Місцеві державні адміністрації

Виконавчу владу в областях і районах, районах Автоном­ної Республіки Крим, у містах Києві і Севастополі здійсню­ють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцеві державні адміністрації — це державні органи ви­конавчої влади в регіонах, які наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені розпорядження, що діють на території відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці. Вони працюють за принципом субординації, від­повідальності перед Президентом України, Кабінетом Мі­ністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і облас­ним радам у межах, передбачених Законами України "Про місцеві державні адміністрації" і "Про місцеве самоврядуван­ня в Україні".

Місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної ад­міністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повно­важення держаної влади і делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Саме місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні дер­жавної влади, покладений в основу побудови територіально­го устрою України (ст. 132 Конституції).

Отже, можна зробити висновок, що управління місцеви­ми справами здійснюється через органи державної адмініст­рації в областях і районах, що виступають як периферійні ланки виконавчого апарату, призначаються з центру та фор­муються за участю представницьких органів, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць. Такий підхід повною мірою відповідає змісту управлін­ня місцевими справами, якого додержується більшість країн сучасного світу.

Це пояснюється двома об'єктивними факторами. З одно­го боку, посилилась роль місцевих органів у реалізації уря­дової політики на місцях, у наданні відповідних послуг на­селенню, що в свою чергу визначило заінтересованість

-431-

держави в ефективному функціонуванні місцевого управлін­ня, підвищило вплив місцевих органів на політичні процеси у цілому; з іншого — посилилася інтегрованість місцевих ор­ганів управління у державний механізм, що виявляється у закріпленні за ними відповідних повноважень на підставі розмежування компетенції між центром і територіями. Міс­цеві державні органи не мають права самостійно визначати коло своїх повноважень, їх встановлюють вищестоящі органи.

Для того, щоб адекватно зрозуміти роль місцевого управ­ління у державному механізмі, а також взаємовідносини ок­ремих інститутів, які функціонують на місцевому рівні, доцільно з'ясувати співвідношення понять "місцеве управ­ління" та "місцеве самоврядування".

Під місцевим управлінням, звичайно, розуміють органи, які призначаються з центру і представляють на місцях дер­жавну адміністрацію, а під місцевим самоврядуванням — місцеві представницькі органи та їх виконавчі органи.

Уявляється правильним не протиставляти місцеве само­врядування місцевому управлінню, а розглядати їх у кон­тексті відносин частина—ціле. Місцеве управління — склад­ний і гнучкий механізм. Він може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі органи — ради (органи самоврядування). Саме у такій якості місцеве управління входить до державного механізму, проте воно має значну специфіку і самостійність порівняно з іншими йо­го елементами¹.

У Конституції України має місце визнання державної влади і влади місцевого самоврядування (територіальної гро­мади) (статті 6, 7 та 140). Остання здійснюється як безпосе­редньо, так через органи місцевого самоврядування: сіль­ські, селищні, місцеві ради та їх виконавчі органи.

У межах тих адміністративно-територіальних одиниць, де є місцеві державні адміністрації, саме адміністрації викону­ють повноваження як місцевих органів держаної виконавчої влади галузевого характеру, так і делеговані виконавчі функ­ції відповідних рад і діють під загальним керівництвом голо­ви місцевої державної адміністрації.

¹ Сравнительное конституционное право / Под ред. А. Й. Ковлера, В. Е. Чиркина, Ю. А. Юдина. — М.: Манускрипт, 1996. — С. 675.

-432-

Відповідно до ст. 119 Конституції України основними завданнями місцевих державних адміністрацій у межах від­повідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконан­ня Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення прав і свобод громадян; вико­нання державних і регіональних програм соціально-економіч­ного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і націо­нальних меншин — також програм їх національно-культур­ного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідною радою, повноважень.

Об'єктом діяльності місцевих державних адміністрацій є соціальна і виробнича інфраструктура як сукупність вироб­ничих підприємств, транспорту, мережі тепло-, водо-, газо-енергозабезпечення, системи шляхів, зв'язку, служб обслу­говування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення та інших.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах відпові­дальності перед людиною і державою за результати своєї ді­яльності; верховенства права; законності, пріоритетності прав та свобод людини і громадянина; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій вста­новлюється Конституцією України, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. та інши­ми законами. У своїй діяльності місцеві адміністрації керу­ються також актами Президента України, Кабінету Мініст­рів, органів виконавчої влади вищого рівня.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голо­ви місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утриман­ня цих адміністрацій, голови визначають їх структуру.

Примірні переліки управлінь, відділів та інших структур­них підрозділів адміністрації, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На підставі постанови Кабінету Міністрів "Про упоряд­кування структури місцевих державних адміністрацій" від 18 травня 200 р. були затверджені примірні переліки управлінь,

-433-

відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севасто­польської міської, районної, районної у місті Севастополі державних адміністрацій.

Було встановлено, що управління, відділи та інші струк­турні підрозділи обласної, Севастопольської міської, район­ної, районної у місті Севастополі державної адміністрації, не передбачені примірними переліками, зазначеними в постано­ві, можуть бути утворені головою відповідної державної ад­міністрації у межах граничної чисельності, встановленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання від­повідної державної адміністрації за погодженням з відповід­ним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Перш за все було встановлено кількість заступників го­лів зазначених адміністрацій в областях, містах Києві і Севастополі; Вінницькій — 4; Волинській — 4; Дніпропет­ровській — 6; Донецькій — 6; Житомирській — 4; Закарпат­ській — 4; Запорізькій — 6; Івано-Франківській — 4; Київ­ській — 5; Кіровоградській — 4; Луганській — 6; Львівській — 5; Миколаївській — 5; Одеській — 6; Полтав­ській — 5; Рівненській — 4; Сумській — 4; Тернопільській — 4; Харківській — 6; Херсонській — 4; Хмельницькій — 4; Чер­каській — 4; Чернівецькій — 4; Чернігівській — 4; м. Києві — 6; м. Севастополі — 4.

Було також дозволено головам обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у разі по­треби вводити додатково по одній посаді заступника голови обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації в межах встановленої граничної чисельності, фонду оплати праці працівників і видатків на утримання від­повідної державної адміністрації.

Голова районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації може мати не більше одного першо­го і двох заступників.

У постанові також було визначено примірний перелік уп­равлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації.

Утворювалися такі головні управління: сільського госпо­дарства і продовольства; економіки; праці та соціального захисту населення; фінансове управління; управління про­мисловості, енергетики, транспорту та зв'язку (у Дніпропет-

-434-

ровській, Донецькій, Запорізькій, Харківській, Луганській — головне управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку); вугільної промисловості (утворюються у разі по­треби); капітального будівництва; містобудування та архі­тектури; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захис­ту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській та Черні­гівській окремо — управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи); освіти і науки; охорони здоров'я; культури; з питань молоді, спорту та ту­ризму; у справах преси та інформації; з питань внутрішньої політики; державної ветеринарної медицини; з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повно­важень з управління майном); з питань державних корпора­тивних прав (утворюються у разі потреби); відділ у справах релігій; інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продук­ції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області.

До відділів та інших підрозділів апарату облдержадмі­ністрації належать: організаційний відділ; відділи: кадрової роботи та з питань державної служби; роботи із звернення­ми громадян; юридичний відділ; загальний відділ; контролю; бухгалтерського обліку; взаємодії з правоохоронними орга­нами; з питань оборонної та мобілізаційної роботи; інформа­ційно-комп'ютерного забезпечення; господарський відділ; прес-служба; відділ з питань режимно-секретної роботи.

Примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адмініст­рації включав управління, відділи та інші структурні підрозділи райдержадміністрацій:

управління (відділи): сільського господарства і продо­вольства; економіки; праці та соціального захисту населення; фінансове управління; державної ветеринарної медицини;

відділи: з питань молоді та спорту; містобудування, архі­тектури та житлово-комунального господарства; освіти; культури; з питань надзвичайних ситуацій та цивільного за­хисту населення; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.

Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміністрації:

відділи: організаційної і кадрової роботи; загальний; контролю; юридичний; фінансово-господарський; з питань

-435-

оборонної та мобілізаційної роботи; внутрішньої політики; з питань режимно-секретної роботи.

Свої особливості має Севастопольська міська державна адміністрація, що передбачає таку структуру:

управління: Севастопольської міської державної адмі­ністрації; сільського господарства і продовольства; економі­ки; промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; капі­тального будівництва; житлово-комунального та водного господарства; містобудування та архітектури; фінансове уп­равління; праці та соціального захисту населення; державної ветеринарної медицини; освіти і науки; культури; охорони здоров'я; з питань молоді, спорту та туризму; морської аква­торії; з питань майна комунальної власності (за умови деле­гування міською радою повноважень з управління майном); з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи; у справах преси та інформації; з питань внутрішньої політики. Відділи та інші структурні підрозділи: відділи: у справах національностей та міграції; у справах релігій; з питань рекреацій; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції, служба у справах неповнолітніх.

Відповідно до цього розподілу, місцеві державні адмініст­рації очолюють голови відповідних державних адміністрацій. Згідно з п. 10 ст. 106 Конституції України вони призначають­ся на посаду Президентом України за поданням Кабінету Мі­ністрів на строк повноважень Президента України.

Кандидатури на посади голів обласних державних адмі­ністрацій на розгляд Кабінету Міністрів вносяться Прем'єр-міністром. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів вносяться голо­вами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну вакансію вноситься одна кандидатура. У разі відхи­лення Президентом України поданої кандидатури Прем'єр-міністр чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів нову кандидатуру.

Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту призначення.

Повноваження голови місцевої державної адміністрації припиняються Президентом України у разі: порушення ним Конституції і законів України; втрати громадянства, вияв-

-436-

г

лення факту подвійного громадянства; визнання судом недіє­здатним; виїзду на проживання до іншої країни; набрання за­конної сили обвинувальним вироком їудуі^а власною ініціа­тивою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодав­ством про державну службу; висловлення недовіри більшіс­тю (дві третини) голосів відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Президент України також може припинити повноважен­ня голів місцевих державних адміністрацій у разі: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністра­ції; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбаче­них законодавством про державну службу; висловлення не­довіри відповідною радою (простою більшістю голосів від складу ради).

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій також припиняються у разі їх смерті.

У разі обрання нового Президента України голови місце­вих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до вирішення питання про призначення у встановленому порядку нових голів місцевих державних ад­міністрацій.

Заступники голів та керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації призначаються головою ад­міністрації. При цьому для призначення на посаду першого заступника голови необхідна згода Прем'єр-міністра Украї­ни; заступників — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром України; керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних адміністрацій — за погодженням з керівником відповідних державних органів виконавчої влади.

У свою чергу перші заступники і заступники голів район­них державних адміністрацій призначаються на посади голо­вами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адмі­ністрацій, а керівники структурних підрозділів — за пого­дженням з керівниками відповідних структурних підрозділів обласних державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виді­лених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розклад державних адміністрацій та положення про

- 437 -

їх структурні підрозділи на підставі типових структур місце­вих державних адміністрацій, переліку їх управлінь, відділів та інших підрозділів і положень про них, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Отже, голови місцевих адміністрацій входять до єдиної системи виконавчої влади України, яка утворюється Прези­дентом України, вищим та центральними органами виконав­чої влади і формується шляхом призначення.

Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція, оскільки цей орган, його діяльність без­посередньо пов'язані з практичною реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджена переважна більшість різного роду об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає більшість населення України, якраз у них створюються всі ті матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання усіх без винятку державних програм, зокрема Програми діяльності Уряду.

Звідси випливає і конкретне визначення у Законі Украї­ни "Про місцеві державні адміністрації" об'єктів управління місцевих державних адміністрацій. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної влас­ності. До них входять і заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновни­ками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єк­ти, які забезпечують діяльність державних організацій, уста­нов та служб, що перебувають на відповідному обласному чи районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного зако­нодавства.

У разі делегування їм відповідних повноважень районни­ми чи обласними радами в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.

Для управління цими об'єктами місцеві державні адмі­ністрації наділяються певними повноваженнями, які склада­ються з двох видів: це права та обов'язки, зміст яких безпо­середньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади, і повноваження, якими наділяються місце­ві організації іншими органами.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищо­го рівня можуть передаватися місцевим державним адмініст­раціям Кабінетом Міністрів України за погодженням з Пре­зидентом України в межах, визначених Конституцією та

-438-

законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів повинна супрово­джуватися передачею їм відповідних фінансових, матеріаль­но-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Водночас місцевим державним адміністраціям забороня­ється використовувати об'єкти державної власності, влас­ності територіальних громад, що перебувають в їх управ­лінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції поступки вимоги, переведення боргу, прийняття, дарування, пожертвування.

Отже, до відання місцевих державних адміністрацій на­лежать повноваження, визначені Конституцією, законами України, іншими нормативними актами.

Згадані повноваження поділяються на функціональні та галузеві. До перших належать питання забезпечення закон­ності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а також здійснення державного контролю на відповідній тери­торії. Зокрема, згадані органи здійснюють контроль за збере­женням і раціональним використанням державного майна, станом фінансової дисципліни, обліку і звітності, виконан­ням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням й охороною земель, лісів, надр, во­ди, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням за­конодавства з питань науки, освіти, культури, охорони здо­ров'я, материнства й дитинства, сім'ї, матері та неповноліт­ніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; станом санітарного захисту тощо, охороною праці та вчасною і не нижче зазначеного державою мінімального роз­міру оплатою праці; за додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього ру­ху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію та інші.

До галузевих належать повноваження місцевих держав­них адміністрацій у галузях: соціально-економічного роз­витку відповідних територій; бюджету; фінансів та обліку; управлінням майном, приватизації та підприємництва; місто-

-439-

будування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; вико­ристання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти; охорони здоров'я, культури, фіз­культури й спорту; материнства й дитинства, соціального за­безпечення та соціального захисту населення; зайнятості на­селення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зов­нішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

Для реалізації цих повноважень місцеві державні адмі­ністрації мають право проводити перевірки; одержувати від­повідну статистичну інформацію; давати обов'язкові для ви­конання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повнова­жень відповідних рад, сільських, селищних і місцевих голів згідно з чинним законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноважен­ня, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсязі і межах, передбачених Зако­ном України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Місцеві державні адміністрації взаємодіють з Президен­том України, Кабінетом Міністрів, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади. Крім того, обласні державні адміністрації та їх голови в межах своїх повноважень спрямовують діяль­ність районних державних адміністрацій і їх голів, надають їм допомогу та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Місцеві державні адміністрації також взаємодіють з об­ласними та районними радами. При цьому вони здійснюють функції виконавчо-розпорядчого характеру, пов'язані з вико­нанням повноважень, делегованих їм відповідними радами.

У свою чергу місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, де­легованих їм радами.

Місцеві державні адміністрації взаємодіють також з орга­нами місцевого самоврядування територіальних громад, під­приємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, а також до сфери управління мініс­терств та інших центральних органів виконавчої влади.

-440-

Нарешті, місцеві державні адміністрації взаємодіють з по­літичними партіями, громадськими та релігійними організа­ціями, а також з громадянами.

Голова відповідної місцевої адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністра­цію, здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відноси­нах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємства­ми, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами.

На голову місцевої державної адміністрації покладені повноваження, пов'язані з вирішенням кадрових питань, ук­ладання та розірвання контрактів з керівниками підпри­ємств, установ та організацій, що належать до сфери управ­ління відповідної державної адміністрації. Він інформує Президента України, Кабінет Міністрів України, органи ви­конавчої влади вищого рівня, відповідні ради та населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві ад­міністрації завдань та делегованих їм повноважень.

Перші заступники та заступники голови, інші посадові та службові особи місцевих державних адміністрацій здійсню­ють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'яз­ків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місце­вих адміністрацій здійснюють керівництво галузевими управ­ліннями, несуть відповідальність за їх розвиток.

"По горизонталі" вони підпорядковані і підзвітні перед головою відповідної адміністрації, а "по вертикалі" — перед відповідними міністерствами, іншими центральними органа­ми виконавчої влади. Управління, відомства та інші струк­турні підрозділи районних державних адміністрацій підзвітні й підпорядковані відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Для сприяння здійсненню повноважень місцевих держав­них адміністрацій їх голови можуть утворювати консульта­тивні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби й комітети, члени яких виконують свої функції на громадських засадах.

-441-

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних адміністрацій.

На виконання Конституції, законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і деле­гованих повноважень голова місцевої державної адміністра­ції у межах своїх повноважень видає розпорядження, а ке­рівники відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та грома­дянами.

Акти місцевих державних адміністрацій, прийняті в ме­жах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами та ор­ганізаціями, посадовими особами та громадянами.

Голови місцевих державних адміністрацій на підставі За­кону України "Про місцеві державні адміністрації" видають розпорядження одноосібне» і несуть за них відповідальність згідно з законодавством. Проекти розпоряджень норматив­но-правового характеру погоджуються з керівниками відпо­відних структурних підрозділів місцевих державних адмініст­рацій.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти до­водяться до їх виконавців, а за потреби оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адмініст­рацій підлягають реєстрації у відповідних органах юстиції у встановленому порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Нормативно-правові акти місцевих державних адмініст­рацій, які стосуються прав та обов'язків громадян і мають за­гальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного

-442-

Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органів виконавчої влади або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що су­перечать Конституції та законам України, рішенням Консти­туційного Суду, іншим актам законодавства або є недо­цільними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом, Кабінетом Мі­ністрів, головою місцевої державної адміністрації вищого рів­ня або в судовому порядку.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структур­них підрозділів державної адміністрації, що суперечать Кон­ституції України, іншим актам законодавства, рішенням Кон­ституційного Суду та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адмі­ністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки актів законодавства міс­цевої адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги адміністраціям та органам місцевого самоврядуван­ня головою відповідної місцевої державної адміністрації утво­рюється апарат місцевої державної адміністрації в межах ви­ділених бюджетних коштів. Апарат відповідної адміністрації очолює керівник апарату, який призначається на посаду го­ловою місцевої державної адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на по­сади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Керівник апарату місцевої адміністрації організує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, доведення розпоряджень голови адміністрації до виконавців, відповідає за стан діло­водства, обліку і звітності, виконує інші обов'язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації.

-443-

Глава X

Конституційні основи судової влади в Україні

1. Основи судової влади і судової системи та Ті принципи

Відповідно до статей 8 і 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина гарантуються і захищаються судом.

Роль і місце суду в системі органів державної влади ви­значається основним завданням — охорона і захист від імені держави прав і свобод від свавілля як з боку держави, її ор­ганів та посадових осіб, так і громадян.

Критерієм такої охорони і захисту є Конституція та За­кон, від імені яких і на підставі яких суд ухвалює рішення про порушення або юридичну обгрунтованість (конституційність, законність) актів, дій, відсутності або наявності пору­шення прав і свобод людини і громадянина.

Суд, діючи в межах визначеної законом правової проце­дури, за ініціативою заявника розглядає і вирішує криміналь­ні, цивільні, адміністративні та інші справи, питання щодо конституційності і законності актів і дій державних органів.

Судовій владі, на відміну від інших гілок державної вла­ди, притаманні специфічні риси: вона має конкретний харак­тер; не належить будь-якій судовій установі (оскільки термін "суди" є узагальненням), а здійснюється судами — носіями судової влади.

Судові системи, як правило, являють собою структуру які мають певну кількість рівнів автономії, розгалужену сис­тему взаємозв'язків.

У країнах світу розрізняють судові системи з внутріш­ньою і зовнішньою спеціалізацією.

-444-

До першого виду належать судові органи, які розгляда­ють справи, що стосуються всіх галузей права, тобто всере­дині кожної судової установи, як правило, виділяють само­стійні органи (колегії, камери тощо) або одноособові суди, які спеціалізуються на розгляді справ одного профілю: кримі­нальних, цивільних, адміністративних, трудових тощо. Мо­жуть бути предметом розгляду і справи щодо конституцій­ності певного акта або дії (Китай, В'єтнам, Угорщина).

У системах із зовнішньою спеціалізацією формуються кілька самостійних підсистем загальної (цивільні і кримі­нальні справи) адміністративної, військової, морської, соці­альної, трудової, податкової, фінансової (Велика Британія, Німеччина, Франція), арбітражної або господарської (Росія, Молдова, Америка, Україна) юстиції.

Поряд із судами з внутрішньою і зовнішньою організа­цією, існують і адміністративні суди. Класичним прикла­дом системи таких судів вважається французька. До юрис­дикції цих судів включається вирішення питань щодо відповідності закону актів і дій органів і посадових осіб — представників виконавчої влади.

Адміністративному судовому процесові притаманна низ­ка особливостей порівняно з ординарним: підвищена реаль­ність проведення закритих слухань, процес має в основному слідчий, не змагальний характер тощо. Проте на адміністра­тивні суди поширюються вимоги так званого природного правосуддя — фундаментальні основи матеріального права і процесу, адже "ніхто не повинен бути суддею у власній справі", "ніхто не може бути засуджений, доки його не ви­слухав суд", "рішення має бути оскаржено до вищестоящого суду загальної компетенції" тощо¹.

Більшість дослідників включає адміністративну юстицію до складу судової влади.

В Україні давно стояло питання щодо створення адмі­ністративних судів. Саме вони особливо необхідні для роз­в'язання суперечливих питань у взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій як органів державної виконавчої

¹ Докладніше див.: Арчер П. Английская судебная система. — М., 1958. — С. 257—261; Брзбан Г. Французское административное право. — М., 1988. — С. 367; ВедельЖ. Административное право Франции. — М„ 1973. — С. 34—35.

-445-

влади і органами місцевого самоврядування. Такі суди відпо­відно до Закону України "Про судоустрій України" створено. Кожна з вищеназваних підсистем у свою чергу характе­ризується досить складною організаційною структурою. Так, у Німеччині існують п'ять практично автономних судових підсистем: суди загальної юрисдикції, включаючи федераль­ну судову палату Верховного Суду; вищі суди земель; адмі­ністративні суди та вищі загальні адміністративні суди; фі­нансові суди (федеральні та загальні); трудові суди (федеральні та загальні); соціальні суди (федеральні та зе­мельні). Координаційну функцію виконує об'єднаний сенат вищих судів¹.

У ряді країн (Вірменія, Україна) передбачено утворення судів першої, апеляційної, касаційної інстанцій, господар­ських тощо.

Особливе, але не безспірне місце серед спеціалізованих судів посідають конституційні суди. Одні країни відповідно до законодавства, включають ці органи до складу судової влади (Росія, Грузія та ін.), хоч і наділяють їх певною само­стійністю, інші виділяють їх у самостійну галузь (Італія, Іс­панія, Молдова та ін.). Особливе становище займають кон­ституційні ради у Франції, Казахстані.

Незалежно від виду спеціалізації судові системи, як пра­вило, мають жорстку ієрархічну ("вертикальну") організа­ційну структуру, яка обумовлена, по-перше, вимогами судо­вого процесу (можливість оскарження рішень нижчих судів), а, по-друге, — формою державного устрою держави. Кількість судових ланок або інстанцій звичайно визначаєть­ся від двох до чотирьох.

Дволанкові судові системи характерні для держав з прос­тим адміністративно-територіальним поділом (Литва, Латвія, Естонія, Молдова). Суд першої інстанції розглядає основну масу справ, а Верховний суд виступає як суд другої інстан­ції, який розглядає касаційні або апеляційні скарги і протес­ти, а також виступає першою інстанцією щодо обмеженого кола найважливіших справ.

У більшості країн історично склалися такі дві основні форми судового процесу другої інстанції — апеляційна і ка­саційна (США, Франція, Індія).

Див.: Сравнительное конституционное право. — С. 645.

-446-

Значно частіше трапляються три- і чотириланкові судові системи (районний, міський, окружний суди) як суди першої інстанції. Обласні суди розглядають основну масу справ і водночас виступають як суди другої інстанції (апеляційної і касаційної). Триланкова система існує у Болгарії, Угорщині, Казахстані, Вірменії та Польщі.

Нарешті, чотириланкова система існує у Франції, Італії, Латвії та інших країнах.

Свої особливості має устрій судових систем у федератив­них державах, який відрізняється своєю складністю. Най­більш поширені дві моделі — централізована, або німецька, і децентралізована, або дуалістична, американська.

Межі судових округів і кордони адміністративно-терито­ріальних одиниць у більшості країн не збігаються (США, Ве­лика Британія, Італія), що дає змогу реалізувати принцип не­залежності судової влади, оскільки звільняє суддів від впливу як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади.

Організація і діяльність суддів, як правило, є предметом не лише власного законодавчого регулювання, а й перш за все конституційного. Це пояснюється тим, що особлива ува­га приділяється питанням організації і діяльності судової влади саме в конституціях тих країн, які визнали теорію роз­поділу державної влади основним принципом побудови де­мократичної, правової держави. В цьому разі суд виступає як основний гарант додержання прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності, з одного боку, а з другого, — як самостійна гілка державної влади, що відіграє важливу роль у системі стримувань і противаг трьох гілок державної влади.

Так, Конституція України проголошує як основне і соці­альне завдання та функцію суду — захист невід'ємних прав людини і громадянина (ч. З ст. 8, частини 1, 4 ст. 55 та ч. 1 ст. 124).

На відміну від законодавчої і виконавчої гілок державної влади, статус і зміст яких визначається досить змістовно у відповідних розділах Конституції, статус судової влади, як правило, розкривається, в першу чергу, шляхом формування принципів і підстав їх здійснення. Зміст цих принципів перш за все стосується організації і діяльності судової влади і є різний у відповідних країнах. Проте у більшості з них, вони, як правило, включаються у текст конституції, незважаючи

-447-

на те, що можуть бути різними за змістом та обсягом. Нез­важаючи на це, можна виділити найважливіші принципи, які дістали правове закріплення у більшості конституцій сучас­них демократичних країн світу.

До них, зокрема, належать такі: проголошення незалеж­ності судової влади (суду, суддів) і створення відповідних конституційних гарантій їх незалежності (ч. 1 ст. 126); здійснення правосуддя лише судами і суддями (ч. 1 ст. 124); наявність конституційної заборони на створення надзвичай­них або особливих судів (ч. 5 ст. 125); публічність (глас­ність, відкритість, доступність) судових слухань (п. 7 ч. 4 ст. 129); мотивованість судових дій, виключні рішення; ви­значення змісту судової дієздатності та правового статусу суду (залежно від форми держави) — (ст. 124); закріплення судових гарантій прав і свобод особи (ч. 2 ст. 59, статті 61, 62 та 63); визначення статусу конкретних носіїв судової вла­ди — суддів (статті 126—128 Конституції).

Основи судової влади, судової системи та їх принципи мають свої особливості й деталізацію у Конституції та зако­нах України.

Поиск по сайту: