Объект и предмет теории государственного управления

Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Ключевыми методологическими категориями любой науки являются объект и предмет этой науки. Объектом теории государственного управления является административно–государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно–государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие административно–государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов. Деятельность этих органов управления направлена на упорядочивание общественной жизни, т. е. на упорядочивание статики и динамики общества.

В настоящее время наиболее распространенной и научно обоснованной является точка зрения, согласно которой общество рассматривается как сложноорганизованная система, обладающая наивысшим уровнем самодостаточности, находящаяся в состоянии неустойчивого равновесия и подчиняющаяся объективным законам функционирования и развития. Структура общества, как сложной системы, включает в себя несколько крупных взаимодействующих между собой подсистем. В качестве таких подсистем в общественной жизни выступают сферы общественной жизни, представляющие собой части общества, пределы которых определяются влиянием тех или иных общественных отношений. Традиционно обществоведами выделяются следующие сферы общественной жизни (см. рисунок 15):

Рисунок 15 — Сферы общественной жизни

1. Политическая сфера (политико–правовая) — политическая инфраструктура и система политических и правовых отношений, возникающих в обществе и отражающих отношение государства к своим гражданам и их группам, граждан к существующей государственной власти, а также отношения между политическими группами (партиями) и политическими массовыми движениями. Таким образом, политическая сфера общества отражает отношения между людьми и социальными группами, возникновение которых определяется государством.

2. Экономическая сфера — экономическая инфраструктура и система экономических отношений, возникающая и воспроизводимая в процессе материального производства. Основой экономических отношений и важнейшим фактором, определяющим их специфику, выступает способ производства и распределения материальных благ в обществе.

3. Социальная сфера — социальная инфраструктура и система социальных отношений, т.е. отношений между группами людей, занимающими различное положение в социальной структуре общества. Изучение социальной сферы предполагает рассмотрение горизонтальной и вертикальной дифференциации общества, выделение больших и малых социальных групп, изучение их структур, форм реализации социального контроля в данных группах, анализ системы социальных связей, а также социальных процессов, протекающих на внутри– и межгрупповом уровне.

4. Духовная сфера (духовно–нравственная) — духовная инфраструктура и система отношений между людьми, отражающая духовно–нравственную жизнь общества, представленную такими подсистемами, как культура, наука, религия, мораль, идеология, искусство. Значимость духовной сферы определяется ее приоритетной функцией как системы ценностей общества, которая, в свою очередь, отражает уровень развития общественного сознания и его интеллектуально–нравственный потенциал.

Во всех четырёх сферах присутствует инфраструктура. Под инфраструктурой в настоящее время понимают совокупность материально–технических систем (объектов), обеспечивающих выполнение основных функций в различных сферах и отраслях деятельности.

Необходимо отметить, что однозначное разделение сфер общества возможно лишь в рамках его теоретического анализа, однако в реальной жизни характерна их тесная взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопересечение (что отражается в названиях, например, социально–экономические отношения, социально-политические отношения и др.). Именно поэтому важнейшей задачей науки становится достижение целостности научного понимания и объяснения закономерностей функционирования и развития общественной системы в целом.

Общепризнано, что общественная жизнь реализуется, прежде всего, в форме деятельности.

Деятельность — научная категория, выражающая специфически человеческий способ отношения к миру, утверждения человека в бытии посредством преобразования природных и общественных условий своего существования. В процессе деятельности не только преобразуется природа и общество, но создаются все социальные свойства и способности человека. В понятии «деятельность» представлены многообразные формы человеческой активности в различных сферах общественной жизни, а также различные аспекты жизни человека (умственная, физическая, внутренняя, внешняя, творческая, созидательная, конструктивная, разрушительная деятельность и т.д.). На высшем уровне классификации деятельность подразделяется на духовную (теоретическую), материальную (практическую) и, да проститься нам непривычность термина, воспроизводство человека.

Духовная (умственная, теоретическая) деятельность представляет собой целенаправленное производство общественных идеалов, ценностей, идей, понятий, представлений. Посредством духовной деятельности объясняется и конструируется мир, формируются цели, осуществляется выбор средств для их достижения, создаётся идеальный план деятельности.

Материальная деятельность — это материальное производство, вещественные результаты материального производства и способы технологической деятельности общественного человека; воспроизводство человеческого рода, включающего в себя всю сферу интимных отношений между мужчиной и женщиной.

Воспроизводство человека — это, прежде всего, деторождаемость, выращивание, обучение и воспитание новых членов общества для обеспечения его прогрессивного развития. В современном обществе это не только естественная потребность и обязанность отдельных граждан, но и всего общества.

В процессе деятельности осуществляется творческое созидание духовной и материальной культуры, а также воспроизводство человеческого потенциала общества. Структура деятельности выражена взаимосвязью её структурообразующих элементов: цель, средство, результат, субъект, объект. В цели субъектом осознаётся неудовлетворённая потребность, создаётся идеальный образ необходимого предмета, определяется выбор объекта, средств и способов действий субъекта.

Деятельность и выступает в качестве источника и механизма такой организации.

Следовательно, понятие деятельности не просто задает реальность в новых границах, но и указывает источник ее законосообразности, естественного изменения, притом источник умопостигаемый, лишенный всякой мистификации.

Деятельность рассматривается как процесс искусственного преобразования определенной действительности для удовлетворения конкретной потребности. Процессы деятельности реализуются проведением целенаправленных мероприятий, состоящих из ряда деятельных актов.

Средства — центральный момент структуры деятельности, который воплощает единство мыслимого и действительного. Различают два вида средств — средства–понятия (в духовной, теоретической деятельности) и средства реализации (в практической деятельности).

Категория «деятельность» является полифункциональной категорией, то есть способной выполнять несколько функций. Можно указать, как минимум пять её различных функций:

1. Деятельность как объяснительный принцип. Сущность объяснительной схемы деятельности состоит в том, что это понятие с философско–методологическим содержанием, выражающим универсальное основание (или, в более осторожной формулировке, универсальную характеристику) человеческого мира. Другими словами, всё, что происходит в общественной жизни, происходит в форме различных видов деятельности. Следовательно, всё сущее в человеческом обществе следует пытаться объяснить и понять через категорию «деятельность». Всё, что требуется совершить, надо совершать в форме деятельности, иначе не будет результата, иначе не будет развития, будет хаос.

2. Деятельность как объект научного изучения, т. е. нечто расчленяемое и воспроизводимое в теоретической картине определенной науки (теории) в соответствии с методологическими принципами последней, со спецификой ее задач и совокупностью основных понятий.

3. Деятельность как объект управления. Так деятельность видит организатор, тот, кто призван управлять ею. В данном случае деятельность рассматривается, как то, что подлежит организации в систему функционирования и (или) развития на основе совокупности фиксированных принципов.

4. Деятельность как объект проектирования. Естественно, что деятельность нуждается в проектировании, т. е. в выявлении способов и условий оптимальной реализации определенных процедур и операций деятельности.

5. Деятельность как ценность, т. е. рассмотрение места, которое занимает деятельность в различных системах культуры.

Это понятие задает такой взгляд на социальную реальность, при котором из множества ее разнообразных напластований вычленяется то и только то, что объединяется в определенное целое как мир деятельности, ее результатов, условий и форм организации.

Объяснительная схема, основанная на понятии деятельности получила название деятельная схема объяснения. Посредством объяснительных схем, в частности деятельной схемы объяснения, задается предмет исследования, определяется то, что мы ищем при анализе «данного» нам эмпирического материала. Определение «видения» материала, способов работы с ним детерминируется актом наложения на него соответствующей схемы. Она «вырубает» из многообразной общественной жизни, очерчивает то, с чем далее происходит работа. Материал через схему предстает не хаотически, а как нечто определенным образом организованное и упорядоченное в форме того или иного вида деятельности. Тем самым определенная схема (или синтез нескольких схем) выступает в качестве средства подбора материала. В этом основная функция таких схем (некоторые из схем рассматриваются далее).

В обозначенном смысле категория «деятельность» — это образно — окно, через которое мы видим мир. Если окно имеет форму прямоугольника и оно широкое, то мы видим мир в форме прямоугольника достаточно широкого, если же это круг, то и мир мы видим в форме круга, ну, а если это узкая щель, то и мир мы видим ограниченный щелью. А теперь представим, что окно вместе с нами движется (мы едем в поезде и смотрим в окно вагона). Тогда мы будем открывать себе мир пропорционально форме окна и скорости движения. Такова роль методологической категории, в данном случае «деятельности». Степень разработанности категории «деятельность» в каждой конкретной области исследований — это форма и скорость движения окна в мир данной области.

Предметная интерпретация деятельного объяснительного принципа предполагает соблюдение минимум двух важных методологических условий:

- понятие деятельности должно задавать специфическую действительность в ее специфических границах. Яркий пример — экономическая деятельность, социальная деятельность, военная деятельность и т.д.;

- это понятие должно быть структурно развернуто применительно к определенному виду деятельности. Каждый из названных выше видов деятельности расчленяется на взаимосвязанные элементы и далее анализируется как система.

Что даёт эта схема исследователю? Ему не надо в каждом конкретном случае исследования выявленной проблемы общественной жизни конструировать новые подходы и методы. Достаточно применить готовую деятельную схему — представить исследуемое явление в форме деятельности, структурировать её, распространить на него уже выявленные и доказанные законы организации деятельности и т.д.

В целях организации своей деятельности человек, прежде всего, должен отразить реальную действительность в своём сознании. На обыденном уровне такое отражение называется обыденным сознанием, на коллективном — общественным сознанием. Поскольку мир сложен и многообразен, к настоящему времени существует, как было показано в главе 1, несколько форм общественного сознания. Формы общественного сознания — это различные способы и приёмы отражения в сознании людей объективного мира и общественного бытия, на основе которого они возникают в процессе практической деятельности. Общественное сознание существует и проявляется в формах политической идеологии, правового сознания, морали, религии, науки, художественных взглядов, искусства.

В отличие от непосредственного отражения действительности в обыденном сознании, формы общественного сознания выступают, как более или менее систематизированное сознание, опосредствованное теоретическим или художественно–образным отражением действительности.

Формы общественного сознания различаются между, собой по объекту и, форме отражения, по социальным функциям и своеобразию законов развития. Многообразие форм общественного сознания определяется богатством и многообразием самого объективного мира — природы, общества, мышления.

Различные формы общественного сознания отражали различные сферы общественной жизни или по-разному (с разных исходных позиций) одни и те же сферы (в науке познаются конкретные законы, природы, общества и мышления; в религии отражается зависимость людей от господствующих, над, ними, религиозных догм, природных и социальных сил — церкви и т.д.). Имея своеобразный предмет отражения, каждая форма сознания характеризуется и особой, формой отражения (например, научные понятия, моральные нормы, художественные образы, религиозные догмы). Но богатство и сложность объективного мира создают лишь возможность появления различных форм общественного сознания. Реализуется же эта, возможность на основе, конкретной общественной потребности. Так, наука возникает лишь тогда, когда простое накопление опыта и эмпирических знаний становится недостаточным для развитая общественного производства; политические и правовые взгляды и идеи возникают вместе, с появлением, классов и государства для обоснования и закрепления отношений господства и подчинения, и т.д. В каждой, общественно–экономической формации все формы сознания связаны между собой и в целом составляют духовную жизнь определенного общества. Своеобразие общественной потребности, порождающей те или иные формы общественного сознания определяет и ту конкретную историческую роль, которую они играют в жизни и развитии общества.

В свете введённых основополагающих методологических понятий, характеризующих объект теории о государственном управлении, необходимо сформулировать, что является предметом данной теории. Предметом теории государственного управления являются объекты и процессы, происходящие в различных сферах общественной жизни (объект управления) и система государственного управления ими, включая все её элементы, статику и динамику. В современном науковедении принято говорить не об одном предмете исследования, а об их множестве. Объём множества исследуемых вопросов определяется конкретной целью исследования. Множество предметов исследования образуют предметную область науки, теории или отдельного исследования. Предметная область современной теории государственного управления, структурированная по элементам системы государственного управления, показана на рисунке 16.

Рисунок 16 — Предметные области государственного управления

Следует подчеркнуть, что теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Как показывает исторический опыт, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики и других необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории государственного управления, это самостоятельное научное направление. Основные науки, на которые опирается теория государственного управления показаны на рисунке 17.

Рисунок 17 — Науки, на которые опирается теория государственного управления

Наиболее близка к науке государственного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории государственного управления с праксиологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Теория государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об административном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксиологии.

Основные проблемы, которые исследует сегодня теория государственного управления.

Во–первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы.

Во–вторых, большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом.

В–третьих, это проблемы, связанные с методологией и технологией государственного управления. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации и др.

Далее каждое из направлений государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: государственное управление в условиях рыночной экономики, государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Типовые практические задачи и научные проблемы, которые приходится решать для их выполнения, приведены в таблице 2.

Таблица 2 Соотношение практических задач и научных проблем в области

государственного управления

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчеркивал: «Дело теоретика–философа — указать истинные цели государства; дело же политика–практика — это найти соответствующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.). Но, в то же время, существует и общая теория государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно–государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, отражающиеся соответственно в административно–государственном порядке и в процессах в указанных выше сферах общественной жизни (политической, экономической, социальной и духовной). Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического теория государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но, в то же время, динамику общественной жизни нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики государственного управления. С этой точки зрения теория государственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и динамические процессы общественной жизни, где доминируют переменные величины.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории государственного управления включает все основные методы научного исследования. Ведущее место в методологии принадлежит теории деятельности, системному и ситуационному подходам. Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система государственного управления рассматривается не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определенные место и функция.

Далее, система государственного администрирования рассматривается как функционирующая и, следовательно, обладающая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на выделение многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину (подробно см. далее).

В заключение отметим, что до сих пор не существует формализованного и разделяемого всем научным сообществом определения объекта и предмета теории государственного управления. Поэтому рассмотренные выше положения следует считать только одним из возможных аргументированных и обоснованных вариантов.

Исследование объекта осуществляется с помощью рассмотренных выше теоретических и эмпирических методов. В настоящее время, как правило, даже в одном исследовании применяется не один метод, а множество. Совокупность методов и последовательность их применения могут образовать схему исследования. В разных науках сложились разные схемы исследования, которые рассматриваются в следующем параграфе.

4 Традиционные схемы познания описательных, точных и
гуманитарных наук

Практически в каждом современном научном исследовании приходится применять одновременно или последовательно несколько научных методов, объединяя их в определённую схему исследования. Схема исследования становится программой действий исследователя и приводит к определённому предсказуемому результату. Известно, что существуют различные методы и схемы исследований в определенных группах наук. По применяемым методам и схемам исследования принято выделять три группы наук: описательные науки; точные науки; гуманитарные науки. Науки о государственном и муниципальном управлении с успехом применяет эти методы и схемы. Рассмотрим подробнее схемы познания данных наук.

Схема познания описательных наук. Целью данных наук считается непрерывное выявление и накопление свойств изучаемых явлений для последующей их классификации и предсказательности. При этом применяются следующие методы: наблюдение, измерение, опрос, анализ выявленных признаков (свойств), включая кластерный анализ (размещение свойств по определенным кластерам, т.е. группам), и синтез признаков и свойств в классы, обобщение, индукция, постановка проблем, построение гипотез, методы отслеживания объекта, методы преобразования объекта.. Схематично порядок действий показан на рисунке 18.

Рисунок 18 — Схема познания описательных наук

Отсюда следует, что в составе описательной науки или ее теорий в обязательном порядке должны быть: признаки изучаемых явлений; выявление этих признаков, анализ признаков; синтез признаков в свойства и синтез свойств; исторический анализ развития. Естественно, при этом могут примениться все правила логики, а также ее дедуктивный и индуктивный методы. Языки описательных наук — естественный и семиотические знаковые языки каждой из них. Рассмотренная схема широко применяется при исследовании географических условий, исторических и других многообразных проблем государственного управления на начальном этапе их познания. Именно поэтому подавляющее большинство студенческих научных работ выполняется с помощью рассмотренных методов.

Далее перейдем к рассмотрению схемы познания точных наук. Целью этих наук является познание единых законов мироздания и объяснения с их помощью всего сущего. Основной путь — абстрагирование, т.е. сведение реального явления к определенной обобщающей абстракции, к схеме. При этом применяются методы формулирования аксиом (исходных постулатов), доказательства теорем и лемм, аналогий (физических, математических и др.), моделирования, синтеза (формулирования) закономерностей, обобщения. Схема достижения цели приведена на рисунке 19.

Рисунок 19 — Схема познания точных наук

Следовательно, в составе точкой науки или ее теорий должны быть: аксиомы, теоремы, леммы, выводы и закономерности. В них также используются все правила логики, а также дедуктивный и индуктивный методы. Хотя, строго говоря, точные науки в большей степени реализуют дедуктивный метод. Языки точных наук: естественный язык и язык математики. Математика — слуга точных наук. Науки о государственном управлении прибегают к данной схеме исследования в случае математического моделирования процессов общественной жизни и государственного управления.

Схема познания гуманитарных наук. Основной целью гуманитарных наук является познание человека, человеческого общества. Основной путь накопление, систематизация и объяснение фактов. При этом применяются методы наблюдения, измерения, опроса, экспертных оценок, методы отслеживания объекта, методы преобразования объекта, анализа, аналогии, ассоциации и синтеза и др. Схема познания гуманитарных наук приведена на рисунке 20.

Рисунок 20 — Схема познания гуманитарных наук

Поэтому очевидно, что в гуманитарной науке или теории следует искать факты, упорядочивание фактов, аналогии и ассоциации вызванные фактами, обобщения фактов и выводы, которые часто называют закономерностями, а то и законами. В гуманитарных науках самое широкое применение находят правила логики. И, что греха таить, очень часто можно видеть нарушение этих правил, а иногда и манипулирование понятиями с их помощью. В результате получают не объективные выводы, а выводы, диктуемые различными обстоятельствами.

Гуманитарные науки исследуют очень специфическую область, в которой все подвижно и неопределенно. Отметим, не случайно, как допустим в некоторых физических или биологических процессах, а неопределенно. В них очень многое зависит от предыстории (для физиков, например, предыстория и вообще направление времени не играет никакой роли, хотя всем хорошо известно, что время течет только в одном направлении и реальные события необратимы), от уровня организации, от стадии эксплуатации и других факторов, которых нет в областях исследования других наук. Все это привело к тому, что гуманитарные науки в качестве языка используют естественный разговорный и литературный язык с их огромным количеством понятий, с полутонами этих понятий, с конкретным пониманием и другими особенностями.

Все науки, занимающиеся исследованием проблем государственного управления (перечень см. в предыдущей главе), активно применяют рассмотренную схему познания.

Если говорить об общенаучных методах, то во всех трех группах наук применяются: методы изучения литературы, документов, теории–аналоги, экспериментальные методы (натурные, модельные, лабораторные эксперименты); логические методы (анализа и синтеза: индуктивный и дедуктивный, формулирования и доказательства теорем, закономерностей и выводов, представления фактов); методы аналогии; методы ассоциации и др.

Таким образом, выполненный анализ схем познания позволяет утверждать, что все они в той или иной мере находят применение в науках о государственном и муниципальном управлении. Однако в разные периоды своего развития они по разному «тяготели» к описательным, точным и гуманитарным наукам по применяемым схемам познания. Как известно, период, когда наука применяет схемы познания описательных и гуманитарных наук называют феноменологическим (изучение и объяснение феномена), а период преимущественного применения схемы точных наук — модельным периодом (феномен объяснён, теперь начинают экспериментировать, помещать объект в различные условия и наблюдать за его поведением). Феноменологический этап развития науки предшествует модельному этапу.

Не успело человечество в полной мере освоить описанные схемы исследования, как на смену им в конце XX века пришла новая схема, теоретической базой для которой стал системно–деятельный подход к отражению в сознании реального мира. Системно–деятельный подход стал мировоззрением современного учёного. Далее рассмотрим основные теоретические положение этого методологического подхода.

Поиск по сайту: