Часть II ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ КОНСУЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 2 страница

Республика Куба, Венгрия, БССР, УССР и другие государства также подчеркнули при ратификации дискриминационный характер ст. 48 и 50. Греция сделала оговорку к последнему положению п. 2 ст. 37, в соответствии с которой это положение не применяется в отношениях между Грецией и другими государствами - участниками конвенции. Ирак заявил оговорку в отношении п. 2 ст. 37, подчеркнув, что этот пункт применяется им на основе взаимности.

Япония при подписании выразила свое мнение относительно п. 1 ст. 34, касающегося налогов, которые включаются в стоимость обслуживания, указав, что этот косвенный налог входит в цену билетов на поезда, пароходы и т. д.

Венесуэла сделала оговорку по п. 2 ст. 3, заявив, что на основе закона Венесуэлы от 23 мая 1876 г. одному и тому же лицу запрещается совмещать выполнение дипломатических и консульских функций. Кроме того, по законодательству Венесуэлы привилегии и иммунитеты не могут быть распространены на административно-технический персонал, поэтому Венесуэла не приняла п. 2 и 3 ст. 37 Конвенции.

К действующим многосторонним конвенциям, регулирующим вопросы дипломатической и консульской деятельности, кроме Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., прежде всего относятся: Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г., Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г., Общая конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г., регламенты международных встреч и конференций. В качестве примера конвенции регионального характера можно привести конвенции о правоспособности, привилегиях и иммунитетах СЭВ 1985 г.

Кроме этого, нормы, посвященные вопросам дипломатического права, содержатся в двусторонних договорах, прежде всего в многочисленных консульских конвенциях, торговых договорах, соглашениях об установлении дипломатических или консульских отношений, регламентах международных организаций и конференций.

Большое значение как косвенный источник дипломатического права имеют внутригосударственные законы, посвященные в той или иной мере правовому положению иностранных дипломатических и консульских представительств на территории государства пребывания. В качестве примера можно

привести Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР от 23 мая 1966 г. Это положение, исходя из общепризнанных принципов и норм дипломатического права, зафиксированных в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., определило режим иностранных дипломатических консульских представительств, делегаций для участия в межгосударственных переговорах, международных конференциях и совещаниях, международных организаций и представительств при международных организациях на территории СССР. Положение специально подчеркивает, что в тех случаях, когда международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Положении, применяются правила международного договора (ст. 3).

Органы внешних сношений. В современных условиях роль дипломатии как средства решения международных вопросов и развития дружественных, добрососедских отношений возрастает.

Особенность современных международных отношений - это взаимозависимость государств перед лицом глобальных проблем, с которыми столкнулось человечество и от решения которых зависит его выживание. Их решение возможно только на путях взаимной безопасности, на путях сотрудничества государств с разным социально-экономическим строем.

Дипломатическая деятельность осуществляется через систему органов внешних сношений государства. В каждом государстве эта система определяется социально-экономическим строем государства, определенными историческими и национальными традициями. Однако при всех различиях объективная необходимость участия государств в международном общении, объективные закономерности развития международных отношений и усложненность их содержания привели в силу объективных законов социального развития и научно-технической революции к созданию двух групп органов внешних сношений: внутригосударственных и зарубежных.

В свою очередь внутригосударственные органы внешних сношений подразделяются на конституционные, полномочия которых в области внешних сношений основываются на конституции, и конвенционные, или специализированные, полномочия которых в области внешних сношений основываются на заключенных государством специальных конвенциях или специальном законе государства, требующих участия государства в какой-либо специальной области международных отношений.

К внутригосударственным конституционным органам относятся парламент, глава государства, правительство, ведомство внешних сношений, ведомства внешней торговли и экономических и научно-технических связей. К конвенционным орга-

нам внешних сношений относятся специальные ведомства и министерства, которые наряду с общей ответственностью по данному направлению деятельности государства несут ответственность за осуществление внешних сношений в данной конкретной области (например, гражданская авиация, электро- и радиосвязь, медицина). В этих целях в рамках этих ведомств и министерств создается отдел или управление внешних сношений, которое, координируя свою деятельность с деятельностью конституционных органов внешних сношений и прежде всего МИД, практически осуществляет внешние сношения государства в данной области.

Зарубежные органы внешних сношений, осуществляющие дипломатическую деятельность, - это прежде всего дипломатическое представительство, постоянное представительство при международных организациях, консульское представительство, торговое представительство. Эта группа зарубежных органов внешних сношений получила название "постоянные зарубежные органы внешних сношений". К временным зарубежным органам внешних сношений относятся делегации на международные конференции и встречи.

Характер современной дипломатии, обусловленный активным участием в дипломатической деятельности социалистических государств и государств, возникших в результате национально-освободительной борьбы против империализма, и развитием научно-технического прогресса, привел к определенным изменениям соотношения органов внешних сношений внутри каждой группы.

Так, для внутригосударственной системы органов внешних сношений характерно повышение роли и активности в дипломатической деятельности государства органов народного представительства, главы государства, конвенционных или специализированных органов внешних сношений.

В системе зарубежных органов внешних сношений повысилась роль и активность представительств при международных организациях, в практику дипломатической деятельности социалистическими странами, прежде всего между собой, введен обмен партийно-правительственными делегациями для ведения переговоров и заключения международных договоров и соглашений по всем вопросам отношений государств.

Научно-техническая революция обусловила возникновение новых видов международных отношений (например, научно-технические) и соответственно новые структурные подразделения и функции в органах внешних сношений. Этот же процесс обусловил изменение так называемых традиционных видов межгосударственных отношений (политических, экономических) и соответствующие изменения структуры и функций органов внешних сношений. Характерно, что новое в этом процессе принадлежит государствам социалистического выбора 16

и как бы в ответ на этот вызов капиталистические государства заимствуют эти новые формы, пытаясь их совершенствовать (отсюда после второй мировой войны мы наблюдаем серию реформ дипломатической службы ведущих капиталистических стран).

Таким образом, органами внешних сношений являются органы государственной власти и управления, лица, правомочные представлять субъект международного права, выражать его волю, защищать его интересы в международных делах и интересы его граждан. Действия этих органов и лиц обязывают субъект международного права, создают для него права, налагают на него обязанности перед другими субъектами.

Как мы писали выше, в силу большей усложненности и специализации международных отношений содержание дипломатической деятельности, дипломатии также изменяются, что ведет к появлению новых звеньев в дипломатической службе, дальнейшему изменению содержания понятия дипломатической службы, которое уже помимо дипломатической, консульской, внешнеэкономической деятельности охватывает межгосударственные отношения в области культуры, внешнеэкономическую, информационно-печатную деятельность. Непосредственным результатом повышения роли народных масс в международных отношениях, в решении международных вопросов явилось участие органов народного представительства в общеполитическом руководстве внешними сношениями государства; конечно, в зависимости от конкретного соотношения классовых сил в каждом государстве роль органов народного представительства во внешних сношениях этих государств различна, но тенденция активного участия органов народного представительства во внешних сношениях данного государства очевидна. Это в свою очередь ведет к созданию специального аппарата при органах народного представительства, занимающегося внешними сношениями данного государства в связи с внешнеполитической деятельностью парламента.

Действие факторов развития международных отношений, активность и усложненность международных отношений обусловили более активное, чем в прошлом, участие главы государства, правительства, главы правительства во внешних сношениях государства, в его дипломатии. Это привело к созданию специальных аппаратов при этих органах (не во всех странах), которые занимаются вопросами международных отношений, дипломатии.

Советское государство вводит монополию внешней торговли и создает консульские отделы дипломатических представительств, что значительно меняет характер консульской деятельности и ведет к более тесному.объединению-консульской и дипломатической деятельности. Вместе;,£, тем г; создаваемая государственная служба в области вщешйеи торговли; обусло^и-

,17

ла совмещение торговой деятельности государства с консульскими функциями.

Следует специально подчеркнуть, что социалистическое государство осуществляло с первых дней своего существования консульскую деятельность в полном соответствии со сложившимися нормами и принципами консульского права, способствуя его прогрессивному развитию.

Декретом СНК РСФСР от 18 октября, 1918 г. "Об организации консульств" был формально аннулирован царский Консульский устав о консулах от 23 декабря 1858 г. (т. XI Свода Законов) и были сформулированы основные принципы консульских отношений Советского государства. Были приняты циркулярное письмо НКИД о правах и обязанностях иностранцев, где были затронуты и права иностранных консулов, общие положения о советских органах за границей от 26 мая 1921 г., положение о консульских представительствах иностранных государств на территории РСФСР от 30 июня 1921 г. и инструкция о функциях и обязанностях консула и порядке сношений с консульскими представителями 1922 г., игравшая некоторое время роль Консульского устава. В 1926 г. был принят новый Консульский устав.

Общими правовыми принципами организации внешних сношений государства являются: 1) соответствие правовых взглядов господствующего класса или народа в общенародном государстве правовой организации учреждений, ведающих внешними сношениями государства; 2) соответствие основным принципам конституции государства и конституционным законам, включая те принципы, которые касаются внешних сношений государства; 3) соответствие с общепризнанными принципами современного международного права, включая общепризнанные принципы дипломатического права.

Парламент. Одним из важных путей воздействия народов на дипломатическую деятельность государства является их влияние на органы народного представительства - парламенты, которые в соответствии с конституциями большинства государств должны осуществлять, в частности, и общее руководство внешней политикой. Место парламента в государственном механизме требует признать его также и органом внешних сношений.

Конечно, юридическая и особенно фактическая роль законодательных органов (парламентов) тех или иных государств в осуществлении дипломатии различна. Различие это вытекает прежде всего из противоположной социальной сущности социалистических и капиталистических государств. Вместе с тем и в буржуазных странах роль и значение парламентов в государственном механизме вообще и в определении внешней политики в частности далеко не одинаковы, что объясня-

ется различными историческими условиями, различным соотношением классовых сил в каждой конкретной стране.

В государстве социалистического выбора высший орган государственной власти призван быть полновластным органом, он активно участвует во внешней политике государства в соответствии с интересами народа, который он представляет, в соответствии с интересами мира и безопасности всех народов на земле.

Для капиталистического государства характерны прецеденты сосредоточения всей полноты власти в руках исполнительных органов, подчас в руках только главы исполнительной власти, осуществляющего внешнюю политику государства подчас вне контроля со стороны выборных органов. Господствующие монополистические группировки стремятся оттеснить парламент от внешней политики.

Однако в ряде капиталистических государств благодаря наличию конституционных возможностей и определенного соотношения классовых сил парламент постоянно оказывает положительное влияние на внешнюю политику государства. Избранные представители народа своим участием в парламентской деятельности могут способствовать укреплению и развитию мирных отношений между государствами.

Парламент социалистического государства - высший орган государственной власти этого государства - играет важную роль в формировании и направлении основной линии его внешней политики. Это осуществляется в форме деклараций по тем или иным вопросам, обращений, постановлений по запросам депутатов и докладам правительства о международном положении и внешней политике. Все другие государственные органы, связанные с осуществлением внешней политики, обязаны проводить внешнеполитические мероприятия на основе принципов, определяемых парламентом.

Парламент контролирует деятельность других государственных органов, в том числе других органов внешних сношений.

Одной из форм контроля является обсуждение докладов правительственных делегаций, участвовавших в важнейших международных совещаниях или переговорах с иностранными государствами. При обсуждении докладов Председателя Совета Министров или министра иностранных дел депутаты оценивают общее направление внешней политики, конкретные мероприятия, отношения между отдельными странами.

Контроль осуществляется и в форме запросов депутатов парламента по поводу тех или иных внешнеполитических событий или мероприятий правительства (запрос может быть сделан правительству или министру). В СССР ответ должен быть дан в устном или письменном виде, как правило, в трехдневный срок на данном Съезде народных депутатов или на данной сессии Верховного Совета СССР (ст. 124 Конституции СССР).

Другой важной формой участия парламента в осуществлении дипломатической деятельности Советского Союза является работа Комитета Верховного Совета СССР по международным делам. Члены комитета избираются из числа депутатов Совета народных депутатов, действуют постоянно. Комитет является внутренним органом Верховного Совета СССР. Комитет ежегодно обновляется до одной пятой части своего состава.

Комитет может в целях более детального обсуждения внешнеполитических вопросов создавать подкомитеты. Так комитет создал четыре подкомитета: подкомитет по военно-политическим проблемам, подкомитет по проблемам международных экономических отношений, подкомитет по международным гуманитарным проблемам и правам человека, подкомитет по делам международных организаций и международно-правовым вопросам.

Рекомендация комитета подлежит обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено комитету в установленный срок (ст. 123 Конституции СССР). Он не обладает ни административными, ни законодательными функциями. К числу важнейших полномочий комитета относится право по собственной инициативе обсуждать и предлагать парламенту для обсуждения различные внешнеполитические вопросы. Это право принадлежит также и депутатам - членам комитета, которые могут вызывать и заслушивать на своем заседании любое должностное лицо, а также отдельных граждан.

Комитет представляет Верховному Совету СССР заключения по законопроектам, так или иначе связанным с осуществлением внешней политики СССР.

Дипломатическая деятельность Советского Союза, ее осуществление направляется и обеспечивается Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом при действенном и непосредственном участии и контроле населения СССР с учетом национальных интересов союзных республик и в рамках строгой законности.

К ведению Съезда относятся, в частности, "3) определение государственной границы СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками; 4) определение основных направлений внутренней и внешней политики СССР".

Верховный Совет СССР, в частности, "7) осуществляет законодательное регулирование порядка реализации конституционных прав и свобод граждан, отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а так же других отношений".

Верховный Совет СССР "13) определяет основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности; вводит военное или чрезвычайное положение по всей стране; объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии; 14) принимает решение об использовании кон-тингентов Вооруженных Сил СССР в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности".

В соответствии со ст, 116 каждая палата Верховного Совета СССР вправе рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета СССР. Так, рассмотрению прежде всего в Совете Союза подлежат вопросы социально-экономического развития и государственного строительства, имеющие общее для всей страны значение; прав, свобод и обязанностей граждан СССР; внешней политики; обороны и государственной безопасности СССР.

Постановление, принятое одной из палат, передается в другую палату и при одобрении его приобретает силу Постановления Верховного Совета СССР.

Согласно ст. 119 Конституции, Председатель Верховного Совета СССР избирается съездом народных депутатов и он подотчетен съезду и Верховному Совету СССР.

Для организации работы Верховного Совета СССР создается Президиум Верховного Совета. Он осуществляет подготовку заседаний Верховного Совета, координирует деятельность постоянных комиссий палат и комитетов Совета.

Каждая союзная республика имеет в составе Президиума Верховного Совета постоянное представительство, двух представителей от автономных республик и одного от автономных областей и автономных округов. Кроме того, в него входят Председатели палат, их заместители и председатели комиссий палат и комитетов Верховного Сбвета. Тем самым национальные образования через своих представителей в Президиуме Верховного Совета СССР участвуют и в повседневной работе руководства Верховного Совета.

При Президиуме Верховного Совета СССР с 1961 г. функционирует отдел международных отношений, который ведает оперативной подготовкой вопросов, касающихся дипломатической деятельности Президента СССР и Председателя Верховного Совета СССР, Верховного Совета СССР, например обмен государственными визитами, парламентскими делегациями, обслуживание деятельности Комитета по международным делам, Парламентской группы СССР, Комитета по международным Ленинским премиям "За укрепление мира между народами", обеспечение организации приема верительных и отзывных грамот, прием в Верховном Совете СССР, Президиуме, в ко-

миссиях и комитетах делегаций, отдельных государственных и политических деятелей, дипломатических представителей, представителей международных организаций и др.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с современной теорией и практикой государственного права и международного права Председатель Верховного Совета СССР в случае осуществления им дипломатической деятельности может действовать от имени Верховного Совета СССР и от имени Президента СССР. Председатель Верховного Совета СССР может вести переговоры и подписывать международные переговоры без специальных на то полномочий в силу занимаемой согласно Конституции должности.

Заключенный надлежащим образом договор передается ведомством или министерством, которому правительством были поручены подготовка и ведение переговоров с иностранными государствами по поводу данного договора, правительству.

Правительство, рассмотрев заключенный договор и найдя, что его заключение соответствовало директивам, полученным делегацией, одобряет договор и принимает постановление о его передаче в Комитет по международным делам Верховного Совета СССР. Комитет на своих заседаниях проводит постатейное обсуждение договора. На этих заседаниях Комитета правительство представляет, как правило, министр иностранных дел или его первый заместитель, который дает объяснения по тексту договора и отвечает на вопросы депутатов - членов комитета. Так, например, Комитет по иностранным делам обсудил такие важные договоры, как Дополнительный протокол о международном вооруженном конфликте и Дополнительный протокол о немеждународном вооруженном конфликте 1977 г. и Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. и внес на ратификацию в Верховный Совет СССР 4 августа 1989 г. Эти протоколы были ратифицированы с заявлением о том, что СССР принимает на себя обязательства из п. 2 ст. 90 Протокола I о компетенции Международной комиссии по установлению фактов.

Парламенты стран социалистического выбора осуществляют широкий контакт с парламентами других государств в форме обмена делегациями. В СССР решение о направлении и приеме парламентских делегаций принимает Председатель Верховного Совета или Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР или руководство обеих палат Верховного Совета совместно. Эти контакты осуществляются и в форме участия Парламентской группы СССР в Межпарламентском Союзе, и в форме создания из депутатов специальных групп, осуществляющих двусторонние связи с подобными группами в парламентах других стран.

Верховный Совет СССР может принимать по важнейшим

проблемам и вопросам международных отношений обращения и декларации.

Во всех верховных органах государственной власти других социалистических стран депутаты также пользуются правом запроса, в частности, и по любому вопросу внешних сношений государства. Председатель Совета Министров или отдельные министры обязаны дать ответ. Верховные органы государственной власти имеют право контроля за всеми подотчетными им органами, в том числе за другими органами внешних сношений. В парламентах создаются и активно работают комиссии по иностранным делам (например, ст. 92 Положения о работе Народного собрания НРБ). Комиссия по внешней политике не только осуществляет подготовку и предварительное рассмотрение проектов обращений и деклараций Народного собрания НРБ по вопросам международных отношений, но может и сама выразить позицию по этим вопросам в срочных случаях, когда Собрание не заседает. К компетенции парламента социалистического государства относится решение жизненно важных вопросов для народа страны - вопросы войны и мира. Наконец, к компетенции парламента государства социалистического типа относится установление основных принципов и мероприятий в области внешней и внутренней политики (см., например, ст. 78 Конституции НРБ, ст. 23 Конституции МНР, ст. 37 Конституции КНДР). Безусловно, каждое социалистическое государство имеет и свои особенности в организации и компетенции парламента как органа внешних сношений государства.

В одних социалистических странах компетенция верховного органа государственной власти в области внешних сношений детально сформулирована в Конституции, в других - главным образом в регламенте парламента. Так, например, в РП верховным органом государственной власти является Сейм, осуществляющий как верховный выразитель воли трудящихся города и деревни суверенные права народа, издающий законы и контролирующий деятельность других органов государственной власти и управления (ст. 25 Конституции). В соответствии с регламентом Сейма Республики Польша 1957 г. на первой сессии Сейма создаются постоянные комиссии, в том числе комиссии по иностранным делам и внешней торговле. Сейм заслушивает отчеты министра иностранных дел по особо важным мероприятиям министерства иностранных дел во внешней политике Польши. Так, Сейм неоднократно заслушивал отчеты министра иностранных дел по вопросам участия Польши в решении германской проблемы, по вопросу о репарациях, причитающихся Польше, по вопросам деятельности польской делегации в ООН и др. Комиссия по иностранным делам часто предварительно заслушивает отчеты министра иностранных дел и затем передает их на рассмотрение Сей-

ма. Так, комиссия предварительно рассматривала "План Ра-пацкого" о создании в Европе зоны, свободной от ядерного оружия.

Сейм Республики Польша активно общается с парламентами других стран. Президиум Сейма осуществляет руководство вопросами этих сношений Сейма.

Сейм принимает постановление о состоянии войны в случае вооруженного нападения на Республику Польша или в случае необходимости выполнения обязательств по совместной обороне от агрессии, вытекающих из международных договоров.

Действенный контроль Сейма за внешними сношениями Республики Польша обеспечивает руководящую роль представителей польского народа в решении важных внешнеполитических проблем государства.

Глава государства. Под главой государства понимается высший по конституции данной страны орган государственного руководства и внешнего представительства страны. Этому органу принадлежит участие во всех важнейших государственных актах (в законах, в главных договорах), от него зависит назначение на высшие должности и, наконец, а) именем этого органа объявляется война и, как правило, заключается мир, б) к этому органу направляются и им же от себя посылаются дипломатические представители в рангах послов и посланников.

Обычно этот орган является единоличным, но новейшая история знает ряд исключений.

В ряде государств принята форма коллегиального главы государства.

Анализируя положения буржуазных конституций, мы приходим к выводу, что глава государства в целом ряде случаев противопоставлен народному представительству и правительству, которое ответственно перед парламентом.

Глава государства в большинстве капиталистических государств приобретает преимущественно парадные черты именно внешнего представительства. Действительное политическое влияние у него уменьшается и даже его правомочия во внешних отношениях, например в объявлении войны, все чаще начинают обусловливаться, особенно в республиках, согласием парламента, но он вместе с тем служит определенным резервом монополистических группировок в борьбе с демократией.

В буржуазных государствах - монархических или республиканских - до настоящего времени сохраняется от прошлого одна характерная черта: глава государства считается или полностью неответственным даже в вопросах внешней политики, или ответственным в очень неопределенной форме. Президенты отвечают иногда за государственную измену без точного

определения, что под этим подразумевается, и в особо усложненных процессуальных формах.

Учреждение поста Президента СССР обусловило появление в СССР единоличного главы государства, правовое положение которого учитывает опыт зарубежных стран и вместе с тем исходит из советской конституционной системы. Прежде всего следует отметить, что учреждение поста Президента СССР не меняет правового положения и не влечет ограничения компетенции союзных и автономных республик, закрепленных конституциями этих республик и Конституцией СССР.

Съезд народных депутатов постановил в связи с учреждением поста Президента СССР внести в Конституцию СССР изменения и дополнения, что было сделано в виде специального закона.

Статья 127 Конституции теперь гласит; что главой Советского государства является Президент СССР. В ст. 127³ говорится, что Президент СССР: "1) выступает гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР; 2) принимает необходимые меры по охране суверенитета Союза ССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства СССР; 3) представляет СССР внутри страны и в международных отношениях; 4) обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР; 5) представляет съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны; информирует Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР... 10) координирует деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны; является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил СССР, назначает и сменяет командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания".

Поиск по сайту: