Відділи ДВС районних у містах управлінь юстиції

Схема 1

Відносини між органами Міністерства юстиції Ук­раїни і органами Державної виконавчої служби можна охарактеризувати як відносини підпорядкованості. Але, крім системи підпорядкування відділів ДВС відповідним управлінням юстиції, існує внутрішня система підпоряд­кування в самій ДВС, що полягає в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади державних виконавців. Так, державні виконавці призначаються на посаду та звільняються з посади начальниками район­них, міських (міст обласного значення), районних у міс­тах відділів ДВС відповідних управлінь юстиції. Началь­ники районних, міських (міст обласного значення), ра­йонних у містах відділів ДВС призначаються на посаду та звільняються з посади начальниками Головного управ­ління юстиції Міністерства юстиції України в Автоном­ній Республіці Крим, обласних, Київського та Севасто­польського міських управлінь юстиції за поданням на­чальників ДВС відповідних управлінь юстиції. Директор

Департаменту ДВС Міністерства юстиції України, на­чальники відділів ДВС Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі призначаються Міністром юстиції України. Отже, схематично це можна представити в такому ви­гляді:

Міністр юстиції України

Директор Департаменту ДВС

Начальник відділу

ДВС управлінь

юстиції в містах

Києві та Севастополі

Начальник районного, міського, районного у місті відділів ДВС

Державні виконавці

,л•;•!'" Схема2 ■'•:■/, 'У^і.

Виходячи з наведеної схеми та статті 3 Закону «Про ДВС», вищим органом ДВС є Департамент ДВС Мініс­терства юстиції, а до повноважень начальника Департа­менту не входить призначення на посаду та звільнення з посади начальників, які очолюють відділи ДВС ні на об­ласному, ні навіть на районному рівні. Це належить, до компетенції Міністра юстиції України.

В той же час призначення на посаду начальників від­ділів ДВС відбувається за поданням начальника відпо­відного управління юстиції, погодженим із директором Департаменту ДВС, і навіть державні виконавці не мо­жуть бути призначені на посаду та звільнені з посади без погодження з директором ДВС.

Крім того, схема призначення на посаду та звільнення з посади не відповідає структурі ДВС щодо її існування як складової частини Міністерства юстиції України, кот­ра в сучасному вигляді фактично більше походить на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. В такому разі Директора Департаменту слід було б призначати не Міністру юстиції України, а Пре­зиденту України, а Державну виконавчу службу не включати в будь-яке з міністерств.

Як відомо, будь-яка система державних адміністра­тивних органів має забезпечувати оновлення кадрового складу, підвищення кваліфікації, постачати всі необхід­ні матеріально-технічні засоби, а також здійснювати контроль за діями підпорядкованих осіб. Тобто зазви­чай адміністративну систему органів пронизувала сис­тема вертикальної підпорядкованості та єдиного на­чальника. Сучасна ж структура ДВС має складну і, на наш погляд, не завжди адекватну виконуваній функції організацію. З аналізу нормативних актів, що регламен­тують діяльність державної виконавчої служби та Міні­стерства юстиції, можна дійти висновку, що існують окремо управління забезпечення функціонування дер­жавної виконавчої служби¹ та управління господарсько­го забезпечення².

На Міністерство юстиції України покладаються пов­новаження щодо організації в порядку, встановленому законодавством України, виконання рішень, ухвал і постанов судів та виконавчих документів інших органів, виконання яких покладено на державних виконавців.³

Згідно із ст. 5 Закону «Про державну виконавчу служ-

¹ Наказ Міністерства юстиції «Про затвердження Порядку здійс­нення державною виконавчою службою України виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) стосовно підприємств, уста­нов, організацій, діяльність яких пов'язана з державною таємницею», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 15.05.2000 р. за № 278/4499.

Наказ Міністерства юстиції «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та організацію особистого приймання громадян у Міністерстві юстиції України підпорядкова­них йому органах юстиції та на підприємствах, в установах і органі­заціях, що належать до сфери його управління», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 17.04.2000 р. за № 228/4449.

Пункт 18 Положення про Міністерство юстиції України, затверд­жений Указом Президента України від 30 грудня 1997 р.

бу» Міністерство юстиції України через Департамент ДВС Міністерства юстиції України здійснює:

- добір кадрів;

- методичне керівництво діяльністю державних ви­
конавців;

- підвищення їхнього професійного рівня;

- фінансове і Матеріально-технічне забезпечення ор­
ганів ДВС;

- розглядає скарги на дії державних виконавців.

На Головне управління юстиції Міністерства юстиції '■ України в Автономній Республіці Крим, управління юс­тиції в областях, містах Києві та Севастополі (ст. 5 Зако­ну «Про державну виконавчу службу») покладені такі

функції:

- організація виконання законів;

- здійснення керівництва відділами ДВС Головного
управління юстиції Міністерства юстиції України в Ав­
тономній Республіці Крим, обласних, Київського та Се­
вастопольського міських управлінь юстиції, районних,
міських (міст обласного значення), районних у містах

відділами ДВС;

- координація і контроль за їхньою діяльністю;

- організація професійної підготовки державних ви­
конавців;

- атестація державних виконавців;

- розгляд скарг на дії державних виконавців;

- заохочення за успіхи в роботі;

- накладання стягнень за порушення трудової дис­
ципліни;

- здійснення матеріально-технічного забезпечення

ДВС.

Крім того, в пунктах 18-20 ст. 4. Положення про Го­ловне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Се­вастопольське міські управління юстиції, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р., на них покладається:

- спрямування діяльності органів ДВС;

- організація в порядку, встановленому законодавст­
вом України, своєчасного, повного і неупередженого
примусового виконання рішень судів та інших органів
(посадових осіб), виконання яких покладено на держав­
них виконавців;,

- вивчення і узагальнення роботи з виконання рі­
шень судів та інших органів;

- вжиття заходів до усунення причин порушення за­
конів при виконанні рішень судів та інших органів.

Згідно з Положенням про Департамент державної вико­навчої служби Міністерства юстиції України, затверджено­го наказом Міністерства юстиції України від 15.05.2000 р. (далі - Положення), Департамент ДВС є структурним підрозділом Міністерства юстиції України і, згідно з тим же Положенням, Департамент включає в себе відділи ДВС Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київсь­ке та Севастопольське міські управління юстиції та ра­йонні, міські (міст обласного значення), районні у містах відділи ДВС відповідних управлінь юстиції, що явно су­перечить тій структурі ДВС, яка викладена в Законі «Про ДВС». Далі в Положенні йдеться про те, що свої функції Департамент здійснює як безпосередньо, так і через відповідні відділи ДВС Головного управління юс­тиції Міністерства юстиції України в Автономній Респуб­ліці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції та через районні, міські (міст облас­ного значення), районні у містах відділи ДВС відповід­них управлінь юстиції.

Що ж до функцій "Департаменту ДВС, то в п. 2.1 По­ложення на Департамент покладається:

- організація своєчасного, повного і неупередженого
примусового виконання рішень, ухвал, постанов судів у
цивільних справах, у справах про адміністративні право­
порушення, вироків, ухвал та постанов судів у кримі­
нальних справах щодо майнових стягнень, а також
постанов і рішень органів, виконання яких покладено на
державних виконавців у порядку, встановленому законо­
давством України;

- спільно з Департаментом кадрового забезпечення
центрального апарату, територіальних органів системи
юстиції та судів України організовує добір кадрів до ор­
ганів ДВС;

- методичне керівництво діяльністю державних ви­
конавців, підвищення їхнього професійного рівня;

- розгляд скарг на дії державних виконавців;

- підготовка необхідних розрахунків щодо фінансо­
вого і матеріально-технічного забезпечення органів ДВС;

І І

- в межах компетенції, організація та забезпечення
виконання міжнародних договорів України з питань на­
дання правової допомоги в цивільних, сімейних та кри­
мінальних справах;

- узагальнення роботи з питань виконання судових
рішень;

- організація навчання державних виконавців і поши­
рення позитивного досвіду з питань виконання рішень;

- ведення статистики.

До повноважень районного, міського (міст обласного значення), районного в містах відділу ДВС віднесено:

- здійснення передбачених законодавством України
■ заходів щодо своєчасного, повного і неупередженого ви­
конання рішень судів та інших юрисдикщйних органів,
передбачені ст. З Закону України «Про виконавче про­
вадження»;

- вивчення та узагальнення практики застосування
чинного законодавства про виконавче провадження та в
установленому порядку внесення пропозицій щодо його
вдосконалення;

- узагальнення, аналіз результатів роботи з виконан­
ня рішень та ведення обліково-статистичної звітності;

- розгляд звернень громадян з питань, що належать
до повноважень відділу;

- здійснення інших, передбачених законодавством
функцій.

Примусове виконання рішень судів та інших юрисдик-ційних органів, перелік яких встановлено законом, по­кладається на державних виконавців районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів ДВС. Районні, міські, районні в містах (міст обласного значення) відділи ДВС є юридичними особами, мають рахунки в установах банків, гербову печатку (ч. 4 ст. З Закону України «Про ДВС»). Вони створюються Мініс­терством юстиції України та йому підпорядковуються, як зазначено в Положенні про районний, міський (міст обласного значення), районний у містах відділ державної виконавчої служби, затвердженому Наказом Міністерст­ва юстиції України від 16.07.1999 р., через Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції Ук­раїни, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим та обласне, Ки­ївське і Севастопольське міські управління юстиції.

Структура та склад відділу ДВС затверджуються в межах своїх повноважень Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським і Севастопольським місь­кими управліннями юстиції, та в межах лімітів штатної чисельності, затверджених Міністерством юстиції Украї­ни. Це регламентує вищезгадане Положення про район­ний, міський (міст обласного значення), районний у міс­тах відділ ДВС, але не містить Закон «Про ДВС». Крім того, відразу вбачаються суперечності цих двох норма­тивно-правових актів, зокрема, в частині 3 ст. 5 Закону зазначено про те, що структура, склад... районних, місь­ких (міст обласного значення), районних у містах відді­лів ДВС відповідних управлінь юстиції затверджуються в межах своїх повноважень Міністерством юстиції Ук­раїни.

Структура відділу ДВС представлена таким чином: *:

Начальник відділу ДВС

Заступник начальника відділу ДВС

Старший державний виконавець

І

Державний виконавець

Схема 3 -;

Начальник відділу ДВС є одночасно заступником на­чальника районного, міського (міст обласного значення), районних у містах управлінь юстиції. Начальник відділу несе персональну відповідальність за організацію роботи та виконання завдань і функцій, покладених на відділ.

До повноважень начальника відділу віднесено:

- керування діяльністю відділу, видання наказів від­
повідно до своїх повноважень;

- розподіл обов'язків між працівниками відділу;

- здійснення контролю за своєчасністю, правильніс­
тю, повнотою виконання рішень державним виконавцем,
проведення перевірки їхньої роботи;

- забезпечення дотримання працівниками відділу ви­
конавської та трудової дисципліни, накладання дисцип­
лінарних стягнень на працівників відділу;

- внесення подання начальнику Головного управлін­
ня юстиції Міністерства юстиції України в Автономній
Республіці Крим, обласного, Київського та Севастополь­
ського міських управлінь юстиції про заохочення за
успіхи в роботі з виконання рішень державних виконавців;

- у встановленому порядку координація роботи від­
ділу з іншими підрозділами управління юстиції та пра*
воохоронними органами;

- розгляд звернень громадян та забезпечення їхньої
перевірки, проведення особистого прийому громадян;

- виконання рішень і здійснення інших дій відповід­
но до закону України «Про виконавче провадження»;

- призначення на посаду та звільнення з посади дер­
жавних виконавців;

- розгляд скарг на дії (бездіяльність) державних ви­
конавців;

- вирішення питання про відвід державного виконавця;

- організація навчання та підвищення кваліфікації
державних виконавців;

- здійснення добору кадрів на посади державних ви­
конавців;

- організація роботи з резервом кадрів на заміщення
вакантних посад державних виконавців.

Як відомо, в радянські часи контроль за діяльністю судових виконавців здійснювався головою суду, суддя­ми, а також Міністерством юстиції та його органами на місцях. І згідно зі ст. 10 Закону «Про ДВС» він справді здійснюється, незважаючи на проведені суттєві зміни, знову-таки Міністерством юстиції України через його органи на місцях, тобто як записано в Законі, через Де­партамент ДВС Міністерства юстиції України та Голов­ним управлінням юстиції Міністерства юстиції в Авто­номній Республіці Крим, а також управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні відділи ДВС.

Функція контролю притаманна діяльності майже усіх органів виконавчої влади. Під державним контролем, на думку О. Ф. Андрійко, слід розуміти функцію, яку дер­жава здійснює з метою перевірки дотримання і вико­нання поставлених завдань, прийнятих рішень і їхньої

правомірності, а змістом державного⁴ контролю є спосте­реження, аналіз і перевірка діяльності відповідних орга­нів та їхніх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою правил, норм і стандартів або спостереження за відпо­відною діяльністю керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням при­йнятих рішень.

В теорії державного управління виділяють внутрішній і зовнішній контроль, а в системі зовнішнього - ще й за­гальний та спеціалізований. Зовнішній контроль у системі виконавчої влади одні державні органи здійснюють над іншими. У випадку здійснення контролю вищестоящих органів за законністю управлінської діяльності вищесто­ящих органів він є загальним, а у випадку його здійснення уповноваженими на його ведення державними органами за певними видами управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування - спеціалізо­ваним. Внутрішнім контролем є контроль, що здійснюєть­ся в державних органах і органах місцевого самовряду­вання їхніми керівниками, а також виділеними для цього посадовими особами або підрозділами.

Але реальність такого контролю викликає сумнів, оскільки за ст. 4. Закону «Про Державну виконавчу служ­бу» до державних виконавців віднесені не тільки самі державні виконавці, а й начальник, заступник начальни­ка, старший державний виконавець районного, міського (міста обласного значення), районного у місті відділу державної виконавчої служби. Отже, фактично началь­ник та його заступник можуть виконувати функції дер­жавного виконавця, а хто ж тоді буде виконувати функ­цію внутрішнього контролю за їхньою діяльністю? Ця функція належатиме вищим за статусом органам держав­ної виконавчої служби (див. схему 1).

Крім того, якщо одні органи виконавчої влади здійс­нюють загальний контроль і їх можна віднести до суб'єктів контрольної діяльності, але ця їхня функція має загальний характер, то інші - здійснюють контрольну функцію, яка посідає основне місце у їхній діяльності.

¹ Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За за­гальною редакцією В. Б. Авер'янова- К., 1999.-266 с.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення: Курс лек-ций.- М.: Юрид. лит., 1997.- С. 228.

&5

Так, звернувшись до управлінської вертикалі в системі органів виконавчої влади, слід погодитися з думкою і законодавця, і науковців, що Кабінет Міністрів як ви­щий орган виконавчої влади наділений функцією конт­ролю за діяльністю усіх органів виконавчої влади, в тому числі й Державної виконавчої служби.

Концепція реформи адміністративного права також передбачає зовнішній і внутрішній характер контролю у сфері виконавчої влади. Зовнішній контроль при цьому складається з парламентського контролю, контролю ор­ганів судової влади, а також прокурорського нагляду, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції України, а внутрішній здійснюється самими органами виконавчої влади і відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підви­щенні рівня організованості й порядку в сфері державно­го управління. Концепція встановлює, що основними об'єктами такого контролю слід вважати діяльність ор­ганів виконавчої влади щодо забезпечення:

- реалізації прав і свобод громадян;

- надання державних (управлінських) послуг орга­
нами виконавчої влади, їхніми посадовими особами;

- відповідності фактичної діяльності органів вико­
навчої влади нормативно визначеному обсягу їхніх повно­
важень;

- дотримання в діяльності зазначених органів вимог
законодавства.

Отже, контроль Міністерства юстиції за Державною виконавчою службою слід віднести до внутрішнього контролю.

Елементи контролю за діями державних виконавців вбачаються і в повноваженнях районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управлінь юстиції, зокрема у пункті 6 ст. 4 Положення про район­ні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції, затвердженого Наказом Міністер­ства юстиції України від 30.08.2000 р. Зазначені відділи забезпечують через відділи ДВС у порядку, встановле­ному законодавством України, своєчасне, повне і не-

¹ Андрійко О. Ф. Державний контроль на етапі реформування // Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адмі­ністративної реформи в Україні: наукова доповідь / За заг. ред В. Б. Авер 'янова.- К., 1999.- 47 с.

упереджене примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державних виконавців. Слід повністю погодитись також із тим, що організація контролю у ДВС має субордина-ційний характер, оскільки начальник відповідного відді­лу ДВС здійснює контроль у межах своїх повноважень за державними виконавцями, які безпосередньо йому під­порядковані. У свою чергу, його діяльність контролю­ється вищестоящим органом ДВС, а також Міністерст­вом юстиції України та його органами на місцях.

Стаття 8 Закону «Про виконавче провадження» вста­новлює, що контроль за своєчасністю, правильністю, пов­нотою виконання рішень державним виконавцем здійс­нюють начальник відділу ДВС, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищестоящого органу. Вищестоящим органом фактично виступає, порівняно з районним відділом ДВС, відділ ДВС обласного управління юстиції і, відповідно, Де­партамент ДВС Міністерства юстиції України. Всі ці вищестоящі, порівняно з районними відділами ДВС, органи безпосередньо не здійснюють виконавчих дій. Отже, слід ці органи є такими, що здійснюють лише контрольні функції щодо своєчасного, повного та не-упередженого виконання рішень іншими, нижчестоящи-ми органами.

Таким чином, у системі органів ДВС державний конт­роль здійснюють як начальник районного та прирівня­них до нього відділів ДВС, так і два рівня вищестоящих органів ДВС.

Отже, існують складні й численні зв'язки ДВС з Міні­стерством юстиції України, що зумовлює реальне вхо­дження і «зростання» двох структур в одну. Тому немож­ливо вважати контроль з боку різних ланок Міністерства юстиції України зовнішнім. Існує подвійний контроль з боку внутрішньої структури Міністерства юстиції, а саме через управління юстиції та Департамент ДВС. Необхід­но також зазначити, що наділення районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів державної виконавчої служби правами юридичних осіб, які мають розрахункові та інші рахунки в установах бан­ків, гербову печатку, не збігається із системою фінансу­вання цих органів.

Так, Положенням про спеціальний фонд виконавчо-

го провадження, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 1999 р. № 1351, передба­чається створення спеціального фонду виконавчого про­вадження для матеріально-технічного забезпечення діяль­ності Державної виконавчої служби, а також преміюван­ня державних виконавців у встановленому порядку та для фінансування витрат на організацію і провадження виконавчих дій. В той же час існують депозитні рахунки відповідних відділів Державної виконавчої служби, на які пропонується вносити авансові внески стягувачам, що передбачено ст. 48 Закону України «Про виконавче провадження». Тому формально неможливо пропонувати стягувачу вносити додаткові кошти на рахунки держав­ної виконавчої служби, оскільки такі кошти в державної виконавчої служби мають існувати, а по-друге, позивач, який у виконавчому провадженні «перетворюється» на стягувача, вже сплачував державне мито при зверненні до суду або державного нотаріуса-

2.4. Державний виконавець

як обов'язковий суб'єкт виконавчого

провадження

Наступним суб'єктом виконавчого провадження ви­ступає державний виконавець, який є посадовою осо­бою ДВС та обов'язковим суб'єктом правовідносин, що виникають у виконавчому провадженні. Його правовий статус встановлюється Законом України «Про ДВС», згідно зі ст. 8 якого державним виконавцем може бути громадянин України, котрий має юридичну освіту, здат­ний за своїми особистими та діловими якостями викону­вати покладені на нього обов'язки.

Отже, для державних виконавців, окрім начальника від­повідного відділу ДВС, допускається наявність юридич­ної освіти на рівні молодшого спеціаліста або бакалавра. Що ж до начальників відповідних відділів ДВС, то до них ставляться вимоги щодо вищої юридичної освіти і стажу юридичної роботи не менше трьох років. Мається на увазі стаж роботи в судах та правоохоронних органах - проку­ратурі, СБУ, органах внутрішніх справ, суддівський стаж, а також стаж роботи юрисконсультів, адвокатів, нотаріу-

сів (державних та приватних), осіб, які займаються юри­дичною практикою.

За своїм правовим статусом державні виконавці -державні службовці, чого можна зробити висновок про поширення всіх положень Закону України «Про держав­ну службу» і на правове становище державних виконав­ців. Ученими зазначається, що головною ознакою сучас­ної державної служби повинен стати пріоритет прав та інтересів особи, тобто має змінитися співвідношення державного і приватного інтересу¹.

До цієї мети повинна прагнути і Державна виконавча
служба, оскільки її посадові особи також є державними
службовцями. Однак, сьогодні неможливо повною мірою
застосовувати нормативно-правові акти, що регулюють
державну службу, автоматично поширюючи їх на дер­
жавних виконавців. Насамперед це стосується категорій
посад державних службовців, які Законом «Про держав­
ну службу» встановлені лише для державних службовців
переважно державного апарату. Тому саме для державних
виконавців слід було б розробити нормативно-правовий
акт, де безпосередньо зазначити порядок просування по
службі або можна запропонувати альтернативний ва­
ріант шляхом внесення до чинних нормативно-правових
актів про державну службу відповідних доповнень щодо
державних виконавців. "

В. Л. Коваленко при, виділенні типів державної служ­би звертає увагу на три її види - цивільну, мілітаризовану та спеціалізовану, і відносить Державну виконавчу служ­бу до одного з видів цивільної служби², з чим слід погодитись.

Закон встановлює цілий ряд обмежень при призна­ченні на посаду державного службовця. Так, ст. 12 За­кону України «Про державну службу» встановлює до­даткові вимоги до державного службовця. Отже, із формулювання ст. 6 Закону «Про Державну виконавчу

¹ Дубенко С. Д. Державна служба: теорія і організація. Концепція її
реформування // Реформування державного управління в Україні: проб­
леми і перспективи / Колектив авторів. Наук, керівн. Цвєтков В. В.—
К.: «Оріяни», 1998-С. 200.

² Коваленко В. Л. Типи і види державної служби України: новий
підхід до класифікації // Наукові засади реформування державної
служби в Україні / За заг. редакцією В. Б. Авер'янова.- К., 1999-
С 25.

слуясбу» ці вимоги пред'являються і до державного виконавця, з чого випливає, що державним виконавцем не може бути:

- особа, визнана у встановленому порядку недієздат­
ною:

- особа, яка має судимість;

- особа, що у разі її прийняття на роботу буде безпо­
середньо підпорядкована або підлегла особі, яка є її бли­
зьким родичем чи свояком.

Державний виконавець також не має права:

- займатися підприємницькою діяльністю;

- виконувати роботу на умовах сумісництва;

- входити до складу керівних органів господарських
товариств;

- приймати подарунки від фізичних та юридичних
осіб, грошові винагороди, пільги у зв'язку зі своєю служ­
бовою діяльністю.

Як зазначає І. Коліушко¹, реформа державної служби необхідна для забезпечення більш ефективного визна­чення статусу посадових осіб органів виконавчої влади, усунення колізій між їхніми повноваженнями та відпові­дальністю. Серед інших напрямів реформи державної служби він пропонує визначити, що законодавство про державну службу поширюється на всі органи державної виконавчої влади та їхні апарати та вдосконалення меха­нізму кар'єри державних службовців виключно на кон­курсній основі. Якщо застосувати ці положення до дер­жавшого виконавця, то конкурс при прийнятті його на роботу - питання майбутнього.

Те ж саме стосується і вимог щодо поведінки держав­них службовців, які будуть пред'являтися в майбутньому до нда Кодексом основних правил поведінки державного службовця в Україні, оскільки неможливо порівняти вза­ємовідносини, що складаються між особою, коли вона звернулась до виконкому місцевої ради з певним клопо­танням та взаємовідносини, що складаються в процесі примусового виконання з застосуванням заходів приму­сового виконання до боржника, коли неможливо передба­чити його поведінку і відношення до державного виконав­ця. Але, незважаючи на це, державні виконавці в майбут­ньому також повинні дотримуватись таких вимог, як:

¹ іСоліушко І. АдміАістративна реформа в Україні // Право Украї­ни.- 1998-№ 2.- С. 10-14.

1) добросовісне та професійне виконання своїх служ­
бових обов'язків;

2) забезпечення пріоритету прав і свобод людини та
громадянина у службовій діяльності;

3) додержання законності у своїй службовій та поза­
службовій діяльності;

4) додержання законодавчо закріплених морально-
етичних вимог щодо поведінки;

5} недопущення проявів корупції, бюрократизму тощо;

6) збереження державної та іншої охоронюваної за­коном таємниці.

Досить важливим при цьому є вирішення проблеми співвідношення прав та обов'язків особи як державного службовця та як громадянина¹ щодо втручання у приват­не життя державних службовців, яка вченими вирішує­ться на користь державних інтересів. Заслуговують на увагу і запропоновані В. Л. Коваленком вимоги щодо політичної нейтральності державних службовців, що слід було б поширити і на державних виконавців.

Державний виконавець наділений досить широкими правами та обов'язками щодо примусового виконання постанов судів та актів інших органів, причому обов'яз­кам законодавець приділяє значно більше уваги, ніж правам, висуваючи їх на перше місце у ст. 5 цього Зако­ну. Так, державний виконавець зобов'язаний вживати заходів примусового виконання рішень, неупереджено, своєчасно, повно вчиняти виконавчі дії, а також перед початком виконавчих дій зобов'язаний роз'яснити сто­ронам їхні права та обов'язки, під час проведення вико­навчих дій здійснювати необхідні заходи щодо своєчас­ного і повного виконання рішення.

Звернувшись до практики примусового виконання рішень, слід зазначити, що існують певні проблеми щодо своєчасного виконання рішень суду. Так, з 1998 р. Петриківським відділом ДВС Дніпропетровської області не виконане рішення Бабушкінського суду щодо звер­нення стягнення на майно тепличного комбінату «Дніп­ро» на суму понад 5,3 млн грн., яке на сьогодні виконати

¹ Коваленко В. Л. Законодавче регулювання поведінки державних службовців - важлива складова реформування державної служби // Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адмі­ністративної реформи в Україні: наукова доповідь / За заг. ред. В. Б. Авер 'янова.- К., 1999.

вже неможливо через банкрутство підприємства. За ви­конавчими листами про стягнення коштів з АТ «Агрохім-буд» на користь Т., що знаходились на виконанні у від­ділі ДВС Красноградського району Харківської області, майже через рік було звернуто стягнення на майно борж­ника, а ще через рік воно було реалізовано. Аналогіч­ний випадок тяганини при зверненні стягнення на майно та несвоєчасної реалізації майна мали місце в Корсунь-Шевченківському районному відділі ДВС Черкаської області при виконанні рішень суду про стягнення коштів із Стеблівського РТП на користь Г. та стягнення заро­бітної плати з ВАТ «Корсунь-Шевченківській верстато­будівний завод» на користь Д. Протягом двох років Ново-заводським районним відділом ДВС м. Чернігова не описувалось і не передавалось на реалізацію майно борж­ника при виконанні рішення щодо стягнення коштів з ТОВ «Чернігівторф» на користь Л., що породило чис­ленні скарги з боку стягувана.

Але у ст. 5 Закону, незважаючи на її назву, закріплені не всі обов'язки державного виконавця, що конкретизу­ються в інших статтях цього Закону. Отже, державний виконавець зобов'язаний використовувати надані йому права у точній відповідності із законом і не допускати у своїй діяльності порушення прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб (ст. 7 Закону), скласти розра­хунок щодо розподілу коштів між стягувачами (ст. 44 Закону), задовольнити вимоги боржника щодо звернення і стягнення в першу чергу на те майно, на яке вкаже борж- І ник, якщо це не порушує інтересів стягувача і не усклад- -| нює виконання рішення (ст. 56 Закону), при необхідності | визначити розмір заборгованості при стягненні аліментів (ст, 74 Закону), подбати про забезпечення умов реалізації майна боржника, які не обмежують його законних ін­тересів (ст. 55 цього Закону) та інші. Особлива увага до професійних обов'язків державного виконавця має йти в контексті його прав і узгоджуватися з ними. Крім того, фактично констатуючи в останньому випадку обов'язок відповідача, законодавцем одночасно визначається право боржника, яке потребує особливої уваги та охорони.

Для виконання покладених на державного виконавця завдань йому надаються такі права:

1) одержувати необхідні для проведення виконавчих дій пояснення, довідки, іншу інформацію;

2) здійснювати перевірку виконання юридичними
особами рішень щодо працюючих у них боржників;

3) входити до приміщень і сховищ, що належать борж­
никам або зайняті ними, проводити огляд зазначених
приміщень і сховищ, при необхідності примусово від­
кривати їх в установленому порядку, опечатувати ці
приміщення й сховища;

4) накладати арешт на майно боржника, вилучати, пе­
редавати таке майно на зберігання та реалізовувати його
в порядку, встановленому законодавством;

5) накладати арешт на грошові кошти та інші цінності
боржника, в тому числі на кошти, які знаходяться на ра­
хунках та вкладах в установах банків, інших кредитних
установах, на рахунки в цінних паперах;

6) використовувати за згодою власника нежилі примі­
щення, що є в комунальній власності, та інші приміщення
для тимчасового зберігання вилученого майна, а також
транспорт стягувача або боржника для перевезення майна;

7) звертатися до органу, який видав виконавчий до­
кумент, за роз'ясненням рішення, порушувати клопотан­
ня про зміни порядку і способу виконання, відстрочку та
розстрочку виконання;

8) звертатися до суду з поданням про розшук борж­
ника або дитини;

9) викликати громадян та посадових осіб щодо вико­
навчих документів, які знаходяться у виконавчому про­
вадженні;

10) залучати до проведення виконавчих дій понятих,
інших осіб у встановленому законом порядку, а також
експертів, спеціалістів, у тому числі для оцінки майна;

11) накладати стягнення у вигляді штрафу на грома­
дян і посадових осіб у випадках, передбачених законом;

12) здійснювати інші повноваження, передбачені цим
та іншими законами.

Органи адміністративної юрисдикції в науці адмініст­ративного права розглядаються як органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні пра­вопорушення. В основному всі зазначені органи закріп­лені в Кодексі України про адміністративні правопору­шення, чого не можна сказати про Державну виконавчу службу, про яку йде мова вже у главах IV та V, тому слід було б внести доповнення до зазначеного Кодексу.

На підставі з викладеного, слід вважати Державну

виконавчу службу органом адміністративної юрисдикції, хоча вона ніде не фігурує як зазначений орган, але фор­мально виконує його функції, тобто притягує особу до адміністративної відповідальності. В той же час слід за­уважити, що притягнення особи до адміністративної від­повідальності не є основною функцією Державної вико­навчої служби, цей орган призначений для примусового виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів. Крім винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності, державний викона­вець має право порушити клопотання перед судом про кримінальну відповідальність боржника, якщо боржник не виконує рішення, що зобов'язує боржника виконати певні дії, а також при наявності ознак злочину у діях особи, яка порушує вимоги законодавства про виконавче провадження. Державний виконавець при цьому надси­лає до суду подання про притягнення винної особи до кримінальної відповідальності.

Встановивши дане положення, законодавець таким чи­ном створив можливість реального виконання, оскільки раніше при невиконанні боржником рішення, що зобо­в'язує його виконати певні дії, не було іншого виходу, як ставити питання про скасування постановленого рішення з направленням справи на новий розгляд. Так було зроб­лено в 1991 р., коли з'ясувалось, що громадянка, сплатив­ши добровільно накладені на неї судом штрафи, відмо­вилася виконати постановлене Червоноградським місь­ким народним судом рішення про передачу батькові ди­тини. За протестом заступника Голови Верховного Суду УРСР рішення суду в цій справі скасовано, а справу на­правлено на новий розгляд.

Скасувавши рішення, президія Львівського обласного суду у постанові зазначила, що рішення суду не було ви­конано протягом семи років. За цей час суд 15 разів на­кладав штрафи на відповідачку, яка їх добровільно спла­чувала, але відмовлялася від виконання рішення.

Встановлення саме кримінальної відповідальності за невиконання рішення, що зобов'язує боржника виконати певні дії, передбачає додатковий важель відповідальності, який сприятиме виконанню значно більшої кількості рі­шень. Так, Ковпаківський райсуд м. Суми зобов'язав

¹ Савула Ю. Звернення до виконання рішень, вироків і постанов у ' народному суді // Радянське право.- 1991.-№ 5,- С. 21-24.

М. вибачитись перед 3. на зборах у присутності осіб, яким були повідомлені відомості, що ганьблять 3. Відпо­відачка не виконала рішення суду, і на неї державний виконавець тричі накладав штраф, але від публічного вибачення вона відмовилась. У цьому випадку держав­ний виконавець повинен порушити клопотання перед судом про кримінальну відповідальність М. Новий КК України не врахував положення Закону «Про виконавче провадження» щодо встановлення кримінальної відпові­дальності за зазначені дії, тому слід запропонувати внес­ти доповнення до КК України з метою узгодження цих нормативно-правових актів.

Наданий законом перелік прав державного виконавця досить розширений, але все ж таки він потребує додат­кового заходу. Варто б надати державному виконавцю. можливість здійснювати примусовий привід боржника -через органи внутрішніх справ, коли з його поведінки

■ випливає явне ухилення від явки за викликом державно­
го виконавця. Коли за відповідним повідомленням про
обов'язок боржника з'явитись на виклик державного ви­
конавця і при наявності у останнього відомостей про
вручення повістки та відсутності об'єктивних причин
для невиконання вимог державного виконавця. Для
цього слід було б доповнити ч. З ст. 5 Закону перед­
останнім абзацем: «Здійснювати примусовий привід
боржника за ухилення від явки за викликом державного
виконавця».

Таким чином, повноваження державного виконавця необхідно розглядати також крізь призму потреби вико­навчого провадження у своєчасному і повному виконан­ні рішень, а тому права державного виконавця і його дії можна узагальнити в такі групи:

1. Складання постанов і актів. Державний виконавець
складає постанови та акти для оформлення руху вико-

. навчого провадження або для посвідчення обставин, ви-

■ явлених державним виконавцем, причому закріплюється
чітке правило, згідно з яким державний виконавець кож­
ну свою дію зобов'язаний оформити відповідним доку­
ментом, що перебуває у самому виконавчому прова­
дженні, згідно чого буде помітний рух виконавчого про­
вадження з його відкриття і до закінчення.

2. Розпорядження здійснити певні дії. Вони можуть
бути звернені до суб'єктів виконавчого провадження або

інших осіб і породжувати обов'язок адресата здійснити певні дії, за порушення яких настає відповідальність.

3. Запити або вимоги дати відзив - це різновид розпо­
ряджень, які породжують обов'язок повідомити необхід­
ні відомості.

4. Клопотання перед судом про необхідність вирішити
те чи інше питання, що виникає у ході виконання і відне­
сене законом до компетенції лише суду.

5. Повідомлення, сповіщення.

Цілий ряд питань виконавчого провадження вирішує начальник відповідного відділу ДВС - він визначає роз­мір винагороди експерту (ст. 14 Закону), вирішує питан­ня про відвід державного виконавця, є розпорядником депозитного рахунку відповідного відділу ДВС, та за­тверджує вказані в законі постанови державного виконав­ця, що значно обмежує самостійність дій державного ви­конавця, зокрема при затвердженні його деяких постанов (наприклад, постанова про повернення виконавчого до­кумента стягувачеві, про зупинення, закриття та закін­чення виконавчого провадження, про витрати, пов'язані з виконанням рішення). Тому доцільно виключити із Зако­ну положення про затвердження постанов державного ви­конавця ще й начальником відповідного відділу ДВС, оскільки начальник відділу в силу ст. 8 цього Закону без­посередньо здійснює контроль за своєчасністю, правиль­ністю та повнотою виконання рішень і ніколи не позбав­лений можливості притягти державного виконавця до дисциплінарної відповідальності. Якщо ж сторони не згод­ні з діями державного виконавця, вони завжди можуть їх оскаржити в порядку, передбаченому законом.

З іншого боку, дії державного виконавця передбача­ють безпосередній примус до зобов'язаної особи, а тому важливою є не тільки можливість наступного оскаржен­ня, а й відповідна і своєчасна реакція на них, а в деяких випадках створення перешкод у їхньому застосуванні. Тому після аналізу практики діяльності державної вико­навчої служби хоча о протягом 5 років буде можливість порушувати питання про можливість і доцільність змен­шення впливу начальників відділів на діяльність держав­них виконавців і надання їм відповідно більших прав.

Аналізуючи світовий досвід, слід зазначити, що існує два основних варіанта створення системи виконання рі­шень суду та інших юрисдикційних органів. Перша пре-

валює у континентальній Європі - Франції, Бельгії, Люк­сембурзі, де судові виконавці є приватними особами з наданням їм відповідних ліцензій та підпорядковані ре­гіональним і Національним Палатам судових виконавців зі статусом органів самоврядування. Друга, принципово нова система, існує в США, де примусове виконання рі­шень здійснює служба маршалів, що є однією з автори­тетніших структур у системі правоохоронних органів.

У Росії вже є прецеденти створення приватних агентств, що займаються виконавчою діяльністю, але без відкриття виконавчого провадження і, звичайно, без застосування за­ходів примусового виконання, вчиняти має право які тіль­ки судовий пристав-виконавець. Це Національне агентст­во з факторингу та інвестицій, що є складовою Асоціації міжнародного співробітництва недержавних структур без­пеки, яке здійснює надання повного комплексу юридич­них послуг щодо повернення заборгованості.

Досить цікавою є практика вирішення проблем забор­гованості цим агентством. Так, у КБ «Аерофлот» не було виявлено будь-якого майна. Навіть офісне обладнання, приміщення, в якому знаходились центральний офіс та відділення, все перебувало в оренді. Але Агентство ви­явило, що підприємством були вкладені кошти в устав­ний капітал інших підприємств, воно має акції різних фірм, розміщує свої кошти на депозитах у банках. КБ порушило умови договору з Агентством та прийняло рі­шення самостійно стягнути борг. Внаслідок цих дій воно не отримало нічого, ще й стало боржником Агентства, що послужило причиною визнання його банкрутом¹.

Існування в Росії поряд із державною виконавчою службою зазначеної організації сприяє більшому гаран­туванню прав стягувачів щодо виконання рішень, але така структура, яка здійснюватиме свою діяльність на комерційній основі, безумовно, має контролюватись державними органами та бути підзвітною Міністерству юстиції. В противному разі кримінальні елементи мо­жуть проникнути до структур цих органів і здійснювати «законну діяльність» під виглядом комерційної устано­ви, застосовуючи до зобов'язаних осіб несанкціонова­ні законодавством методи, прикриваючись виконанням

' Головка Н., Вьтирахин А. Частини судебньїй пристав: необхо-димость, реальності», перспективи // Юрист.- 1997. № 6.- С. 30-33.

4 2—315

державної функції та певними владними повноваження­ми, кореспондованими державою.

Повертаючись до законодавства України про виконав­че провадження, слід зазначити ще один аспект діяльності державного виконавця - це доступ до відомостей, які в силу закону є комерційною таємницею юридичних осіб або громадян-підприємців, або особистою таємницею громадян, та не підлягають розголошенню згідно чинного законодавства. Крім того, законом передбачена державна, нотаріальна, адвокатська, слідча таємниця, тобто практика законодавчого закріплення такої таємниці існує. Консти­туція України, зокрема у ст. 32 проголошує, що «не допу­скається... поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом». Тому, дотримуючись конституційних засад, доцільно бу­ло б доповнити ст. 7 Закону «Про виконавче проваджен­ня» другою частиною такого змісту:

«Державний виконавець зобов'язаний не розголошува­ти відомостей, які є охоронюваною законом таємницею (наприклад, комерційною) або конфіденційною інфор­мацією, що стали йому відомі при виконанні службових обов'язків. У випадку порушення цих вимог державний виконавець несе відповідальність згідно із чинним зако­нодавством України».

Встановивши новий правовий статус державного ви­конавця, його незалежність від судової влади і більшу самостійність у вирішенні питань виконання, законода­вець прагне до того, щоб рішення судів та інших органів здійснювалися більш ефективно, повно й реально, що, в остаточному підсумку, є гарантією забезпечення прав сторін у виконавчому провадженні¹.

2.5. Роль суду у виконавчому провадженні

Роль суду у виконавчому провадженні є досить важ­ливою і багатоаспектною. Це полягає в тому, що суд не лише здійснює контроль у виконавчому провадженні, але й вирішує цілий ряд питань виконавчого проваджен­ня. Так, за ч. 1 ст. 55 Конституції України кожному га-

¹ Щербак С. К вопросу о правовом статусе государственного ис-полнителя // Предпринимательство, хозяйство и право.- 1999.-№ 12.-С. 59-60.

рантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Отже, на­віть відсутність зазначення ролі суду як контролюючого органу в ст. 8 Закону «Про ДВС» не може вплинути на загальну концепцію правової системи, в якій чітко ви­значене місце суду як контролюючого органу. Юристи звертають значну увагу на особливості судового контро­лю за діяльністю органів державної влади, особливо за діяльністю органів державного управління, а судовий нагляд за законністю адміністративної діяльності розгля­дається як вид державного контролю². Безумовно, маєть­ся на увазі зовсім інший державний контроль, ніж той, про який говорилося раніше. Специфіка судового конт­ролю полягає в тому, що він здійснюється лише при роз­гляді конкретної цивільної справи судом і лише у випад­ку звернення особи за захистом. Суд при цьому переві­ряє законність рішень, дій або бездіяльності державних виконавців, а не питання доцільності їхніх дій, і не має таких повноважень реагування на порушення законності, як інші контролюючі органи.

Враховуючи ієрархію нормативних актів, у Законі «Про ДВС» повинно бути відтворене положення ст. 55 Конституції України. Тому контролююча функція суду фактично присутня в цьому Законі, а саме в ч. 6 ст. 17, ст. 85 Закону «Про ДВС».

Деякою мірою можна погодитися з думкою російсь­кого науковця І. Б. Морозової про те, що судовий конт­роль за діями судового пристава (а в Україні, державного виконавця) все-таки є і здійснюється у трьох формах: 1) порядок попереднього (у випадках, передбачених за­коном) санкціонування судом процесуальних дій держав­ного виконавця щодо виконання; 2) процесуальний по­рядок оскарження законності та обґрунтованості поста­нов суду щодо питань, які виникають у процесі виконання; 3) процесуальний порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця.

¹ Стефанюк В. Судовий контроль за діяльністю державної влади //
Право України.- 1998.- № З- С. 3-8.

² БахрахД. Н. Административное право: Учебник для вузов.- М.:
Из^-во «БЕК», 1999.- С. 57.

Морозова А., Треушников М. Исполнительное производство: Учебно-практическое пособие.-М: Городец, 1999.-С. 140.

Але таке визначення форм судового контролю не збі­гається з положеннями чинного законодавства про вико­навче провадження. З тим, що суд здійснює контроль у виконавчому провадженні, можна повністю погодитись лише у третьому випадку, тобто у випадку оскарження дій державного виконавця. Автор дослідження висвітлює це питання в розрізі не поточного контролю, що здійс­нюється іншими контролюючими органами у сфері державного управління, а як такий, що відбувається не завжди, а у випадках, коли особа звертається до суду зі скаргою на рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця. Все ж інше, визначене автором класифікації як судовий контроль не є таким. Це лише питання вза­ємодії суду і Державної виконавчої служби, що виника­ють під час безпосереднього виконання рішень суду і лише в силу того, що ці рішення вже раніше виносив суд. Коли це рішення не суду, ніякого судового контро­лю, про який говорить автор, не відбувається.

Крім того, автор класифікації фактично змішує два зовсім різні види судового контролю - того, що здійсню­ється судом за діяльністю адміністративних органів (про який донедавна йшлося) і судового контролю, що здійс­нюється у цивільному судочинстві, тобто контроль ви­щестоящого суду за нижчестоящим, який здійснюється у випадку апеляційного оскарження рішення, а в нашому випадку ухвали суду з питань, що виникають у виконав­чому провадженні. Мається на увазі той випадок, коли, наприклад, боржнику, який звернувся до суду з клопо­танням про надання відстрочки виконання, відмовлено в його задоволенні. Не згодний з винесеною ухвалою, борж­ник оскаржує її в апеляційному порядку. Лише тоді апе­ляційний суд, перевіряючи законність і обґрунтованість такої ухвали, здійснює судовий контроль.

Поиск по сайту: