Функції і повноваження Президента України

Конституція України у ст. 106 наділяє Президента Украї­ни досить широкими функціями і повноваженнями. Проте реальний обсяг їх на практиці залежить від: стану розмежу­вання в Основному Законі повноважень законодавчої влади і Президента; особливостей функціонування усіх гілок вла­ди; конкретної політичної ситуації, яка визначається співвід­ношенням сил всередині країни.

Стаття 106 Конституції України, на жаль, не визначає, що саме закріплено в ній: компетенцію, сукупність предметів відання, прав та обов'язків, або лише повноваження Прези­дента України.

Виходячи з цього, компетенцію Президента, як сукуп­ність предметів відання, прав та обов'язків можна поділити на певні групи, які зумовлені функціями глави держави.

Оскільки компетенція будь-якого органу публічної влади є похідною від покладених на нього функцій, можна система­тизувати функції Президента України виходячи з того, що наявність глави держави, який не входить у жодну з гілок державної влади, ніяким чином не порушує принципу поділу влади, оскільки його головні повноваження спрямовані на виконання "внутрішніх" щодо державного механізму функ­цій, у першу чергу, на забезпечення організаційної та функ­ціональної єдності державної влади.

Загальну систему функцій Президента України станов­лять: забезпечення єдності державної влади, представництво держави, забезпечення державного суверенітету та націо­нальної безпеки України, забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян, установча, нормотворча, кадрова функція, а також керівництво зовнішньополітичною діяльністю.

Перші дві функції мають прерогативний характер, тобто властиві тільки главі держави, і зумовлюють необхідність існування самого цього інституту, інші теж мають важли-

-363-

ве значення, але можуть бути наявні в інших державних органах.

Функція забезпечення єдності державної влади поділя­ється на три підфункції: 1) координація діяльності всіх гілок влади; 2) урівноважування гілок влади, створення балансу сил; 3) припинення дій органів, які порушують єдність влади.

Водночас залежно від сфери вияву функція представ­ництва держави поділяється на дві підфункції: внутрішньопо­літичне і зовнішньополітичне представництво.

На сьогодні найважливіші повноваження Президента за­кріплені в Конституції України, а решта визначені законами України ("Про Президента Української РСР", "Про міжна­родні договори України", "Про оборону України", "Про гро­мадянство України" та ін.). Компетенція глави держави, як і його правовий статус взагалі, не можуть визначатися підзаконними нормативними актами, а у чинній Конституції Ук­раїни завдання, функції та компетенцію Президента викладе­но впереміш, іноді неповно і неточно.

Між тим це має важливе значення щодо виділення пев­них груп (сфер) повноважень Президента України залежно від такого критерію, як предмет відання. Залежно від цієї іс­тотної ознаки звичайно виділяються такі групи (сфери) пов­новажень: державне будівництво; нормотворча діяльність; забезпечення конституційної законності; повноваження у га­лузі оборони і національної безпеки; реалізація гарантій що­до забезпечення прав і свобод громадян; зовнішня політика та міжнародні відносини; нагородна політика.

Саме через компетенцію реалізуються функції органу, причому функція ніби розкладається на елементи. Компетен­ція органу похідна від його функцій і більш рухома за обсягом; водночас функції органу виявляються саме через сукупність усіх елементів компетенції.

Повноваження Президента України у сфері державного будівництва зводяться до прав та обов'язків щодо формуван­ня органів державної влади, їх реорганізації та ліквідації, які умовно можна поділити на такі групи: 1) установчі повнова­ження щодо створення, реорганізіції та ліквідації органів державної влади; 2) номінаційні щодо формування персо­нального складу державних органів; 3) процедурні щодо іні­ціювання процедури формування органів державної влади. Існуючий обсяг номінаційних повноважень глави держави є

- 364 -

надлишковим, оскільки містить загрозу перетворення Прези­дента на опозиційний Верховній Раді України центр політич­ної влади, домінуючий навіть над Кабінетом Міністрів, що в свою чергу може призвести до підриву самого принципу по­ділу влади як однієї з основ конституційного ладу України. Розв'язання даної проблеми вбачається у коригуванні кадро­вих повноважень глави Української держави.

Тому на конституційному рівні доцільно було б закріпити правило про те, що припинення повноважень Прем'єр-мі­ністра, так само як і його призначення, потребує згоди Вер­ховної Ради України, а припинення повноваженнь членів Ка­бінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій можливе лише за поданням Прем'єр-міністра України. Ці зміни знімуть питання про "формального" і "ре­ального" главу виконавчої влади, зміцнять єдність центру політичної влади в особі парламенту (який за Конституцією є єдиним органом, повноважним визначати засади внутріш­ньої та зовнішньої політики) і ще більше зобов'яжуть вищі органи державної влади діяти узгоджено і йти на певний компроміс при розробці та прийнятті владних рішень.

У сфері нормотворчої діяльності до компетенції Прези­дента України належать такі повноваження: право законо­давчої ініціативи, право вето, повноваження щодо підписан­ня та обнародування законів, а також право призначати всеукраїнський референдум.

Право вето глави держави є, по суті, похідним від його повноваження щодо підписання і обнародування законів, і його існування покликане слугувати засобом стримування парламенту від недостатньо обгрунтованих рішень. Нині на­зріла потреба чіткого законодавчого врегулювання процеду­ри реалізації цього права Президента. Зокрема, слід встано­вити механізм, який запобігав би виникненню ситуацій порушення термінів підписання і обнародування прийнятих законів, а також передбачав відповідальність Президента у тому разі, коли він не підписує і не повертає на повторний розгляд поданий йому для промульгації закон протягом вста­новленого строку.

У переважній більшості країн глава держави наділений та­ким важливим засобом впливу на парламент, як право вето.

-365-

Існують два різновиди цього інституту — абсолютне і відкладальне вето.

Абсолютне вето полягає у тому, що відмова глави дер­жави схвалити прийнятий парламентом законопроект є оста­точною і не може бути подолана. В сучасний період абсо­лютне вето практично не застосовується, за винятком деяких монархічних держав.

Відкладальне вето наділяє главу держави правом по­вернути переданий йому законопроект для повторного обго­ворення у парламенті. Цей різновид вето звичайно долається простою (Греція, Італія, Румунія, Угорщина) або кваліфіко­ваною більшістю голосів членів парламенту (США, Росія, Польща, Чехія).

Як правило, вето поширюється на законопроекти в ціло­му. В деяких країнах (Франція, Мексика, Еквадор) застосо­вується "вибіркове" вето, що накладається главою держави на окремі статті і положення закону.

В Україні конституційне закріплено відкладальний різно­вид вето, яке долається кваліфікованою кількістю голосів де­путатів Верховної Ради України не менш як двома третина­ми від ії конституційного складу (ч. 4 ст. 94 Конституції України), причому вето поширюється на весь законопроект у цілому. Згідно з п. ЗО ст. 106 Конституції Президент Украї­ни має право вето щодо прийнятих Верховною Радою Украї­ни законів із наступним поверненням їх на повторний роз­гляд Верховної Ради України.

Вельми актуальною є сьогодні проблема юридичної фор­ми президентського вето. Оскільки накладання вето на закон є актом не органу державної влади, а Президента, і призводить до значних юридичних наслідків, йому має нада­ватися форма указу Президента про повернення законопро­екту на повторний розгляд.

Доцільно запровадити у лексикон вітчизняного консти­туційного права загальновживаний у зарубіжному держа­вознавстві термін "промульгація" (від лат. рготиіо — оголошую, обнародую), що означає санкціонування законо­проекту главою держави у встановлені конституцією строки, а також опублікування закону в офіційному віснику. Засто­сування цього терміна замість вживаних Конституцією по­нять "оприлюднення" та "опублікування" ліквідує наявну

-366-

сьогодні двозначність і невизначеність у процедурі введення в дію схвалених Президентом законів.

Центральне місце у компетенції глави Української дер­жави посідають повноваження у сфері забезпечення консти­туційної законності.

У механізмі захисту Конституції Президенту належить провідна роль, про що свідчать такі його повноваження, як право звертатись до Конституційного Суду України, скасову­вати акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих дер­жавних адміністрацій. Президент, здіснюючи зазначені пов­новаження, забезпечує належне виконання конституційних обов'язків усіма державними органами. Досягає він цього шляхом безпосереднього звернення до органів та осіб, чиї дії не відповідають нормам Основного Закону України, та через компетентні в цій галузі державні органи. Як засоби забезпе­чення конституційної законності можна також розглядати право Президента на відкладальне вето та його право прий­мати рішення про введення в Україні або окремих її місце­востях надзвичайного стану. Однак становищу глави дер­жави, який забезпечує збалансованість влад, більше відповідало б не його повноваження діяти в ролі особи, що скасовує акти тих чи інших владних структур, а те, щоб сво­їм арбітражем забезпечувати узгодження позицій різних ор­ганів влади, пошук компромісних рішень в інтересах громад­ської злагоди. На увагу у зв'язку з цим заслуговують пропозиції деяких учених щодо доповнення переліку консти­туційних повноважень Президента України правом викорис­товувати узгоджувальні процедури, а в разі недосягнення уз­годженого рішення передавати розв'язання спору на розгляд відповідного суду.

До сфери оборони та національної безпеки належить майже половина всіх повноважень Президента України, що загалом відповідає його конституційному статусу Верховно­го Головнокомандувача Збройних Сил України та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадяни­на. Аналіз конституційних повноважень Президента в даній сфері дає підстави стверджувати, що роль Верховного Голов­нокомандувача зводиться не до оперативно-тактичного чи стратегічного управління військами, а до функції політично-

-367-

го керівництва державними органами, які забезпечують обо­роноздатність України. Фактично саме йому підпорядкована вся сфера державного управління обороною та забезпечення національної безпеки, оскільки реалізація таких завдань по­требує концентрації і єдності влади, координації діяльності всіх гілок державної влади і максимально оперативного прийняття владних рішень.

Президент також очолює Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 107 Конституції). Згідно зі ст. 107 Конституції, Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом національної безпеки і оборони Ук­раїни. Вона не належить до жодної гілки державної влади. Основними функціями Ради є координація і контроль діяль­ності органів виконавчої влади лише у двох сферах — націо­нальної безпеки і оборони України.

Персональний склад Ради національної безпеки і оборо­ни України формує Президент України. До складу Ради за посадою входять Прем'єр-міністр, Міністр внутрішніх справ, [Міністр закордонних справ. У засіданнях Ради національної безпеки України може брати участь Голова Верховної Ради України. Детально компетенція та функції, права, засади ор­ганізації і діяльності, склад і структура цього координаційно­го органу визначаються Законом України "Про Раду націо­нальної безпеки та оборони України" від 6 березня 1998 р.

Президент призначає на посади і звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових фор­мувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ст. 107), приймає рішення про ви­користання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19 ст. 106).

Проголошення Президента України гарантом додержан­ня прав і свобод людини і громадянина зумовлює наявність значних повноважень глави держави у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян. З цією сферою корелюють практично всі повноваження глави держави, беручи до ува­ги, що розбудова незалежної держави, забезпечення її внут­рішньої та зовнішньої безпеки, конституційної законності та плідної міжнародної співпраці має на меті саме благополуччя громадян, якомога повнішу реалізацію їх прав і свобод. Од­нак зміст компетенції Президента України становлять і певні повноваження, які можна віднести до сфери забезпечення

-368-

прав і свобод у вузькому розумінні слова: приймати рішення з питань громадянства та надання притулку в Україні, а та­кож здійснювати помилування. Головною прикметою цих повноважень є чітко індивідуальна спрямованість та кон­кретність.

Повноваження глави держави у сфері зовнішньої політи­ки та міжнародних відносин є необхідним атрибутом його конституційного статусу в усіх країнах світу, а конкретний їх перелік є типовим принаймні для держав з республікан­ською формою правління: право вести переговори й уклада­ти міжнародні договори, акредитувати і приймати диплома­тичних представників. Загалом зміст зовнішньополітичних повноважень глави Української держави полягає у переве­денні зовнішньополітичних принципів та настанов, виробле­них парламентом, у площину державно-владних рішень.

Президент України здійснює й інші повноваження, ви­значені Конституцією України (п. 31 ст. 106). При цьому він не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Конституція 1996 р. позбавила Президента статусу глави виконавчої влади, іменуючи його виключно главою держави, але водночас зберегла за ним (майже у повному обсязі) пов­новаження, які належали Президентові за Основним Зако­ном 1978 р. з його змінами і доповненнями.

Широкі повноваження з формування виконавчої гілки влади та контролю за її діяльністю дали можливість Прези­денту підпорядкувати собі як уряд, так і всю виконавчу вер­тикаль, що спричинилося до появи двох центрів політичної влади в Україні — глави держави і парламенту — та бороть­би між ними за право визначати основні засади внутрішньої й зовнішньої політики. Таке протистояння є неприйнятним і підлягає вирішенню шляхом усунення внутрішніх супереч­ностей Конституції. Проголошення Президента України га­рантом певних соціально-політичних цінностей не може слу­гувати обгрунтуванням його права діяти, виходячи за межі компетенції, закріпленої Конституцією, оскільки такий вихід здатен призвести до підриву засад конституційного ладу України.

Оскільки інститут глави держави відзначається багатофункціональністю та універсальністю компетенції, його діяльність здійснюється практично у всіх правових формах:

-369-

установчій, правотворчій, правозастосовній, інтерпретаційній і контрольно-наглядовій.

Установчу форму реалізації компетенції Президента Ук­раїни становлять шість видів проваджень, кожне з яких від­різняється кількістю та змістом етапів, колом суб'єктів, про­цесуальними строками, а також фактичним складом: з формування Верховної Ради України; зі створення, реоргані­зації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; з формування персонального складу органів виконавчої влади; зі створення судів; з формування персонального складу Кон­ституційного Суду України, а також судів загальної юрис­дикції та спеціалізованих судів; зі створення допоміжних ор­ганів і служб.

Нормотворча форма реалізації компетенції глави Україн­ської держави складається з трьох груп правотворчих про­ваджень: ординарного, особливого та спеціального. Кон­ституція України не містить чіткого переліку питань, які підлягають самостійному нормативному регулюванню з боку Президента, що на практиці іноді призводить до виходу гла­ви держави за межі закріпленої за ним компетенції.

Правозастосовна діяльність Президента пов'язана зі створенням юридичних актів, покликаних продовжити за­гальне нормативне регулювання, задане правотворчістю, од­ночасно доповнюючи його індивідуальним правовим регла­ментуванням. При цьому може виконуватися як функція, що наділяє правом правозастосовної діяльності, так і правоохо­ронна. У межах даної форми можна виділити такі прова­дження: щодо визнання іноземних держав; щодо скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автоном­ної Республіки Крим; з питань оголошення стану війни і ви­користання Збройних Сил України; з питань мобілізації і введення воєнного стану; щодо введення надзвичайного ста­ну; щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чи­нів; нагородне; з питань громадянства; щодо надання при­тулку в Україні; з питань помилування.

Контрольна діяльність Президента України не дістала на­лежного нормативного закріплення, проте це не може бути підставою для заперечення такої форми реалізації його ком­петенції, оскільки контроль є необхідним елементом будь-якої управлінської діяльності.

-370-

Виділяють правотворче і виконавче контрольні прова­дження. Правотворче контрольне провадження являє со­бою надвідомчий контроль Президента за правотворчою діяльністю Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Ук­раїни, центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК (безпосередньо) та голів місцевих держадміністрацій (опосередковано через уряд та голів місцевих держадміністра­цій вищого рівня), а виконавче контрольне провадження — за правозастосовною діяльністю названих суб'єктів.

Правові режими правороз'яснювальної діяльності Прези­дента ще тільки складаються і виступають як юридизоване вираження конкретних дій з розробки, прийняття і оприлюд­нення інтерпретаційних актів, що оформляються указами глави держави.

Загалом рівень правової регламентації правових форм реалізації компетенції Президента України залишається низьким, особливо у частині процесуальних норм, винятки становлять провадження з питань громадянства, нагоро­дження і помилування, а також більшість нормотворчих про­ваджень. Недостатня процесуальна внормованість є загаль­ним недоліком усього вітчизняного конституційного права, але у сфері реалізації компетенції органів публічної влади ця проблема стоїть особливо гостро.

Значним елементом діяльності глави Української держа­ви є неправові форми реалізації його компетенції, до числа яких слід віднести проведення координаційних зборів, нарад, науково-практичних конференцій, здійснення робочих поїз­док по країні, робочих та офіційних закордонних візитів, про­ведення пресконференцій та ряд інших. При цьому слід роз­різняти неправові форми реалізації компетенції Президента, які реалізуються ним особисто, і ті, що здійснюються співро­бітниками Адміністрації Президента.

В цілому арсенал форм реалізації компетенції Президен­та України досить широкий, що відповідає обсягу компетен­ції глави держави та важливості покладених на нього зав­дань, а ефективність функціонування цього інституту значною мірою залежить від вмілого поєднання різних форм Діяльності¹.

Докладніше див.: Серьогіна С. Г. Зазнач, праця. — С. 14—16.

-371-

З метою реалізації функцій і повноважень, визначених Конституцією України, Президент здійснює правотворчу діяльність. На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язкови­ми до виконання на всій території України.

Указ в Україні і в інших країнах — це власна назва най­більш важливих актів, які видаються главою держави (пре­зидентом).

У західних країнах акти, аналогічні указу, іменуються декретами (у СІЛА — виконавчими декретами).

Розрізняють нормативні і ненормативні укази.

В Україні при виданні указів згідно з ч. 4 ст. 106 Консти­туції частково застосовується контрасигнатура, тобто скріп­лення акта глави держави підписом міністра; це означає, що юридичну і політичну відповідальність за даний акт несе мі­ністр, який його скріпив. Формально це пояснюється тим, що глава держави не несе відповідальність за свої дії (за винятком зради або іншого злочину).

Проте, акти Президента, видані в межах його повнова­жень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, лише частково. До них належать акти Президента України, які стосуються таких питань його повноважень: представлення держави в міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, ведення перегово­рів та укладення міжнародних договорів України; прийняття рішень про визнання іноземних держав; призначення та звільнення глав дипломатичних представництв в Україні, в інших державах і при міжнародних організаціях; приймання вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав; призначення за поданням Прем'єр-мініст­ра України членів Кабінету Міністрів України, керівників ін­ших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їхніх пов­новажень на цих посадах; утворення, реорганізація та лікві­дація за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах кош­тів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасування актів Кабінету Міністрів України та актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; бути Верховним Го­ловнокомандувачем Збройних Сил України; призначення на

-372-

посади та звільнення з посад вищого командування Зброй­них Сил України, інших військових формувань; здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони дер­жави; очолювати Раду національної безпеки і оборони Украї­ни; прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступ­ним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; призначення третини складу Конституційного Суду України; утворення судів у визначеному законом порядку; при­своєння вищих військових звань, вищих дипломатичних ран­гів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів.

Поряд з указами, Президент України відповідно до ст. 106 видає розпорядження, яке являє собою один з видів підзаконних актів: владний акт державного органу, виданий у межах його компетенції, який має обов'язкову силу для фі­зичних і юридичних осіб, яким його адресовано.

Розпорядження можуть бути тривалої дії, а можуть мати разові наслідки для конкретного виконавця.

Щоб забезпечити виконання передбачених Конституцією функцій і повноважень, Президент України створює Адмі­ністрацію Президента України, її статус було визначено в Указі Президента України від 19 січня 1997 р., яким затвер­джено Положення про Адміністрацію Президента України. Згідно з Указом Президента України "Питання Адміністрації Президента України" від 29 грудня 1999 р. до нього внесено зміни, які стосуються реорганізації системи і структури ор­ганів Адміністрації.

Згідно зі згаданою реорганізацією до складу Адміністрації Президента України входять:

Глава Адміністрації Президента України;

Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента України, Прес-секретар Президента України;

Постійний представник Президента України у Верховній Раді України;

Постійний представник Президента України в Конститу­ційному Суді України;

Постійний представник Президента України в Кабінеті Міністрів України.

-373-

Апарат Президентської ради включає: Службу Президен­та України; Секретаріат Адміністрації Президента України, а також головні управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами; контрольне управління з питань внут­рішньої політики; управління з питань економічної політики; з питань зовнішньої політики; державно-правове управління.

До складу апарату також входять управління: з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою України, Консти­туційним Судом України та Кабінетом Міністрів України; документального забезпечення; Управління справами; Управління прес-служби Президента України; Управління протоколу Президента України; державних нагород; з пи­тань громадянства; з питань помилування; з питань звернень громадян.

Згідно з Положенням Адміністрація Президента не є ор­ганом державної влади.

Завданням її є надання організаційної, правової, матері­ально-технічної допомоги Президентові України у процесі здійснення ним власних повноважень і взаємодії з органом законодавчої влади, системою органів виконавчої влади, ор­ганами судової влади, Конституційним Судом України.

Поиск по сайту: