Законодавча функція Верховної Ради України

Законодавча функція парламенту України реалізується перш за все суб'єктами законодавчої ініціативи.

Відповідно до ст. 93 Конституції України право законо­давчої ініціативи у Верховній Раді України належить Прези­дентові України, народним депутатам України, Кабінету Мі­ністрів України і Національному банку України.

Законопроекти, визначені Президентом України як не­відкладні, Верховна Рада України розглядає позачергово.

Такі законопроекти мають бути терміново включені Вер­ховною Радою України до порядку денного її сесії і розгляну­ті у пріоритетному порядку — раніше від інших законо­проектів — на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регла­ментом Верховної Ради України¹.

Див. Рішення Конституційного Суду України від 28 березня 2001 р. № 2 рп/2001 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення ст. 93 Конституції України (справа про позачерговий розгляд законопроектів). Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. — 1997—2001. — Книга 2. — К.: Юрінком Інтер. — С. 355—357.

-335-

Проект закону проходить певні стадії, із сукупності яких складається законодавча процедура. Це такі стадії:

— розробка, внесення і відкликання законодавчих зако­нопроектів;

— підготовка та попередній розгляд законопроектів;

— розгляд законопроектів Верховною Радою;

— загальні положення щодо розгляду законопроектів;

— порядок розгляду законопроектів у першому читанні;

— порядок розгляду законопроектів у другому читанні;

— порядок розгляду законопроектів у третьому читанні;

— підписання та опублікування прийнятих законів;

— внесення змін і доповнень, скасування законів.

За ст. 94 Конституції України прийнятий Верховною Ра­дою закон підписує Голова Верховної Ради України і невід­кладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після от­римання закону підписує його, беручи до виконання, та офі­ційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмоти­вованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Про повторний розгляд законів, повернутих пропозиція­ми Президента України. Встановлена ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верхов­ною Радою не менш як двома третинами від її конституцій­ного складу поширюється лише на закони та пропозиції Пре­зидента України, які повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується і прийняття закону в цілому. У разі прий­няття парламентом закону після повторного розгляду з ура­хуванням пропозицій Президента глава держави зобов'яза­ний підписати та офіційно оприлюднити у десятиденний строк¹.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути під­писаний та офіційно оприлюднений.

¹ Див.: Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законопроектів Верховною Радою України. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997—2001. — Книга 1. — С. 257—263.

-336-

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома тре­тинами від її конституційного складу, Президент України зо­бов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протя­гом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офі­ційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим за­коном, але не раніше дня його опублікування.

Свої особливості має і прийняття рішень Верховною Ра­дою України за спеціальними процедурами.

Крім уже перелічених, до них належать затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням.

Відповідно до ст. 95 Основного Закону бюджетна систе­ма України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України ви­значаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України.

Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюдже­ту України мають бути оприлюднені.

Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на інший період.

Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожно­го року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із про­ектом закону подається доповідь про хід виконання Держав­ного бюджету України поточного року (ст. 96 Конституції).

Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України.

Поданий звіт має бути оприлюднений (ст. 97 Конституції).

Крім бюджету, за спеціальними процедурами відбувається:

— розгляд питань про воєнний і надзвичайний стан в Ук­раїні або окремих її місцевостях, про оголошення стану вій­ни тощо;

— надання згоди на обов'язковість міжнародних догово­рів України та їх денонсацію;

-337-

— розгляд питань про згоду Верховної Ради на притяг­нення до кримінальної відповідальності;

— розгляд питання про затримання чи арешт народного депутата України, затримання чи арешт судді, судді Консти­туційного Суду України;

— про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата;

— розгляд питань про внесення змін до Конституції Ук­раїни.

На другому етапі розвитку парламентаризму в Україні законодавча функція відіграє особливо важливу роль. Це по­яснюється тим, що, з одного боку, необхідна міцна правова база для підтримки економічних реформ, які проводяться в Україні, особливо після прийняття Конституції, з другого — необхідно враховувати й ту обставину, що головним обов'яз­ком держави згідно зі ст. З Основного Закону є забезпечен­ня прав і свобод особи. Слід також підкреслити, що прийнят­тя нової Конституції спонукає законодавчий орган значно активніше приводити у відповідність з нею весь масив зако­нодавства, прийнятий раніше.

Необхідно зазначити, що з 1937 по 1990 рр. Верховна Рада УРСР прийняла близько 150 законів. У період же з 1990 по 2002 рр. прийнято близько 2500 законів. Як оцінити цю динаміку — позитивно чи негативно?

З цієї кількості законів лише 43% від згаданої кількості вносять зміни до відповідних чинних на цей час законодав­чих актів. Разом з тим слід зазначити, що в законодавчій системі України нині діє 75 законів, а також кодекси колиш­ньої УРСР зокрема, Кримінально-процесуальний (1960 р.), Цивільний процесуальний (1963 р.), Виправно-трудовий ко­декс (1970 р.), Кодекс законів про працю (1971 р.), Житло­вий кодекс (1983 р.).

Потребують приведення у відповідність з Конституцією України 1996 р. і кодекси, прийняті за роки незалежності країни: Арбітражний процесуальний кодекс (1991 р.), Повіт­ряний кодекс (1993 р.), кодекс Про надра (1995 р.), Водний кодекс (1995 р.), Кодекс торговельного мореплавства (1995 р.), а також Основи законодавства про культуру (1992 р.), та про охорону здоров'я (1992 р.) та ін.

Зазначимо, що за період 2001—2002 рр. прийнято такі важливі кодекси^ як Кримінальний, Земельний, Бюджетний,

Цивільний, Сімейний та ін. Якщо розглянути весь законодав­чий масив з точку зору пріоритетності правового регулюван­ня, то можна дійти висновку, що найбільше законів регулю­ють відносини економічної, фінансово-бюджетної сфер і державного будівництва, ратифікації міжнародних конвен­цій, договорів, угод тощо.

Найменше законів стосуються питань соціального захис­ту, охорони здоров'я тощо (всього близько 20)¹.

Одночасно слід відзначити, що до цього часу не набули чинності або не приведені у відповідність з Конституцією та­кі базові найважливіші закони, як "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (1991 р.), "Про Кабінет Міністрів Ук­раїни", "Про адміністративно-територіальний устрій Украї­ни" тощо.

Виникає закономірне запитання: скільки часу необхідно парламенту України, щоб прийняти ці закони. Адже розгляд у Верховній Раді лише Цивільного кодексу тривав майже 5 років. Цілком зрозуміло прагнення Верховної Ради Украї­ни активізувати законодавчу діяльність для вирішення за­значених завдань. Виникають певні сумніви щодо значного збільшення кількості законів порівняно з постановами, адже останні теж нормативно-правові акти.

Між тим комітети парламенту готують і пропонують до розгляду на сесіях саме закони. Так, наприклад, Комітет з питань економічної політики, управління народним господар­ством, власності і інвестицій підготував на останню сесію 2002 р. 40 законопроектів, Комітет з питань соціальної полі­тики — 24 законопроекти. Якщо кожний з 23 комітетів Вер­ховної Ради підготував таку кількість проектів законодавчих актів, то лише на останню сесію їх налічувалося близько 700. Всього ж, як зазначив Голова Верховної Ради України ї. С. Плющ на засіданні 4 квітня 2002 р., за весь період ро­боти парламенту минулого скликання було розроблено 3000 законопроектів, а прийнято 1000 законів. Це може призвес­ти до своєрідної гігантоманії законів, зважаючи на те, що до багатьох з них вносяться зміни, доповнення на підставі за­стосування знову ж таки такої форми правових актів, як за­кон. Тому на порядку денному стоїть важливе першорядне

Див.: Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і прак­тики. Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. — К., 1999. — С. 1519.

-338-

-339-

завдання — збалансувати закони і постанови Верховної Ра­ди для розв'язання відповідних питань на підставі розробки критеріїв, відповідно до яких можна досягти такої збалансо­ваності.

До речі, у багатьох країнах за сесію приймається лише 3—4 закони, серед яких і бюджет.

Потребує вдосконалення і якість законів. Багато з них походять на посадові інструкції обсягом 90—100 сторінок. Мабуть, доцільніше було б прийняти законодавчий акт, у якому було викладено лише основні положення, а деталіза­ція їх здійснювалася б на підставі постанов.

1, Контрольна функція Верховної Ради України

Не меншого значення для подальшого розвитку парла­ментаризму в Україні має вдосконалення контрольної функ­ції Верховної Ради України. На жаль, Конституція України визначає лише основні форми здійснення контрольної функ­ції Верховної Ради України: парламентський контроль у ме­жах, визначених Конституцією (п. 33 ст. 85); контроль за виконанням Державного бюджету України (п. 4 ст. 85); контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповід­но до Конституції (п. 13 ст. 85); контроль щодо Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85); заслуховування щорічних до­повідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини (п. 17 ст. 85); прийняття рішення Верховною Радою про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України (п. 34 ст. 85 Конституції).

Між тим згідно з розділом VI "Парламентський контроль Верховної Ради України" Регламенту Верховної Ради парла­мент відповідно до встановлених Конституцією повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод та обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає, за виконанням загальнодержавних програм, а також за посадовими особами, яких вона обирає, призначає або затверджує.

-340-

Щодо здійснення контролю з боку комітетів, то конт­рольні функції цих органів парламенту з достатньою повно­тою не закріплені в Законі про ці органи, який не приведе­ний у відповідність з новою Конституцією.

При цьому контрольна функція є дієвою тоді, коли вона здійснюється у межах конституційної законності. Між тим у деяких випадках помітне прагнення парламенту підмінити законність принципом доцільності.

Безумовно, не всі проблеми подальшого розвитку парла­ментаризму в Україні визначені. Адже Україна — молода держава, і вона лише опановує ази становлення парламента­ризму, для її сучасної політичної системи характерне виникнення багатьох нових явищ і інститутів (розвиток системи політичних партій; посилення значення виборів, референду­му, масового електорату; зміна у статусі депутата і зростан­ня його залежності від партій; поява, поряд з пресою, інших засобів масової інформації тощо).

Значно розширюються підходи до аналізу взаємовідносин основних конституційно-правових інститутів з більш широ­кою категорією — системою правління. Це дає можливість говорити про парламентаризм у широкому розумінні, розгля­даючи роль парламенту в політичній системі, в його взаємо­відносинах із суспільством та його інститутами. У такому ро­зумінні парламентаризм є там, де парламент відіграє істотну роль у функціонуванні всього механізму політичної влади.

Щодо вимоги здійснення контролю за посадовими особа­ми, яких Верховна Рада обирає, призначає та затверджує, то це положення Регламенту взагалі не виконується або вико­нується частково. Між тим воно стосується конкретних по­садових осіб: Голови рахункової палати (п. 16 ст. 85), Голо­ви Національного банку України (п. 18 ст. 85), Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного май­на, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлен­ня України (п. 24 ст. 85), суддів, які обираються Верховною Радою України (п. 27 ст. 85 Конституції).

Стосовно останніх взагалі незрозуміле, чому парламент обирає суддів, а контроль за їх діяльністю здійснює Вища ра­да юстиції, правовий статус якої не визначає, до якої гілки влади належить цей орган, адже крім суддів та інших пред­ставників правосуддя до його складу чомусь входить Міністр юстиції — представник виконавчої влади.

-341-

Як уже зазначалося, подальший розвиток парламента­ризму в Україні неможливий без докорінного підвищення ро­лі та значення конституційної законності у процесі функціо­нування Верховної Ради України.

На жаль, факти недодержання законності непоодинокі у процесі діяльності Верховної Ради України. Зокрема, вони виявляються в тому, що закони, які приймаються, у деяких випадках не відповідають Конституції. Верховна Рада не реа­гує і на порушення Конституції з боку Кабінету Міністрів, коли постанови, які приймає цей орган, порушують поло­ження закону, прийнятого з того ж питання. У процесі розробки нового Регламенту Верховної Ради спостерігалися непоодинокі випадки, коли статті цього документа не відпо­відали відповідним статтям Основного Закону.

Таке становище пояснюється багатьма причинами, ос­новним з яких є: недостатньо професійний з точки зору фа­хової юридичної підготовки, склад парламенту; недостатня парламентська культура тощо.

Відносно новою формою роботи Верховної Ради України є парламентські слухання.

Парламентські слухання — форма парламентського контролю за реалізацією Конституції, законів України та ок­ремих їх положень, а також може бути формою попередньо­го розгляду та обговорення важливих загальнодержавних проблем, шляхів їх розв'язання і законодавчого забезпечен­ня. Метою парламентських слухань є доведення до відома Верховної Ради стану впровадження в дію Конституції і за­конів України та вироблення і прийняття рішень рекоменда­ційного або обов'язкового характеру з питання, що заслухо­вувалось парламентом.

Парламентські слухання проводяться за ініціативою, не менш як однієї п'ятої депутатів від конституційного складу Верховної Ради або за пропозицією не менше трьох коміте­тів Верховної Ради.

Ініціативна група депутатів або комітетів подає на ім'я Голови Верховної Ради назву теми парламентського слухан­ня, обрунтування доцільності проведення такого слухання, аналіз стану проблеми та проект рекомендацій учасників парламентського слухання, в якому мають бути викладені обрунтовані пропозиції щодо розв'язання проблеми.

-342-

Голова Верховної Ради інформує Верховну Раду про по­дання на парламентське слухання. За пропозицією Голови Верховної Ради парламент визначає час проведення слухан­ня, але не раніше ніж за місяць з дня його призначення.

Депутати не пізніше ніж за 3 тижні до дня парламент­ського слухання одержують матеріали слухання. Письмові пропозиції депутатів щодо прийняття парламентом рішення за наслідками слухання подаються Голові Верховної Ради за 10 днів до його початку. Всі подані пропозиції розповсюджу­ються серед учасників слухання за 5 днів до його початку.

За наслідками парламентського слухання Верховна Рада приймає постанову, яка має рекомендаційний характер і по­винна містити конкретні пропозиції щодо законодавчого та організаційного розв'язання питання.

У разі потреби Верховна Рада приймає постанову про проведення додаткової наукової, економічної, фінансової, правової експертизи проекту рекомендацій, у якій визначає строк повторного парламентського слухання.

Парламентський контроль здійснюється за виконанням програми діяльності уряду шляхом проведення Дня Уряду України, а також з питання відповідальності Кабінету Мі­ністрів України. Контрольні повноваження заслуховуються щодо Автономної Республіки Крим, зокрема це стосується дострокового припинення повноважень Верховної Ради авто­номії відповідно до п. 28 ст. 85 Конституції України.

Згідно з п. 35 ст. 85, п. 5 ст. 88 Конституції України Вер­ховна Рада України та її Голова призначає на посаду та звільняє з посади керівника апарату Верховної Ради Украї­ни; затверджує кошторис парламенту та структуру його апа­рату, організовує його роботу.

Відповідно до постанов Верховної Ради України "Про структуру апарату Верховної Ради України" від 20 квітня 2000 р. та "Про кошторис видатків Верховної Ради України на 2000 р. від 20 квітня 2000 р." апарат парламенту має таку структуру:

керівництво апарату;

секретаріати: Голови Верховної Ради України; Першого заступника Голови Верховної Ради України; заступника Го­лови Верховної Ради України;

головні управління: науково-експертне управління; юри­дичне; документального забезпечення; організаційне;

-343-

управління: комп'ютеризованих систем; по зв'язках з місцевими органами влади та органами місцевого самовряду­вання; забезпечення міжпарламентських зв'язків; кадрів;

відділи: зв'язків з органами правосудця; обслуговування пленарних засідань Верховної Ради України; з питань звер­нень громадян; Перший відділ; Сектор мобілізаційної роботи.

Поиск по сайту: