Юридический анализ Закона «О борьбе с терроризмом»

Федеральный Закон РФ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 года был принят Государственной Думой 3 июля 1998 года и одобрен Советом Федерации 9 июля 1998 года.

Закон, как следует из его текста, определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом, вопросы координации и порядок взаимодействия органов власти в борьбе с терроризмом, а также права, обязанности и гарантии прав граждан.

Практически с самого начала принятия Закона и вплоть до настоящего времени вокруг него кипят нешуточные страсти, в том числе и относительно роли и возможностей СМИ при освещении террористических актов.

Представители СМИ последовательно отстаивали позицию: борьба с терроризмом не должна являться предлогом для ограничения права на свободу получать и распространять информацию, на свободу выражения мнений в средствах массовой информации, так как такая свобода является одним из основополагающих принципов демократического общества и предусматривает право общественности быть информированной в вопросах, вызывающих у нее озабоченность, включая акты терроризма и их угрозы, а также меры реагирования государств и международных организаций на эти угрозы и акты.

Власти, напротив, постоянно предпринимали попытки с помощью различных законодательных поправок ограничить права журналистов в их праве свободно искать и распространять информацию.

Именно о подобных попытках властей и пойдет дальше речь.

1. С самого начала принятия Закона «О борьбе с терроризмом» в нем имелась статья 15, которая, так или иначе, применялась властями для ограничения прав журналистов.

В статье 15 Закона, которая называлась: «Информирование общественности о террористической акции», было указано:

«1. При проведении контртеррористической операции информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителем указанного штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью.

2. Не допускается распространение информации:

1) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

4) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции».

На первый взгляд в этой статье все ясно и понятно. Из нее с очевидностью следует, что информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, которые определяются руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. Кроме того, эта статья запрещает распространение информации, «служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма».

Однако при этом из статьи совершенно не очевидно, что она распространяется и регулирует действия СМИ. Подобный вывод основан на анализе структуры Закона «О борьбе с терроризмом».

Статья 15 Закона находится в главе III, которая называется «Проведение контртеррористических операций».

В статье 3 Закона раскрывается понятие контртеррористической операции, которая включает в себя специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции. Глава III Закона конкретизирует понятие контртеррористической операции тем, что описывает порядок деятельности штаба по проведению контртеррористической операции, содержит перечисление прав и полномочий, входящих в него сотрудников правоохранительных органов.

Таким образом, из структуры и логики Закона следует, что статья 15 регулирует действия сотрудников, которые задействованы в определенной контртеррористической операции, а вовсе не СМИ.

Возможно, законодатели, принимая статью 15, имели в виду именно СМИ, однако, как было показано выше, из Закона такой вывод с четкостью, необходимой для любого законодательного акта, вовсе не следует.

Напротив, из Закона следует, что именно руководитель или представитель оперативного штаба несет ответственность за обеспечение надлежащего информирования общественности о террористическом акте и контртеррористической операции.

Такая неопределенность привела к тому, что власть довольно быстро стала использовать Закон РФ «О борьбе с терроризмом» в отношении СМИ.

В марте 2000 года первый заместитель министра печати Михаил Сеславинский заявил на заседании Комиссии по противодействию политическому экстремизму при Президенте РФ о том, что «помимо Закона «О средствах массовой информации» существует еще и Закон «О борьбе с терроризмом», по которому и будут оцениваться материалы журналистов о Чечне. В частности, федеральные власти будут рассматривать предоставление эфира чеченским полевым командирам в российских СМИ как акт пособничества терроризму». И почти сразу после подобного заявления Министерство печати перешло к делу - весной 2000 года почти подряд вынесло два предупреждения: 21 апреля - газете «Коммерсант», а 27 апреля - «Новой газете». При этом власти считали, что газета «Коммерсантъ» и «Новая газета» нарушили именно статью 15 Закона «О борьбе с терроризмом», которая, по мнению чиновников, относится к средствам массовой информации. Однако, как было показано выше, применение статьи 15 Закона к СМИ нельзя считать юридически правильным.

2. Подобный вывод подтверждается дальнейшим развитием событий относительно применения Закона к средствам массовой информации и попыткам уточнить статью 15. Вопрос об изменении Закона «О борьбе с терроризмом» относительно прав журналистов возник после октябрьских событий 2002 года, когда группа чеченских боевиков под руководством Мовсара Бараева захватила в заложники несколько сотен зрителей мюзикла «Норд-Ост».

В ходе спецоперации погибло огромное число заложников, и почти сразу огромный поток критики обрушился на федеральные телеканалы и радиостанцию «Эхо Москвы», которые вели прямой репортаж о трехдневной блокаде театрального центра и о штурме, предпринятом спецслужбами рано утром 26 октября 2002 года. Власти пытались свалить долю вины за свои промахи и просчеты во время спецоперации именно на СМИ.

Итогом критики действий журналистов явился Проект Федерального Закона № 146522-3 «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и в статью 15 Федерального Закона «О борьбе с терроризмом» (в части недопущения пропаганды терроризма в средствах массовой информации), который был внесен депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, П.Т. Бурдуковым, К.В. Ветровым, В.И. Илюхиным, В.В. Каретниковым, Н.Д. Ковалевым, В.Я. Комиссаровым, Н.А. Овчинниковым.

1 ноября 2002 года Государственная Дума приняла в третьем чтении этот Проект. Законопроект был довольно короткий, но изменения, которые были предложены, обязательно и с огромной силой сказались бы на работе средств массовой информации как в условиях проведения контртеррористической операции, так и в условиях, когда такая операция не проводится.

Для сравнения необходимо привести и текст поправок, и текст действовавших норм: «ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬЮ 4 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ» И В СТАТЬЮ 15 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ».

Статья 1. Внести в часть первую статьи 4 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 7, ст. 300; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 30, ст. 2870; 2000, № 26, ст. 2737; 2002, № 30, ст. 3029) изменение, изложив ее в следующей редакции:

«Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, для распространения сведений о технологии изготовления оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.» (действующая редакция: «Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости». - Ред.).

Статья 2. Внести в пункт 2 статьи 15 Федерального Закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3808) изменение, изложив его в следующей редакции:

«2. Не допускается распространение через средства массовой информации либо иным образом информации:

1) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

4) раскрывающей персональные данные о сотрудниках специальных подразделений и членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции, без их согласия.»

(действующая редакция: «Не допускается распространение информации:

1) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

4) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции». - Ред.).

Статья 3. Настоящий Федеральный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации».

С учетом вышеизложенного разница между предлагаемыми поправками и действовавшей на тот момент редакцией статьи 15 довольно очевидна:

1. В законопроекте прямо указывались средства массовой информации как возможный канал распространения сведений. Этот факт с очевидностью свидетельствует о том, что законопроект был направлен на ограничение именно их деятельности. Если в действовавшей редакции статьи 15 ограничения СМИ не касались - они относились к сотрудникам штаба, силовых структур, так как именно они не могли распространять информацию о способах проведения операции, оправдывать экстремизм, рассказывать о членах штаба, то законопроект предлагал первой части статьи 15 к словам «не допускается распространение информации» добавить фразу «через СМИ». Такая формулировка неизменно привела бы к тому, что журналисты уже не смогли бы распоряжаться полученной ими информацией.

2. Законопроект также не допускал распространение через СМИ информации, «препятствующей проведению контртеррористической операции». Подобная формулировка означает не что иное, как то, что любая информация и точка зрения, касающаяся, например, критики способов и методов проведения контртеррористической операции в Чечне, будет трактоваться как нарушение Федерального Закона «О борьбе с терроризмом» со всеми вытекающими отсюда последствиями.

3. Новая редакция подпункта 3 явно выходила за пределы предмета Закона, так как понятие терроризм подменяется более широким понятием «экстремистская деятельность».

Более того, указание в подпункте 3 на недопустимость распространения высказываний, направленных на воспрепятствование проведению контртеррористической операции, привела бы к тому, что такая формулировка распространялась не только на террористов, но и на всех, кто позволяет себе критиковать действие власти. Она позволила бы органам исполнительной власти, как федеральным, так и местным, преследовать любого журналиста, любое средство массовой информации, занимающихся темами Чечни и терроризма.

Кроме того, подобная формулировка противоречит Конституции РФ и Статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так как содержит запрещение высказываний, то есть выражение мнений, что представляет собой ограничение свободы слова и выражения мнений (ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. 10 ЕКПЧ).

Из вышеизложенного следует, что законопроект был направлен на значительное ограничение прав журналистов.

Как бы это ни показалось странным, но от неминуемой угрозы введения цензуры журналистов тогда спас президент Путин - 25 ноября 2002 года Президент РФ В.В. Путин отклонил законопроект и предложил создать по нему согласительную комиссию.

3. Только журналисты вздохнули с облегчением, как наступил 2004 год, в котором в России произошло сразу четыре крупных теракта.

После теракта в Московском метро возродилась тема необходимости ограничений прав журналистов. На этот раз инициатором внесения поправок стал глава комитета Государственной Думы по информационной политике Валерий Комиссаров.

Комиссаров внес законопроект, в соответствии с которым предлагалось внести дополнения в действующий закон «О средствах массовой информации», а именно новую статью «О требованиях при информировании о террористической акции» следующего содержания: «В целях противодействия информационному терроризму и недопущения психологического воздействия на граждан, при информировании граждан о совершенной террористической акции не допускается показ в телепрограммах тел людей, погибших в результате террористической акции, а также фрагментов человеческих тел».

В пояснительной записке Комиссаров отмечал, что «предлагаемый для скорейшего рассмотрения» законопроект является «крайне важным ответом на вызов времени и обусловлен активизацией террористической деятельности в России». «Предлагаемый законопроект является эффективным средством по предотвращению информационной войны, которая была развязана в России международными террористическими организациями».

По предложению Комиссарова, телекомпаниям под угрозой уголовного преследования следовало запретить показывать тела людей, погибших в результате взрывов, подобных февральскому. Кроме того, СМИ не должны были передавать в эфир данные об активно развивающихся терактах без предварительного согласования этой информации с представителями контртеррористического штаба, ответственного за происходящее.

Примечательно, что с критикой этой инициативы выступили государственные чиновники, ответственные за деятельность СМИ, например глава вновь созданного Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям Михаил Сеславинский и министр культуры и массовых коммуникаций Александр Соколов. Вскоре к их мнению присоединились и члены думского Комитета по безопасности. По их мнению, при освещении терактов и других происшествий журналисты должны руководствоваться общими этическими нормами, которые содержатся в кодексах их профессиональной деятельности, тогда как правовой запрет может повлечь за собой ущемление прав зрителей на получение достоверной информации о фактах и событиях общественной жизни. Не говоря уже о том, что поправки Комиссарова вступают в прямое противоречие с российскими и международными нормами.

Действительно, еще в 2003 году Индустриальным комитетом СМИ была принята «Антитеррористическая конвенция», в которой указывались правила работы журналистов в период теракта и контртеррористической операции. В Конвенции, в частности, указано: «В целях обеспечения общества достоверной информацией СМИ имеют право и обязаны содействовать открытому обсуждению проблемы терроризма, информировать общество о ходе контртеррористических операций, проводить расследования, сообщать людям информацию о реальных проблемах и конфликтах.

Мы уверены, что угроза терроризма не должна использоваться как повод и оправдание для введения ограничений в отношении прав на свободу мнений и средств массовой информации. Вместе с тем, осознавая опасность, связанную с терроризмом, а также ответственность работы с информацией в этих условиях, мы считаем необходимым добровольно принять следующие правила поведения СМИ и обязуемся руководствоваться ими в своей работе...».

В итоге к концу апреля 2004 года Валерий Комиссаров отозвал свой законопроект. По словам депутата, он поразмыслил и решил, что «будет лучше, если сами журналисты возьмут на себя регулирование этических норм, связанных с отражением подобных ситуаций».

4. Показалось, что натиск на право журналистов объективно и свободно освещать любые события в стране, включая теракты, полностью нейтрализован. Но настал август 2004 года, в котором произошло сразу три крупных теракта, последним из которых стал захват школы в Беслане. Вся страна снова, как и во времена «Норд-Оста», приникла к экранам. А когда весь этот ужас закончился, виноватыми оказались снова журналисты. Так, в начале октября 2004 года заместитель министра культуры и массовых коммуникаций Леонид Надиров сообщил, что за три последних месяца российским средствам массовой информации, в том числе и федеральным телеканалам, сделано 18 официальных предупреждений, из них примерно четверть - по фактам освещения терактов. Надиров уточнил, что для постановки вопроса об отзыве лицензии на вещание средство массовой информации должно получить как минимум два подобных предупреждения.

Депутаты же подошли к делу очень тщательно. Они знали, что Министерство культуры и массовых коммуникаций продолжает работу над новым законом о СМИ, начатую еще в 2003 году, но знали они и о том, что работа почти не двигается. Надиров проинформировал членов Совета Федерации в октябре 2004 года, что новый законопроект готов лишь на 80 процентов и что чиновники столкнулись с рядом трудноразрешимых вопросов, касающихся, например, определения статуса Интернета. Перед депутатами возникла дилемма - либо внести поправки в Закон о СМИ, либо прописать правила поведения СМИ во время терактов в новом законе «О противодействии терроризму».

По первому пути депутаты не пошли, в большей степени после того, как президент Путин не одобрил поправок, направленных на ограничение времени показа сцен насилия по телевидению - если бы инициатива депутатов, прошедшая третье чтение в ноябре, прошла, такие сцены можно было бы демонстрировать лишь с 22 часов вечера до 7 часов утра, что, по мнению президента, лишило бы возможности подрастающее поколение россиян смотреть фильмы «о подвигах и мужестве наших соотечественников», не говоря уже об обыкновенных выпусках новостей, которые без сцен насилия обходятся очень редко.

В результате депутаты пошли по второму пути и 29 ноября 2004 года вынесли на рассмотрение Федеральный Закон «О противодействии терроризму», которому предстояло заменить собой прежний, действующий Федеральный Закон «О борьбе с терроризмом».

Закон «О противодействии терроризму» был принят Государственной Думой 26 февраля 2006 года, одобрен Советом Федерации 1 марта 2006 года и подписан Президентом РФ 6 марта 2006 года.

6 марта 2006 года был принят также Закон № 35-ФЗ, которым были внесены изменения в Закон «О борьбе с терроризмом». В итоге из 29 статей этого Закона после внесенных изменений осталось всего 6.

Утратила силу и статья 15 Закона «О борьбе с терроризмом», которая была камнем преткновения для журналистов на протяжении всего своего действия.

Поиск по сайту: