительства как органа внешних сношений западных государств. Юрист из Западной Германии Т. Эллвайн писал: "Внешняя политика и по сей день остается неприкосновенной сферой руководства со стороны правительства"¹.

¹ Ellwein J. Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, 1973. S. 354.

По существу, все внешние сношения государств сосредоточены в руках правительства, именно оно фактически решает все вопросы внешней политики государства. Такое положение характерно, например, для Великобритании, США, ФРГ.

Исследователи отмечают следующие общие основные черты деятельности правительства буржуазного государства в области внешней политики: закрепление ведущей и определяющей роли правительства в формировании и проведении внешней политики; отсутствие детальной регламентации внешнеполитической компетенции правительства; ограниченные формы контроля за внешнеполитической деятельностью правительства со стороны парламента и его органов.

Положения конституций Японии (ст. 73), Франции (ст. 20), ФРГ (ст. 65), Италии (ст. 95), Великобритании говорят об этом, а в США положение еще более неопределенно. Как писал В. И. Ленин, речь идет о так называемой "действительной концепции", т. е. о государственной практике осуществления государственного руководства обществом, где действуют такие факторы, как соотношение политических сил в парламенте и в стране, уровень поддержки внешнеполитического курса правящим классом и другими социальными слоями, соотношение классовых сил на международной арене, обязательства по международным договорам и др.

В практике правительств преобладают так называемые соглашения в упрощенной форме, т. е. соглашения, не нуждающиеся в одобрении парламента. Это так называемые исполнительные соглашения в США, в ФРГ ⁹/₁₀ всех международных соглашений являются межправительственными, их заключение находится целиком в компетенции исполнительной власти. Подобное положение приводит к фактическому обману при принятии ответственных решений. Достаточно напомнить так называемую тонкинскую резолюцию 1964 г. сената США, когда правительство обмануло сенат относительно действительного положения в Индокитае, поставив американский народ перед совершившимся фактом агрессии США против вьетнамского народа; в 1956 г. правительство Идена проинформировало о суэцкой авантюре палату общин за несколько часов до начала военных действий. Аналогично поступило и правительство М. Тэтчер в 1982 г. во время фолклендского кризиса, в 1986 г. администрация Р. Рейгана провела авантюру с продажей оружия Ирану и перевода денег контрас Никарагуа несмотря на запрет конгресса.

Распространенной формой дипломатической деятельности правительств являются нота правительства, послание главы правительства главе правительства иностранного государства по вопросам международных отношений, посылка и принятие у себя в государстве правительственных делегаций, переговоры

между ними и подписание международных соглашений и совместных программных заявлений.

Глава правительства без специальных полномочий может вести переговоры и заключать договоры с иностранными государствами в своем государстве и за границей на основе международного права.

Достаточно присутствия главы правительства на каком-либо совещании, чтобы он мог принять участие в заседании на основании положения конституции своего государства о нем как о главе правительства, осуществляющего общее руководство внешними делами своего государства.

При поездках за границей глава правительства имеет право на безусловный дипломатический иммунитет.

В некоторых государствах ввиду важности поста министра иностранных дел глава правительства совмещает свой пост с постом министра иностранных дел. В тех случаях, когда правительства состоят из коалиции партий, пост премьера и пост министра иностранных дел, как правило, делится между двумя ведущими партиями или пост премьера занимают лидеры партий поочередно. В так называемых президентских республиках глава государства одновременно является главой правительства.

В настоящее время большую роль р определении и осуществлении внешней политики и дипломатии играют внекон-ституционные органы, по существу, в них идет основная работа по подготовке внешнеполитических решений (секретариат, служба, ведомства при правительстве). Например, в Западной Германии большую роль играет ведомство федерального канцлера, которое возглавлялось ранее чиновниками на уровне министров. В Великобритании это секретариат премьер-министра, во Франции это генеральный секретариат при премьер-министре, хотя его роль и отличается от аналогичных органов в других странах.

Все это свидетельствует, на наш взгляд, о падении значения правительства как коллегиального органа руководства внешней политикой и дипломатией, что находит выражение и в создании постоянных и ad hoc комитетов правительства. Например, в Великобритании обнародованное в марте 1981 г. решение правительства израсходовать 5 млрд. ф. ст. на новую систему ракет "Трайдент", которая должна была заменить систему "Поларис" на подводных лодках, было одобрено не правительством, как это обычно принято при решении вопросов национальной безопасности, а комитетом кабинета.

В разработке и проведении внешней политики и дипломатии в последнее время играют важную роль институты "личных советников" главы правительства. Они могут быть формализованы, как в США, или действовать фактически, как в странах Западной Европы или Японии. Например, в Велико-

британии такую роль при Н. Чемберлене выполнял Т. Вильсон, постоянный секретарь казначейства, при Э. Хите - постоянный секретарь министерства по делам гражданской службы У. Армстронг, в Западной Германии при К. Аденауэре - банкир Р. Пфердменгес, член "тайного" кабинета, куда входили как ближайшие сотрудники К. Аденауэра, так и лица, не являющиеся служащими правительства.

Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министров и подведомственных ему учреждений, в частности работу Министерства иностранных дел СССР, а через Советы Министров союзных республик работу Министерств иностранных дел союзных республик, работу Министерства внешних экономических связей СССР, работу Государственного комитета СССР по науке и технике (ст. 135).

Совет Министров СССР принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан (ст. 131) и осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (ст. 135). Аналогичные положения имеются, например, и в ст. 37 Конституции МНР, ст. 55 Конституции КНДР, ст. 103 п. 1 Конституции НРБ.

Согласно части первой ст. 131 Конституции СССР, Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и его Президиума, Председателя Верховного Совета СССР.

Значение Советов Министров стран социалистического выбора как органа внешних сношений в условиях борьбы этих стран за мир, за смягчение международной напряженности, за мир и мирное сосуществование и дружбу между народами очень велико.

Согласно ст. 131 Конституции СССР Совет Министров СССР "5) осуществляет общие мероприятия в области отношений с иностранными государствами, внешней торговли, экономического, научно-технического и культурного сотрудничества СССР с зарубежными странами; принимает меры к обеспечению выполнения международных договоров СССР; утверждает и денонсирует межправительственные международные договора".

Статья 130 Конституции СССР, ст. 27 Конституции МНР, например, особо подчеркивают ответственность правительства перед народом, перед депутатами народа в парламенте.

Главной целью дипломатической деятельности правительств государств социалистического выбора является обеспечение мирных условий для построения коммунистического общества в своих странах и развития международных отноше-

ний, избавление вместе со всеми миролюбивыми народами человечества от мировой истребительной войны, создание благоприятных международных условий для социально-экономического прогресса общества, решение глобальных проблем развития человечества в интересах всех народов.

Правительство социалистического государства последовательно проводит внешнюю политику на основе общечеловеческих ценностей, политику мира и мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем. Правительство социалистического государства проводит политику социалистического интернационализма, сотрудничества и братской взаимопомощи, укрепляющую отношения стран социалистического выбора.

Характер правительства как органа социалистического государства нашел выражение как в активном использовании всех традиционных форм дипломатических отношений, так и в особой форме дипломатической деятельности правительства. Например, посылка и прием высоких правительственных делегаций играют важную роль в развитии отношений между социалистическими странами, решении многих международных вопросов. Именно участие высоких правительственных делегаций социалистических стран в работе Политического консультативного комитета Варшавского Договора в 1966 г. в Бухаресте привело к инициативе социалистических стран о создании системы европейской безопасности, созыва Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, имеющего принципиальное значение для развития международных отношений, принявшего Заключительный акт, являющийся кодексом отношений мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем.

Совет Министров Советского Союза имеет еще специальные права по назначению и отзыву глав представительств с правами ниже послов и посланников, членов делегаций от Советского Союза в различных международных комиссиях, действующих на основании заключенных СССР договоров. Правительством СССР назначаются торговые представители, главы и члены делегаций, назначаемых для переговоров о заключении международных договоров, не требующих ратификаций. Полномочия этим лицам даются за подписью главы правительства и скрепляются подписью министра иностранных дел СССР. Аналогичные законодательные положения существуют и в ряде других социалистических стран.

Правительство СССР осуществляет общее политическое и оперативное руководство внешней торговлей Советского государства и внешнеэкономическими связями и научно-техническим сотрудничеством с зарубежными странами.

Международное экономическое сотрудничество стран социалистического выбора занимает важное место во внешнеполи-

тической деятельности правительства социалистического государства. Комплексная программа дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции была разработана и принята правительством стран - членов СЭВ.

Следует специально подчеркнуть, что вопросы внешней политики Советского правительства обсуждаются на Съездах народных депутатов СССР, в Верховном Совете СССР, важные решения внешнеполитического характера принимаются также Советом Министров СССР; Это говорит о связи Советского правительства с народом, об определяющей роли Советов в области внешней политики и дипломатии.

Дипломатическая деятельность правительства социалистических государств играет решающую роль в современных международных отношениях, которая значительно содействует качественному изменению международных отношений в направлении мира и обеспечения социально-экономического прогресса народов. Как писал Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев во вступительной статье к сборнику "К лучшему миру", вышедшему в США в 1987 г., "на первый план выдвигается задача формирования нового политического мышления и, вероятно, нового международного права. Мышления, отличающегося уважением к людям и народам иной идейной окраски, иной социальной веры. Международного права, очищенного от двойных стандартов, категорически объявляющего вне закона агрессивные войны и всякие другие формы международного насилия. В иначе, чем сейчас, устроенном сообществе нам предстоит опять-таки совместно найти способ распространения благ на все страны планеты"¹.

Ведомство иностранных дел. Под названием "ведомство иностранных дел" имеется в виду централизованный аппарат государственного управления, непосредственно и повседневно осуществляющий дипломатическую деятельность данного государства, непосредственно организующий и координирующий внешние сношения государства.

Аппарат этот носил и носит различные названия: например, иностранная контора в Англии, государственный департамент в США, в оттоманской Турции - Блистательная Порта; в России он назывался посольским приказом, в Канаде - департамент внешних дел; в Советском Союзе до 1946 г. Народным комиссариатом по иностранным делам, теперь именуется Министерством иностранных дел. Распространенное название в настоящее время - это министерство или ведомство иностранных дел, оно впервые было употреблено во Франции в 1589 г.

¹ Горбачев М. С. Слово к американскому читателю// Коммунист. 1987. № 7. С. 11. 32

Ведомство иностранных дел посылает директивы и дает указания дипломатическим представительствам и консульствам своей страны, наблюдает за их деятельностью, направляет и контролирует ее.

Как подчеркивают исследователи, в буржуазном государстве характер влияния МИД изменчив, однако общепризнано, что ему свойственно выступать в качестве "политического" ведомства не в такой степени, как другие министерства, заинтересованного в частных фактах, цифрах или реальных показателях, ибо этими данными обычно располагают другие органы.

Вместе с тем в условиях государственно-монополистического капитализма с расширением внешнеполитической деятельности ведомство иностранных дел само уже не справляется со всеми внешними сношениями и наряду с ним создаются параллельные политические органы повседневного руководства внешними сношениями и специализированные органы, о которых мы скажем ниже.

К первой группе относятся межминистерские или подми-нистерские органы, руководство которыми осуществляется главой государства или главой правительства. В США - это Совет национальной безопасности, в Великобритании можно назвать комитеты кабинета и секретариат кабинета, во Франции - секретариат президента и кабинет премьер-министра, в ФРГ - ведомство федерального канцлера. Совет национальной безопасности осуществляет координационные и директивные функции, и даже действует вопреки госдепартаменту США.

В целях усиления координирующей роли МИД во Франции, МИД был переименован в Министерство внешних сношений, введены новые посты - министров-делегатов при министре с мая 1981 г. и одного министра-делегата и двух государственных секретарей в правительстве с декабря 1984 г.

Надо отметить, что реальная роль ведомства иностранных дел в конечном итоге зависит от многих факторов, которые надо учитывать, - таких, как структура госаппарата, важность тех или иных внешнеполитических мероприятий, личные отношения главы государства, главы правительства и министра иностранных дел и др.

Ведомство иностранных дел поддерживает связь и ведет переговоры с иностранными дипломатическими представительствами и делегациями, готовит проекты соглашений, централизует и обрабатывает поступающую информацию.

На ведомстве иностранных дел лежит задача защиты интересов субъекта международного права и его граждан за границей.

Ведомство иностранных дел представляет на решение правительства все важные вопросы внешней политики.

Ведомство иностранных дел, как правило, состоит из трех групп - отделов: территориальные, как правило, определенного

географического района (по группам стран), функциональные и административные.

Территориальные отделы осуществляют текущую оперативную работу по изучению политического и экономического положения в отдельных странах, в отделах систематизируются и обобщаются отчеты и сводки, поступающие от представительств за границей, составляются от имени руководителя ведомства инструкции для представительств за границей, подготавливаются материалы для руководителя ведомства по составлению нот в связи с тем или иным вопросом отношений с данной страной, поддерживаются отношения с представителями данной страны при главе государства. Как правило, сотрудниками данных отделов являются дипломаты, побывавшие в данной стране и имеющие опыт работы там.

Функциональные отделы, как правило, ведают общими и различными группами конкретных вопросов международных отношений, в которых заинтересовано государство, вопросами международных организаций, пропаганды, печати, вопросами консульских и договорных отношений и т. д. Задачи функциональных отделов в основном сводятся к подготовке и анализу материалов для делегаций данного государства на международных конференциях, к подготовке решения или переговоров по конкретным вопросам какой-либо специальной области международных отношений, в которой заинтересовано данное государство.

Это оперативные дипломатические отделы.

Административные отделы носят в основном вспомогательный характер, обслуживают аппарат ведомства иностранных дел и зарубежных представительств.

Структура ведомства иностранных дел с превалированием тех или иных отделов строится в основном в зависимости от тех внешнеполитических задач, которые ставит перед собой народ, господствующий класс данной страны.

Министерства иностранных дел Союза ССР и других социалистических стран являются главным звеном повседневного осуществления задач внешней политики этих государств. Они осуществляют, как и другие органы внешних сношений, внешние функции социалистического государства в форме дипломатии. Предотвращение войны и укрепление мира, братская взаимопомощь на основе принципа социалистического интернационализма и укрепление единства стран социалистического выбора, развитие широких международных связей с государствами другой социально-экономической системы на основе мира и мирного сосуществования, обеспечение безопасности и интересов своего государства и интересов своих граждан - главное содержание деятельности министерства иностранных дел социалистического государства.

Министерства иностранных дел стран социалистического

выбора под руководством правительства и руководящих органов какой-либо правящей партии или коалиции партий ведут оперативную работу по осуществлению дипломатии государства, постоянно готовят информацию и предложения по различным вопросам для правительства и реализуют принятые правительством решения.

Задачи Министерства иностранных дел, например, СССР определяются задачами, изложенными в правительственных заявлениях, решениях Съезда народных депутатов СССР.

Дипломатический аппарат министерства иностранных дел представляет государство во внешних сношениях за границей и на территории государства в отношениях с послами ч другими представителями иностранных государств. На МИД СССР возложена задача защиты внешнеполитических и экономических интересов СССР и советских граждан, выполнение постановлений правительства о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами, контроль за проведением в жизнь этих договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям СССР и союзных республик в осуществлении ими прав, устанавливаемых этими договорами. МИД СССР руководит советскими дипломатическими и консульскими представительствами за границей, МИД СССР руководит разработкой и изданием архивных материалов и официальных документов в области внешней политики.

В соответствии со ст. 24 Закона о Совете Министров СССР МИД СССР является союзно-республиканским министерством, содействует работе МИД союзных республик в осуществлении сношений с иностранными государствами (в этих целях в МИД СССР создан специальный отдел).

По многим вопросам дипломатической деятельности МИД СССР выступает как координирующий орган.

Если иное не предусмотрено законом и в действующих международных договорах, сношения государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств осуществляются в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 года, только через МИД СССР.

Структура МИД СССР строится в зависимости от требований современной дипломатии, внешней политики Советского Союза. Можно выделить три структурные группы: руководство МИД, состоящее из министра, заместителей министра, советников министра, заведующих отделами и управлениями; коллегия, помогающая министру в руководстве МИД и состоящая из заместителей министра, некоторых заведующих отделами и некоторых руководителей других ведомств и учреждений, осуществляющих внешние функции СССР; территориальные и функциональные отделы дипломатического и не-

дипломатического характера; послы по особым поручениям, общего отдела и отдела по связи Верховным Советом СССР. К полномочиям министра, кроме общего руководства деятельностью МИД по претворению в жизнь внешней политики Советского государства, относятся: участие в переговорах с иностранными государствами, прием иностранных дипломатических представителей, дача разрешения на опубликование договоров и соглашений с •иностранными государствами, присвоение дипломатических рангов советника, секретаря, атташе; направление на работу за границу поверенных в делах, советников, секретарей и атташе; выдача консульских патентов и дача консульской экзекватуры иностранным консулам; удостоверение полномочий делегаций СССР, мандатов и других документов представителей различных ведомств за границей, скрепление верительных и отзывных грамот дипломатических представителей СССР и др.

В соответствии с Общим положением о министерствах СССР от 10 июля 1967 г. коллегия МИД СССР на своих заседаниях рассматривает основные вопросы развития отношений Советского государства с другими странами, международных отношений, участия СССР в международных организациях, обсуждает практические вопросы руководства подразделениями Министерства, проверки исполнения решений, подбора и использования кадров, проекты важнейших приказов и инструкций, заслушивает доклады министров иностранных дел союзных республик, отчеты управлений и отделов министерства, отчеты послов и др.

Министр иностранных дел является членом правительства. Министр отвечает за работу ведомства иностранных дел, имеет право давать указания и принимать решения. С точки зрения международного права положение министра иностранных дел отличается той особенностью, что он может вести переговоры и подписывать международный договор даже без определенного формального полномочия.

Право осуществления им дипломатической деятельности основывается на конституционном положении о министре иностранных дел как члене правительства и руководителе ведомства иностранных дел.

Иностранный дипломат имеет право считать, что данный министр пользуется доверием своего правительства, пока он не уволен в отставку. Именно с этим связан тот обычай, что при перемене министра иностранных дел об этом всегда нотифицируют всем странам, которые имеют с данным государством дипломатические отношения, т. е. все главы и члены миссий и посольств, находящихся в данной стране, получают уведомление, что такой-то вступил в должность министра иностранных дел с такого-то числа.

Министр иностранных дел при поездках за границу поль-

зуется всеми дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Ответственные сотрудники министерства иностранных дел (например, заведующие отделами), если они ведут переговоры с иностранным дипломатом в данной стране, предполагаются говорящими от имени министра с его ведома. В случае совершения последними ошибки он может дезавуировать их действия. Кроме министра, ответственный работник министерства без специального полномочия не может подписать договор или официальные документы от имени министерства. Считается, что об этом все иностранные дипломаты знают.

Поиск по сайту: