Юридический анализ закона

Федеральный Закон № 35-ФЗ от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму» фактически заменивший Закон «О борьбе с терроризмом», в первом чтении был принят 17 декабря 2004 года, во втором - 22 февраля 2006 года, а 26 февраля - в третьем чтении. Закон был внесен депутатами Борисом Грызловым, Владимиром Васильевым, Анатолием Куликовым, Аркадием Баскаевым, Валерием Дятленко, Игорем Бариновым, Михаилом Гришанковым, Алексеем Волковым, Виктором Войтенко, Сергеем Широковым (ЕР), членами Совета Федерации Виктором Озеровым, Василием Ключенком, Владимиром Мельниковым, Анатолием Лысковым, Валерием Федоровым, Алексеем Шишковым.

1 марта закон одобрен Советом Федерации. 6 марта подписан Президентом РФ (№ 35-ФЗ). 10 марта опубликован в «Российской газете» и вступил в силу с момента опубликования.

Закон вызвал шумный резонанс еще задолго до вступления его в силу. Резонанс, возникший вокруг принятия Закона, был настолько сильным, что нельзя не остановиться на анализе первоначальных проектов Закона.

1. В первоначальном проекте было много «пугающих» норм. В соответствии с проектом в случае угрозы террористического акта в России может вводиться «режим террористической опасности» (РТО), предполагающий серьезное ограничение прав человека.

На практике «режим террористической опасности» мог бы стать эффективным методом борьбы не столько с террористами, сколько с любыми не санкционированными властями действиями как отдельных граждан, так и различных политических сил.

Из анализа проекта следует, что РТО могло вводиться в случае получения информации о подготовке или угрозе теракта и при наличии обстоятельств, «не позволяющих проверить такую информацию».

Это означало бы, что любая непроверенная информация, которую ФСБ могло расценить как террористическую угрозу (например, сообщение о готовящемся теракте «в одном из городов РФ»), может служить поводом для введения на территории «одного или нескольких субъектов РФ» режима террористической опасности.

При этом меры, которые бы сопровождали введение РТО, довольно серьезно направлены на ограничения прав человека, например, удаление граждан с отдельных участков местности и отбуксировке транспорта; введение контроля за телефонными переговорами и электронной почтой; ограничение или запрет на движение транспорта и пешеходов; запрет или ограничение на проведение митингов, шествий, пикетирования и других массовых мероприятий.

Согласно проекту, режим террористической опасности мог действовать не более 60 суток, после чего могло быть принято решение о введении режима чрезвычайного положения.

Более того, ограничительные меры в рамках РТО могли вводиться «на отдельных объектах и участках зоны РТО». При таких обстоятельствах, если властям надо было бы запретить массовое шествие оппозиции или правозащитников, то ФСБ достаточно было «узнать» о теракте, якобы готовящемся как раз в месте предполагаемого неугодного массового мероприятия, и на этом основании запретить его проведение.

Также в проекте имелась статья, которая была направлена на ограничение прав СМИ при освещении обстоятельств теракта. Согласно законопроекту, формы и объем информации, предоставляемой СМИ, может определять только руководитель оперативного штаба по проведению контртеррористической операции.

При этом глава штаба мог не только ограничить, но и полностью запретить доступ представителей СМИ в зону проведения контртеррористической операции. Если же пресса в зону проведения операции все же допускалась, то журналисты не имели права снимать скрытой камерой, фотографировать, вести аудиозапись и конспектировать подробности происходящего без официального разрешения начальника оперативного штаба.

Но даже для тех представителей СМИ, которым все же удалось бы попасть в зону проведения операции и добиться официального разрешения на ее освещение, законопроект предусматривал довольно широкий перечень запретов. В новом проекте был и принципиально новый, но давно продвигаемый депутатами Госдумы запрет: на обнародование информации, содержащей сведения о фактах или сценах «особо жестокого насилия».

2. Закон в первом чтении был принят 17 декабря 2004 года, но затем работа над ним остановилась - в отзывах правительства и Главного государственно-правового управления президента утверждалось, что проект закона противоречит российской Конституции, Гражданскому кодексу и еще ряду кодексов и множеству законов. Многие даже стали надеяться, что этот Закон так и останется лежать в Госдуме, пока о нем не забудут совсем и затем не снимут с рассмотрения. В июле 2005 года председатель Комитета Госдумы по безопасности Владимир Васильев даже признал, что «работа над законопроектом перешла в достаточно долговременный режим» и что «недавнее заседание антитеррористической комиссии, которую возглавлял Фрадков как председатель правительства, показало, что мы пока не готовы принять закон. Это надо признать однозначно».

Однако в сентябре 2005 года Владимир Васильев коренным образом изменил свою точку зрения и сообщил, что закон «О противодействии терроризму» будет полностью принят уже до конца 2005 года, а в плане законопроектной работы Госдумы на октябрь намечено его рассмотрение во втором чтении. В итоге во втором чтении Закон был принят 22 февраля 2006 года.

3. Председатель Госдумы Борис Грызлов сообщил, что с момента принятия Закона в первом чтении было рассмотрено более 130 поправок, часть из которых рекомендована к принятию.

В результате из первоначальной редакции документа, согласно коллегиальному решению, было предложено исключить положение о режиме «террористической опасности», что впоследствии и произошло.

Режим террористической опасности мог вводиться главой региона или главой правительства РФ на два месяца с возможностью продления при наличии информации, что на территории субъекта Федерации или нескольких субъектов готовится теракт. Режим позволял запрещать массовые мероприятия, ограничивать передвижение автомобилей и пешеходов «на отдельных участках местности», а также «вести контроль телефонных переговоров» и «осуществлять поиск на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации о террористической деятельности».

Режим контртеррористической операции вводился руководителем этой операции в зоне ее проведения (ни конкретная должность, ни предельные границы территории не указаны) и позволяет сотрудникам правоохранительных органов задерживать всех граждан без документов, а также отселять жителей из их домов, если проживание в них сочтут опасным. Кроме того, сотрудники смогут беспрепятственно проходить в жилые помещения и на земельные участки граждан и использовать в своих целях их автомобили и средства связи.

Законопроект раскрывал понятие «терроризм» как «идеологию насилия и практику воздействия на принятие решения органами госвласти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий».

Устанавливалось, что для борьбы с терроризмом Вооруженные Силы могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения теракта либо захваченных террористами, а также для пресечения терактов на морских судах и для участия в пресечении терроризма за пределами РФ в соответствии с международными актами.

При этом законопроектом предоставлялось право Вооруженным Силам уничтожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им, и не важно, что на борту судна могут находиться пассажиры.

Законопроект описывал детали правового режима на время проведения контртеррористической операции. В частности, предусматривалось «приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химиче-ски и биологически опасные вещества».

Решение о проведении контртеррористической операции, а также о ее прекращении, согласно законопроекту, «принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности либо по его указанию иное должностное лицо», либо соответствующий руководитель регионального уровня.

Решение о применении Вооруженных Сил для борьбы с терроризмом за пределами РФ принимает президент страны. Об этом информирует Совет Федерации, сообщая сведения об общей численности Вооруженных Сил, направляемых за пределы РФ, районе их действия и сроке пребывания. По завершении антитеррористической операции президент информирует Совет Федерации об отзыве подразделения Вооруженных Сил с зарубежной территории.

Руководитель и состав оперативного штаба по проведению контртеррористической операции определяются в порядке, установленном президентом РФ.

В законопроекте оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается, что при этом «не должны рассматриваться выдвигаемые ими (террористами) политические требования».

Необходимо отметить, что при доработке законопроекта была учтена озабоченность медиасообщества по поводу возможного ограничения свободы СМИ при освещении контртеррористических операций.

При этом в тексте законопроекта сохранялась норма, согласно которой спецслужбы могли прослушивать телефонные переговоры, а также осуществлять контроль за средствами электронной связи в зоне проведения контртеррористической операции.

4. Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, которое предшествовало принятию Закона во втором чтении и которое, совершенно очевидно, явилось подталкивающим фактором к рассмотрению Закона во втором чтении и спешном утверждении Закона в третьем чтении - не прошло и четырех дней после принятия Закона во втором чтении, как 26 февраля 2006 года Закон был принят в третьем чтении.

Таким подталкивающим фактором явился Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму».

Особенностью коллизий вокруг законопроекта «О противодействии терроризму» явилась не только борьба между представителями правозащитного сообщества, отстаивающего права человека, и вла-стью, но и борьба между самими представителями власти - силовыми структурами.

Закон «О борьбе с терроризмом» 1998 года ограничивал антитеррористические полномочия МВД и ФСБ пределами их компетенции. Непосредственное управление контртеррористической операцией, по закону «О борьбе с терроризмом», могло быть поручено как МВД, так и ФСБ «в зависимости от того, компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей».

В проекте Закона «О противодействии терроризму», который был принят в декабре 2004 года, «основным субъектом, осуществляющим борьбу с терроризмом», было названо ФСБ.

Принятие Закона не двигалось, пока не был принят Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму».

Из Указа становится понятно, что в противоборстве между МВД и ФСБ верх одержало ФСБ.

Из Указа следует: «В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму постановляю:

• Образовать Национальный антитеррористический комитет (далее - Комитет).

• Установить, что председателем Национального антитеррористического комитета (далее - председатель Комитета) по должности является директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации».

Таким образом, Указ признал верховенство ФСБ, так как председателем Национального антитеррористического комитета является директор ФСБ, которому подконтрольна вся антитеррористическая работа, которая проводится и МВД.

Закон «О противодействии терроризму» фактически закрепил верховенство ФСБ в борьбе с терроризмом, а в Указе появилась 20-я статья, в которой говорится, что Указ вступает в силу «со дня вступления в силу Федерального Закона "О противодействии терроризму"».

5. Закон «О противодействии терроризму» не только фактически заменил Закон «О борьбе с терроризмом», но и довольно сильно от него отличается.

В статье 3 Федерального Закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» под терроризмом понимается насилие или угроза его применения, уничтожение или угроза уничтожения имущества, могущие повлечь общественно опасные последствия, в случае совершения такого рода преступлений в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных интересов, а также посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Согласно статье 205 УК РФ это совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решений органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Из приведенных формулировок можно сделать вывод, что терроризм - это определенным образом мотивированные общественно опасные действия.

Новый закон предлагает иное и куда более широкое определение. Из статьи 3 Закона «О противодействии терроризму» следует, что терроризмом является не только «практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанная с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий», но и «идеология насилия».

Что законодатель понимает под идеологией насилия, в законе не раскрывается, что может привести к свободной интерпретации Закона. Это в свою очередь приведет к тому, что терроризмом могут признать любую теорию, которая призывает к неподчинению власти, независимо от того, призывает ли идеология именно к вооруженному неподчинению.

Также необходимо остановиться на понятии террористической деятельности. К такого рода деятельности Закон относит: «пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности» а также «информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта» (статья 3).

При этом Закон никак не раскрывает, что понимается под информационным пособничеством.

Подобное определение террористической деятельности довольно расплывчато и опасно для журналистов, которые освещают произошедший теракт. Согласно Закону передача в эфир требований террористов, сведений о настоящем числе заложников и погибших, которые скрывает официальный штаб, при желании может быть расценена как террористическая деятельность.

6. Также необходимо отдельно остановиться на понятии режима контртеррористической операции, введенном Законом «О противодействии терроризму». Согласно статье 3 ч. 5 Закона: «Контртеррористическая операция - комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

Необходимо отметить, что закон «О борьбе с терроризмом» разрешал отступления от обычного правового режима только «в зоне проведения контртеррористической операции», закон же «О противодействии терроризму» уже не предусматривает такого понятия.

По закону «О борьбе с терроризмом» зона проведения контртеррористической операции определялась как «отдельные участки местно-сти или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция» (статья 3).

Из ч. 2 ст. 11 Закона «О противодействии терроризму» следует: «Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию».

Из приведенных норм очевидно, что новый Закон не определяет зону контртеррористической операции, что позволяет вводить подобный режим на не определенной границей территории.

При этом ограничения прав и свобод, предусмотренные для режима контртеррористической операции, довольно серьезны.

В статье 11 ч. 3 Закона «О противодействии терроризму» указано: «На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений:

1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления лично-сти;

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;

9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

7. На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, могут устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, так и отдельные меры и временные ограничения».

В этом перечне со стороны СМИ особого внимания заслуживает пункт 4, который дает возможность для контроля за телефонными переговорами и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также для осуществления поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов.

Это означает не что иное, как проверку любой информации, исходящей от журналистов, которые будут передавать информацию о ходе антитеррористической операции.

В качестве вывода из всего изложенного хочется привести мнения политологов и правозащитников, которые считают, что принятием Закона «О противодействии терроризму» власть пытается обезопасить себя от возможности «оранжевой революции» во время выборов 2007-2008 годов.

«Власти опасаются акций протеста, которые могут перерасти в «оранжевую революцию», - связывает принятие закона с приближением выборов руководитель движения «За права человека» Лев Пономарев. По словам правозащитника, уже сейчас существует приказ мини-стра внутренних дел с грифом «для служебного пользования», разрешающий милиции «избивать людей, как произошло в Благовещенске». Сейчас правозащитники пытаются через суд этот приказ отменить. «А они хотят превратить этот приказ в закон, разрешить силовые акции против мирного населения», - подозревает Пономарев.

Руководитель Института стратегических оценок и анализа Александр Коновалов считает, что причиной спешного принятия закона «О противодействии терроризму» является ухудшение ситуации на Северном Кавказе. «Когда в начале второй войны чеченские боевики напали на Дагестан, дагестанцы не встали на их сторону и поддержали федеральную власть. А сейчас у нас взрывоопасная ситуация и в Дагестане, и в Кабардино-Балкарии, и поэтому очень хочется на время отказаться от прав и свобод, ведь в условиях демократии террористов ловить труднее», - заявил он «Новым известиям».

Профессор Академии военных наук Анатолий Цыганок полагает, что закон принимается не в интересах общества, а в интересах силовых ведомств, и принятие его ведет не к снижению уровня терроризма, а к усилению спецслужб и МВД при сохранении старых норм безопасности. Между тем, успешное противодействие терроризму возможно только «путем обмена информацией между спецслужбами и населением», однако у общества, по мнению эксперта, отсутствует доверие к власти, и информация от граждан не будет поступать, и спецслужбы будут всегда запаздывать, как это было в Ингушетии, когда таксисты за несколько часов до нападения отказывались везти пассажиров, а власти были в неведении.

Поиск по сайту: