Історія розвитку діловодства в органах державного управління та місцевого самоврядування

Розвиток вітчизняного діловодства сягає у давнину і у своєму розвитку пройшов кілька етапів. Сьогодні діловодство охоплює діяльність кожного підприємства, організації, установи, складно знайти організацію, в якій би не застосовувались ті чи інші документи, або системи документів, однак з самого початку діловодство стосувалось переважно документів, які видавалися органами державного управління та місцевого самоврядування і тільки потім воно набуло такого поширеного характеру.

Створення та розвиток писемності у світі призвело до того, що з’явилась можливість угоди, які укладались між племенами, торгівельні угоди та інші господарські дії фіксувати письмово, надаючи їм правового характеру, та зберігаючи інформацію як на державному рівні, так і в приватних структурах. Перші письмові документи, які було знайдено археологами, були текстами законів. Вони вибиті на кам’яному стовпі клинописом, і відносяться до часу правління Хаммурапі (1792-1750 рр. до н.е.). Інші знахідки в палаці ассірійського царя Ашшурбаніпала (669-663 роки до н.е.) показують, що значна частина глиняних табличок з текстами стосуються граматики і хроніки. В них розповідається про важливі історичні події народів межиріччя. Знайдені також договори між країнами, закони, звіти про будівництво, доноси чиновників, інформації розвідників про стан справ у сусідніх країнах, листи, скарги, договори, бухгалтерські книги тощо.

Від самого початку зародження фіксації інформації, яка носила діловий характер, визначаються ознаки засвідчення документа, тобто підтвердження його справжності, а відповідно, надання йому юридичної сили, що проявилось у наявності відбитка особистої печатки власника. Як засвідчують історичні дані, процедура затвердження документа печаткою на глиняних табличках була розповсюдженою, що дало дослідникам підставу зробити висновок про наявність цього атрибуту майже у всього населення Стародавнього сходу, окрім найбідніших верств. Подібні факти говорять про розуміння тогочасними поколіннями важливості культури документування та засвідчення документів, оскільки на знайденій у Стародавньому Вавилоні спеціальній табличці занотовані факти втрати печатки власниками[4].

Динамічного розвитку діловодство набуло після винайдення паперу, наприклад, у Давньому Римі було уведено правило чітко писаних законів. Складання зафіксованих на папері законів та правил було також головною вимогою учасників народних повстань, при цьому, щоб документ мав юридичну силу, від справочинця вимагалась абсолютна точність формулювань та досконале знання форми документа. То ж, як свідчить історія, перші документи складались саме для фіксації законів та міждержавних угод.

Звертає на себе увагу той факт, що одним з перших документів, який зафіксував розподіл влади, був закон, прийнятий у Спарті. Відповідно до цього закону обмежувалася влада царів, а владою наділялись старійшини, жителі, старші 60 років, які називались геронтами. Щоб геронти, царі і народ не сперечалися між собою у боротьбі за владу і був прийнятий закон. За цим законом народ одержав право на збори, на яких цар або геронти робили промови, а народ криком схвалював або відхиляв пропозиції доповідачів.

Давньоруська держава виникла в результаті тривалого процесу розвитку східнослов’янських племен. Цей процес мав і специфіку, що знаходило відображення в складанні та переписуванні від руки літературних творів, таких як «Слово про Ігорів похід», легенд, релігійних міфів тощо. В той же час, приватна власність та заснована на ній майнова нерівність призвели до соціального розшарування населення і необхідності створення юридичних документів, а саме: заповітів, записів боргів, торговельних угод, контрактів тощо. Відповідно, що такі важливі документи повинні були ретельно зберігатися. Відомо, що за часів Ярослава Мудрого найдавніші грамоти і договори Русі з іншими країнами зберігалися у Михайлівському преділі Софійського собору, одним з найвідоміших та найбільших зібрань ділових паперів був Києво-Печерський монастир.

Найстарішим і найважливішим документом, що зберіг давні норми звичаєвого права є «Правда Руська», сьогодні відома як «Руська Правда». Класове суспільство, яке остаточно сформувалось на території сучасної України в кінці ІХ ст. отримало документальне оформлення в цьому зводі законодавчих актів давньослов’янського права, не дивлячись на те, що в цьому документів відмічається суттєвий вплив язичництва. Оригінал «Правди Руської», не зберігся, але є кілька сотень рукописних копій цього документа. Оскільки у давні часи копіювання документів здійснювали переписувачі, коштували копії досить дорого, то копіювали лише важливі документи, які потім ретельно зберігали.

Важливими документами тогочасної епохи вважаються княжі та церковні устави та княжі «уроки». Княжі устави являють собою внутрішньодержавні норми і порядки (правила), зокрема «Устав Володимира Мономаха» фактично був доповненням, частиною зводу законодавчих актів давньослов’янського права – «Руської Правди». Церковні устави впорядковували правове становище церкви у державі, церковних судів, вирішували матеріальне забезпечення церкви. Княжі «уроки» - це постанови князів, що носили переважно фінансовий характер і стосувалися стягнення податків, данини на користь князя, судових стягнень тощо.

Найважливішим історичним документом є найдавніший літопис «Повість врем’яних літ», в якому містяться відомості про перші міжнародні акти – договори Київської Русі з іноземними державами. В одному з текстів договорів 971 р. подана формула язичницької присяги руських князів та їх дружини.[5]

Таким чином для історії княжої доби (Київської Руси та Галицько-волинської держави) основними документальним джерелами є літописи, що збереглися до сьогоднішнього дня у вигляді літописних кодексів, актів, княжих грамот, правових кодексів тощо.

Подальший розвиток суспільства на території сучасної України та Європи був пов’язаний зі становленням державності країн та розвитком в них місцевого самоврядування, що знаходить відповідні підтвердження і в документах, які розвиваються та вдосконалюються разом зі становленням суспільства. Занепад міських цивілізацій античного періоду на певний час перервав розвиток суспільства і всього діловодства. Початок відродження датують ІХ-ХІ століттями, коли Європейські міста з розвитком ремісництва, виникненням товарного виробництва, почали інтенсивно зростати за рахунок населення, яке уже було зайняте несільськогосподарськими видами діяльності. В містах створюються виробничі корпорації – цехи ковалів, шевців, гончарів, купців тощо, які накопичували великі матеріальні ресурси. Однак, безмірна влада феодалів не давала можливості розвиватися містам, паралельне зростання авторитету цехів стало об’єктивним чинником формування міської громади та її прагнення до самоуправління.

Після наполегливої боротьби, міські громади визнали лише судову зверхність влади монарха й сплачували певну суму коштів на його утримання та надавали військову допомогу під час війни. Певні привілеї передавались грамотами монарха, пізніше вони оформились міськими статутами, які стали своєрідними міськими конституціями і обов’язковими атрибутами самоврядного міста. Одним з перших статутів був статут, складений у ХІІІ столітті у місті Магдебурзі, який набув широкого використання в інших містах Європи, що в подальшому дістало назву «магдебурзьке право». Магдебурзьке право встановлювало порядок виборів і функцій органів місцевого самоврядування, суду, ремісничих цехів та купецьких об’єднань, а також регулювало питання торгівлі, спадкування, опіки тощо[6].

В той же час, на території України, не дивлячись на те, що значна частина міст Правобережної частини України мали магдебурзьке право, однак воно суттєвим чином відрізнялось від того, що було у Європі. Як свідчать історичні документи окремі міста навіть не мали його писаної форми, а деякі міста мали кілька магістратів, які відображали етнічний склад населення, зокрема таким містом був Кам’янець-Подільський, у якому свої магістрати мали поляки, вірмени, українці.

Для цього періоду характерні грамоти великих князів литовських і королів польських, акти сеймів, акти трибуналів тощо, що відображало історичний розвиток держави і вхід її у склад Литовсько-польської держави. В цей час набули розповсюдження документи міжнародно-правового характеру, хроніки, літописи московські, польські, турецько-татарські, різні описи тощо.

Починаючи з часів національно-визвольної боротьби українського народу під орудою Богдана Хмельницького, зростає диференціація документальних джерел і збільшується їх загальна кількість. Державним характером гетьманської України визначається походження і зміст документів ХУІІ-ХУІІІ ст. Основними документами цієї доби є міжнародні договори, конституції, універсали й листи гетьманів, акти Генеральної канцелярії, ділові документи ратуш, магістратів. Зростання документування діяльності центральних органів управління та судочинства спричинило появу актової документації.

Серед документів чільне місце посідає група директивно-розпорядчих актів: «універсаль» «указь», «листь», «ордерь», «інструкція», «резолюція», «приказь» та ін.

З ХУІІІ ст. під впливом російського діловодства провідним розпорядчим документом стає указ, його розповсюдження було настільки широким, що він проник навіть у судочинство. Для цього документа характерною була чітко визначена структура, яка складалася з заголовної частини, основної (виклад) з мотивуючими та резолюційними елементами та заключний протокол. Звертає на себе увагу той факт, що адресат в указі завжди був конкретний.

Іменні листи генеральної та полкової старшини у 30-х роках ХУІІІ ст.. займали проміжне становище між універсалами та указами. Вони зберігали відповідні форми кліше у всіх частинах починаючи із заголовка і закінчуючи кінцевим протоколом. З часом частина їх еволюціонувала в накази (прикази), чому сприяв стиль та форма викладення тексту цього документа. Вона носила наказовий або інструктивний характер. Крім того, у складі офіційних листів цієї доби досить чітко виділяється група інструктивних листів-звернень, листів-донесень, листів-свідчень, листів-скарг тощо.

Наказ як розпорядчий документ набув свого становлення та розвитку в 50-60-х роках ХУІІІ ст. З побутової сфери він поступово перейшов у суспільно-політичну, з дотриманням певної структури, а саме: наявності констатуючої частини, в якій викладено обґрунтування та постановляючої частини, в якій наводиться звертання до адресати, при цьому активно застосовується інфінітив.

Ордер – розпорядження-сповіщення, спущене з вищої інстанції на місця – стає популярним з ХУІІІ ст. Поряд з ним, але не дуже часто, застосовується «білђть» - службовий припис комусь згори на участь в офіційній акції.

В цей період сформувався формуляр інструкції, яка визначала статус службових та уповноважених осіб, містила офіційні регламентації щодо здійснення заходів, дій тощо. Однак ранні зразки та інструкції козацької старшини не мають рубрикації, що пояснюється різними чинниками серед яких – економія паперу.

Резолюції містилися у вигляді коротких приписів офіційних осіб на тому чи іншому патері (у нижній частині документа) або викладеної осібно рекомендації[7]

Більшість директивно-розпорядчих актів мали стабільні формули передачі адресата та адресанта (прийменник із, далі назва канцелярії у родовому відмінку; ім’я та по-батькові, стан одержувача у давальному відмінку однини).

Друга група документів – виконавчі акти. Серед них виділяються «донєсєніє» (доношение) та «рапорть». Ці документи набули типових ознак регламентованих рапортів в 60-70-х роках ХУІІІ ст. З сотенних та полкових канцелярій ці документи надходили як рапорти, якими засвідчувався факт одержання указів вищої інстанції. При цьому відмічається незмінний набір основних формул, а саме:

· назва адресата (канцелярії чи особи) у формі завального чи знахідного відмінка однини з прийменником в;

· назва адресанта (канцелярії) у формі родового відмінка однини з прийменником оть, изь, ись;

· назва документа із супровідною ремаркою, яка розкриває його зміст;

· основна частина (назва одержаного документа із зазначенням дати, вихідного номера та короткої анотації);

· підпис (урядовий стан, ім’я та по-батькові – справа);

· дата (рік, місяць число - зліва).

Рапорт стає загальновживаним актом у всіх сферах адміністративного управління, апарату судів, магістратів, ратуш, іноді церковних єпархій. На титулі деяких документів починає з’являтися гриф «по сєкрєту» (у верхньому куті аркуша).[8]

Засвідчувальна документація представлена в актових паперах такими різновидами, як «аттєстать», «свьдитєльство» і «пашпорть». Атестат - службова характеристика, що видається за вимогою (у зв’язку з переходом на канцелярську службу, завершенням певних класів в академії тощо). Крім назви формуляр атестата містив вказівку на адресанта, який видає документ, даних про адресата: посада, ім’я та прізвище, перелік службових заслуг із відзначенням моральних якостей. Місце й дата видачі, підписи й печатка – в традиційному місці.

Особливе місце серед документів займає свідоцтво, яке включало в себе цілу низку посвідкових документів, і яке за час існування набуло спеціалізації, тобто для певного виду посвідчення утворилися різні документи. За назвою «Свідоцтво» збереглися функції посвідчення факту громадянського стану (шлюбу, народження, смерті), для посвідчення особи стали використовувати паспорт, в якому не тільки посвідчувалася особа, але й подавались титул особи, її соціальний стан у більш ранні періоди вказувалось місце слідування особи, прохання на її вільний пропуск або проживання.

Особлива увага в діловодстві приділялась обліково-статистичній документації. Протягом ХУІІІ ст.. набувають визначених форм її жанри та різновиди «ведомость», «квитанция», «расписка», «вєксєль» тощо.

Для цього періоду характерним є обмеження автономії Гетьманщини з боку російського царя, послідовне витиснення української мови з офіційного діловодства та остаточного запровадження на українських землях адміністративно-територіального управління Російської імперії, що відповідно позначилось і на ділових паперах та веденні канцелярської документації.

Слід зазначити, що до ХУІІІ ст.. діловодство в установах велось відповідно до канцелярських традицій і законодавством не регулювалось. Створення в царській Росії з метою реформування управління державою колегій, які підпорядковувались Синоду, призвело до прийняття в 1720 році «Генерального регламенту» державних колегій, в якому визначено структуру колегій та засади організації діловодства в державних установах.

«Генеральним регламентом» визначались та закріплювались функції підрозділів колегії, їх права та обов’язки, межі компетенції, що є прототипом сьогоднішніх положень про структурний підрозділ. Особлива увага «Генеральним регламентом» була приділена визначенню структури, функцій канцелярії та її секретаря, відповідальності за складання документів, а також режиму роботи державних службовців таких, як реєстратори, архіваріуси, копіювальники, писці.

Слід зазначити, що в цьому документі з’являється вимога щодо складання окремих документів за «генеральним формуляром», тобто починається уніфікація форм документів та розробка сталих формулярів для різних видів документів.

У 1722 р. був прийнятий «Табель о рангах», який започаткував систему чинів, звань та титулів державних службовців і застосовувався до 1917 року. Набула подальшого розвитку і нормативно-правова база документування діяльності державних установ, яка остаточне відображення знайшла у виданому в 1775 році документі «Учереждения для управления». Цим документом встановлено, що основним документом спілкування між установами стає лист, а листування набуває фори ритуалу, без знання якої чиновник не міг зайняти відповідну посаду.

В цей час в практику діловодства вводяться елементи організації обліку, проходження та зберігання документів.

Реформування центрального державного апарату, яке відбулось протягом 1810-1812 років, передбачало створення вищого державного законодавчого органу – Державної Ради, та низки міністерств з багатоступеневою структурою, а саме поділом на департаменти, які в свою чергу складалися з відділів, а ті в свою чергу мали такі структури як столи. Така структуризація спричинила до чіткого розмежування державного апарату та швидкого створення прошарку бюрократів-чиновників, які знаходилися на службі у царя і повністю залежали від нього. Кількісне зростання апарату чиновників призвело до відповідного розширення його повноважень та моральних і матеріальних привілеїв.

Набула подальшого розвитку і нормативна база діловодства. Постановою «Загальна установа міністерств» передбачалася єдність форми складання документів за наведеними зразками, а щодо створення документів складного змісту, то його структура повинна мати наступні елементи: вступ, обґрунтування та «соображенія і заключенія». На законодавчому рівні чітко встановлювався порядок проходження документів інстанціями з мінімальними відхиленнями від зазначеного шляху. Крім того, кожна інстанція для реєстрації вхідних та вихідних документів повинна була мати журнали реєстрації, які складалися з трьох частин та в яких окремо реєстрували документи верховної влади, поточні папери та таємні надходження. Самі справи, які вирішували департаменти, поділялися на три категорії: термінові, або надзвичайні; невідкладні, звичайні, чи поточні.[9] З метою покращення роботи з документами із середини ХІХ ст.. в державних установах впроваджуються посади особистих секретарів перших керівників.

Сучасне діловодство активно почало розвиватися після жовтневої революції 1917 р. Вже на початку 1918 р. Рада народних комісарів прийняла постанову «Про форму бланків державних установ», якою встановлено єдиний формуляр ділового документа. У 20-х роках був створений спеціальний Державний інститут техніки управління, який займався розробкою нормативних документів щодо організації та ведення діловодства. Серед них найбільш відомими є правила організації архівного справочинства в державних, професійних та кооперативних установах і підприємствах країни та проект «Загальних правил документації і документообігу». Однак цій заклад проіснував недовго і з його закриттям формування сучасної системи документування та забезпечення її нормативними документами було відкладене майже на сорок років. Зростання уваги до організація та ведення діловодства в СРСР почалося з 1969 року, коли була розроблена і затверджена низка загальносоюзних стандартів управлінської документації. В 1972 році почали діяти єдині правила підготовки та оформлення організаційно-розпорядчих документів і єдині правила роботи з документами. В 1975 році було прийнято ГОСТ 6.15.1-75 «Унифициронанные системы документации. Система организаціонно-распорядительной документации. Основные положения». Ці нормативні документи визначали вимоги до уніфікованих форм організаційно-розпорядчих документів, а забезпечення нормативно-методологічного керівництва процесом уніфікації, стандартизації документів та розробкою уніфікованих формулярів документів було покладено на Держстандарт, який і в Україні продовжує цю роботу.

Паралельно з вище зазначеним процесом уніфікації документів відбувається і розробка системи класифікації документів, а в 1984 році було затверджено 16 уніфікованих систем документації (УДС) загальносоюзного значення, 27 державних стандартів на УДС та 26 загальносоюзних класифікаторів техніко-економічної інформації. Всього було уніфіковано понад 4,5 тис. форм документів[10], що дозволило зформувати в країні цілісну систему документаційного забезпечення управління.

Після отримання Україною незалежності і створення самостійної держави робота щодо поліпшення діловодства в країні не припиняється. Можна відмітити наступні важливі віхи цього процесу: в Конституції України, прийнятій у 1996 році зазначено, що державною мовою в Україні є українська і відповідно всі документи органів державної влади та місцевого самоврядування мають вестись на державній мові; в жовтні 1997 року Постановою Кабінету Міністрів України затверджується Примірна інструкція з діловодства в міністерствах і відомствах України, органах державної влади та місцевого самоврядування; поряд з цим розробляється та затверджується низка Державних стандартів України з діловодства та архівної справи, в яких визначаються основні правила складання та ведення діловодства в Україні; у Законах, які приймаються Верховною Радою наводяться нові типові форми, які необхідно оформляти для виконання їх вимог, вводиться в дію державний класифікатор управлінської документації, державний класифікатор професій тощо. Все це сприятиме покращенню ведення діловодства в країні, підвищить культуру складання документа та забезпечить його оптимальне просування в органах державної влади, місцевого самоврядування, підприємствах, організаціях та інших господарюючих суб’єктах в Україні.

Контрольні питання та завдання:

1. Сутність документа та його визначення.

2. Назвіть загальні та спеціальні функції документа та дайте їх коротку характеристику.

3. Охарактеризуйте нормативно-методичну базу діловодства, її сутність та склад.

4. Назвіть підстави та значення класифікації документів.

5. Що таке стандартизаці та уніфікація документів, в яких випадках її рекомендують проводити?

6. Трафаретизація документів та її використання при складанні управлінських документів.

7. Визначте особливості документування управлінської діяльності органів місцевого управління.

8. Назвіть основні етапи становлення діловодства та охарактеризуйте їх.

Поиск по сайту: