III.2.4. Организационное устройство палат Федерального Собрания Российской Федерации

Организация и деятельность палат осуществляется в соответствии с регламентом, который утверждается постановлениями палат. За все время существования нового парламента было принято два Регламента Государственной Думы и три - Совета Федерации. Каждый новый состав верхней палаты сопровождался утверждением нового регламента.

Действующий в настоящее время Регламент Государственной Думы утвержден 22 января 1998 г. Необходимо учитывать, что регламент - это очень динамичный документ. В него постоянно вносятся изменения и дополнения, диктуемые реальными задачами. Однако даже малейшая корректировка обязательно оформляется постановлением палаты. Так, в Регламент Государственной Думы 1998 г. к настоящему времени внесено уже более 40 поправок.

Первый Регламент Совета Федерации был принят 2 февраля 1994 г. Он был весьма лаконичным, многие его положения носили рамочный характер, которые затем получили развитие в последующих регламентах. Второй регламент утвержден постановлением Совета Федерации 6 февраля 1996 г. Третий, ныне действующий, был принят 30 января 2002 г. По словам Председателя Совета Федерации С.М. Миронова, в его основу были положены три основных принципа: точное отражение конституционных полномочий, сохранение преемственности в работе и создание структуры палаты, наиболее приближенной к структуре комитетов Государственной Думы.

Структура палат фактически идентична и характерна для большинства парламентов: председатель и его заместители; советы, комитеты и комиссии; секретариаты председателя и его заместителей; аппараты комитетов и комиссий; аппарат самих палат.
В Государственной Думе, кроме того, есть депутатские объединения, которых нет в Совете Федерации в силу иного принципа формирования. Зато в Совете Федерации есть другие, отличные от думских, структурные подразделения - Совет законодателей и должности Почетного председателя и Председателя Совета Федерации первого созыва.

Председатели палат Федерального Собрания. Они избираются из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на заседаниях палат. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения и депутаты, а Совета Федерации - члены верхней палаты.

Порядок выдвижения кандидатов на должности заместителей председателя Государственной Думы такой же, как и председателя, за исключением возможности их предварительного рассмотрения в Совете Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов.

В Государственной Думе число заместителей определяется самой палатой. Опыт показывает, что оно весьма произвольное. Регламентом Государственной Думы 1994 г. оговаривалось, что председатель и его заместители не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы. Регламент 1998 г. такого запрета не содержит. В результате ряд заместителей председателя четвертой Думы представляют одну партию - «Единая Россия», что, по сути, позволяет ей именоваться партией власти.

В Совете Федерации кандидатуры на должности заместителей предлагают сами председатели. Регламентом верхней палаты изначально предусматривалось три заместителя председателя, которые были равны по своему статусу. Однако в 2002 г. была введена должность первого заместителя. Просуществовала она недолго, была ликвидирована в мае 2004 г., оставив председателю четырех заместителей одного ранга. При этом представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на должности председателя и его заместителей. Один из членов Совета Федерации избирается заместителем Председателя Парламентской ассамблеи Совета Европы.
По условиям материально-технического обеспечения он приравнивается к заместителю Председателя Совета Федерации.

Спикером четвертой Думы (действующей в настоящее время)стал Б.В. Грызлов, ранее занимавший пост министра внутренних дел.

В декабре 2001 г. на пост Председателя Совета Федерации избрали СМ. Миронова - представителя «питерской команды» президента. Он является представителем в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт- Петербурга. Почетным председателем может быть избран председатель, прекративший свои полномочия на этом посту. Им является Е.С. Строев. Это звание, так же как и звание первого председателя, пожизненное, оно дает право участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, а также в парламентских слушаниях, в заседаниях «круглых столов» и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации, а также получать документы и материалы, иную информацию, предназначенную для действующих членов Совета Федерации.

Полномочия председателей палат можно условно разделить на несколько групп. К первой относятся организация и обеспечение деятельности палат: они ведут заседания палаты; ведают вопросами внутреннего распорядка; организуют работу советов палат.

Другую группу составляют представительские полномочия. Председатели представляют палаты в отношениях с президентом, правительством, всеми высшими судами, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, уполномоченным по правам человека, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями. Кроме того, председатели палат участвуют в согласительных процедурах, используемых президентом для разрешения разногласий между органами государственной власти.

Вместе с тем подход к закреплению полномочий председателей у палат несколько отличается: если Регламент Государственной Думы ограничивается перечислением блоков вопросов, которые отнесены к его ведению, то в Регламенте Совета Федерации они детализированы. Особенно это стало заметно в последние два-три года. В действующей редакции его регламента, в отличие от первоначального (2002 г.), вместо 17 позиций указано такое количество полномочий председателя, что не хватило букв русского алфавита, поэтому некоторые из них обозначены буквой «я» с литерой.

Председатели палат издают распоряжения и дают поручения по вопросам своего ведения. Правда, палаты оставляют за собой право отменить любое из них, если оно противоречит российскому законодательству.

Для обеспечения деятельности председателей и их заместителей создаются секретариаты в качестве самостоятельных структурных подразделений в аппаратах палат.

Советы палат Федерального Собрания. Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов создаются советы палат в качестве вспомогательных парламентских структур. Совет Государственной Думы существует с начала работы палаты, в то время как в Совете Федерации это структурное подразделение было образовано только 2 декабря 1998 г., а начало функционировать с 1999 г.

Советы являются постоянно действующими органами. Их состав несколько различается. В Совет Государственной Думы входят председатель и руководители депутатских объединений, а с правом совещательного голоса могут принимать участие в его работе и заместители председателя и руководители комитетов, а в Совет палаты Совета Федерации - председатель и его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий, причем все с решающим голосом.

Полномочия советов практически одинаковы. К ним относятся планирование деятельности и предварительное рассмотрение повесток заседаний палат, принятие решений о проведении парламентских слушаний и иных мероприятий, планируемых палатами. Однако у каждого есть свои приоритетные направления деятельности.

Совету Государственной Думы, например, принадлежит ведущая роль в организации рассмотрения законопроекта: он назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта к слушаниям, определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний по законопроекту, принимает решение о его возврате субъекту права законодательной инициативы и другие вопросы, связанные с прохождением законопроекта.

Совету палаты Совета Федерации, в свою очередь, принадлежит право награждения граждан Российской Федерации и граждан иностранных государств почетным знаком «За заслуги в развитии парламентаризма» или Почетной грамотой Совета Федерации.

Заседания Совета Государственной Думы проходят два раза в неделю, Совета палаты Совета Федерации, как правило, еженедельно. Учитывая объем полномочий, они работают весьма интенсивно. Решения советов палат оформляются в виде выписок из протоколов их заседаний, которые подписывают председательствующие.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания. Они являются основными структурными подразделениями, в которых сосредоточена работа по всем направлениям деятельности палат. Создаются палатами самостоятельно. Их набор закрепляется в регламентах, которые также определяют организационно- правовой статус и порядок работы комитетов и комиссий.

Комитеты, комиссии и депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приведены в приложении 7, а комитеты и комиссии Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации в приложении 8. Статус комитетов Государственной Думы и Совета Федерации практически ничем не отличается. Они являются постоянно действующими органами. Их деятельность не ограничивается только предварительным рассмотрением законопроектов и подготовкой их к обсуждению палатами, хотя именно эта работа и занимает большую часть времени. На них также возложена подготовка парламентских слушаний, заключений по большинству вопросов, поступающих на рассмотрение или инициируемых палатами, запросов в Конституционный Суд. Кроме того, комитеты участвуют в планировании и организации деятельности палат.
Они могут проводить конференции, совещания, «круглые столы» и семинары.

Все проекты постановлений и иных документов, которые принимаются нижней палатой, готовят именно ее комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий полномочия палаты, а для комитетов Совета Федерации он не оговаривается.

Статус комиссий палат, напротив, различный.

В Государственной Думе четвертого созыва работают всего восемь комиссий. Две из них - традиционные и связаны с организацией работы палаты: Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (прежде они существовали раздельно) и Счетная комиссия. Причем обе обладают статусом комитета. Остальные имеют предметную ориентацию: по противодействию коррупции; по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности; по проблемам Северного Кавказа; по вопросам практики применения избирательного законодательства и др.
Очевидно, что деятельность комиссий в большей степени сосредоточена на контроле, и это не случайно: вопрос организации и осуществления парламентского контроля - один из актуальнейших в настоящее время.

Начиная с 2002 г. создание временной комиссии обязательно согласовывается с соответствующим комитетом или постоянной комиссией.

Решение Совета Федерации о создании временной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации, в котором указываются конкретная задача, для решения которой образована временная комиссия Совета Федерации, ее полномочия, срок деятельности и состав. Стоит обратить внимание, что в отличие от комитетов и постоянных комиссий в ее состав могут входить Председатель Совета Федерации и его заместители.

В настоящее время в Совете Федерации работают 16 комитетов, созданных в январе 2002 г. В какой-то мере структура, действительно, стала наиболее приближенной к думским комитетам, как и планировал С.М.Миронов. Например, вопросы бюджета отделены от вопросов кредитной и финансовой политики.

В структуре Совета Федерации также созданы семь постоянных комиссий, большинство их них ориентированы на обеспечение полномочий палаты в целом. Например, по регламенту и организации парламентской деятельности; по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации и др. Деятельность некоторых из них сосредоточена на решении конкретных вопросов: по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации; по делам молодежи и спорту; по естественным монополиям; по информационной политике. Каждый депутат Государственной Думы и член Совета Федерации обязан состоять в одном из комитетов.

Комитеты и комиссии Государственной Думы, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Их численный состав не может быть менее 12 и более 35 человек. Комитеты Совета Федерации значительно меньше думских - не менее 7 членов. Правда, допускается, что член Совета Федерации может входить еще в две комиссии палаты. Видимо, сказывается кадровый дефицит, ведь состав этой палаты более чем в 2,5 раза меньше состава Государственной Думы.

В комиссию Совета Федерации должны входить не менее 15 его членов. Любое изменение в составе комитета или комиссии оформляется постановлением палаты.

Из своего состава комитеты и комиссии избирают большинством голосов председателя и его заместителей, которые выполняют организационные и представительские функции.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, а их решения оформляются протоколом. В них могут принимать участие полномочные представители президента, правительства, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководители ряда других органов государственной власти и представители общественных объединений, средств массовой информации.

Каждый комитет или комиссия имеют свой аппарат, на который возложено обеспечение их деятельности, как информационной, так и материально-технической.

Депутатские объединения Государственной Думы. Регламентом Государственной Думы предусмотрены два вида депутатских объединений, обладающих равными правами: фракции и депутатские группы.

Фракция - депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения.

Депутатские группы образуют депутаты, не вошедшие во фракции. В соответствии с регламентом 1998 г. регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. С 2004 г. этот порог был повышен, что делает создание депутатских групп затруднительным. Их отсутствие в Государственной Думе четвертого созыва - яркое тому подтверждение. Зарегистрирована может быть депутатская группа, насчитывающая не менее 55 человек.

Любое депутатское объединение подлежит обязательной регистрации, а незарегистрированные объединения не пользуются правами фракции или депутатской группы. Их регистрируют на основании письменных заявлений депутатов, письменного уведомления о создании и списочном составе. Начиная с 2000 г. необходимым документом стал протокол организационного собрания, в котором указываются цель создания депутатского объединения, его официальное название, списочный состав, а также лица, уполномоченные выступать от его имени и представлять его интересы в государственных органах и общественных объединениях. Для регистрации фракции также необходимо получить сведения от Центризбиркома о результатах выборов по федеральному избирательному округу.

Первоначально фракционная деятельность для народных избранников была в новинку.

Государственная Дума четвертого созыва насчитывает всего пять фракций: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Родина и Народно-патриотический Союз «Родина». Самая многочисленная - «Единая Россия» - 303 депутата. Первый раз за все время существования Думы не были созданы депутатские группы. В настоящее время в Государственной Думе четыре фракции: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР,» Справедливая Россия».

Регламент Государственной Думы не определяет компетенцию депутатских объединений. Однако очевидно, что они являются организационной формой консолидации политических сил, легально функционирующих непосредственно внутри государственной структуры.

Особенностью Регламента Государственной Думы 1998 г. стала регламентация положения депутата как члена депутатского объединения. Он вправе состоять только в одном депутатском объединении и выбывает из депутатского объединения в случае подачи им письменного заявления о выходе из него или письменного заявления о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение. Покинуть его он также может вынужденно - на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава
своего депутатского объединения.

В целях своевременного учета составов депутатских объединений фракции и депутатские группы ежегодно в течение сентября представляют в Комитет Государственной Думы по регламенту и организации ее работы списочные составы своих депутатских объединений. В случае если число членов депутатской группы становится меньше требуемого, рассматривается вопрос о прекращении ее деятельности.

Деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Они только информируют Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы о своих решениях. Каждое депутатское объединение имеет свой аппарат. На основании ежегодной перерегистрации депутатских объединений Комитет по регламенту и организации работы вносит предложение об изменении штатной численности аппарата соответствующего депутатского объединения в пределах установленной сметы расходов Государственной Думы.

Расходы на их содержание и содержание их аппаратов погашаются из федерального бюджета. Россия в этом не уникальна. Подобная практика существует во многих государствах.

Совет законодателей Совета Федерации. В начале 2000 г. основным ориентиром в развитии федеративных отношений стало формирование единого правового пространства. На это были направлены различные мероприятия, в том числе создание Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), который бы координировал деятельность региональных парламентов.

Актуализировало его создание и то обстоятельство, что использование субъектами Федерации своего права законодательной инициативы не имело должного резонанса. В аналитической записке по данному вопросу, подготовленной Советом Федерации, приводились следующие данные: в 1993-2003 г.г. регионами было внесено 1 359 законопроектов, однако лишь 29 из них приняли форму вступившего в силу закона. В этой связи Председатель Совета Федерации С. Миронов предложил создать при верхней палате координационный совет из представителей субъектов Федерации.

Создание новой структуры в Совете Федерации было продиктовано и определенными политическими причинами. После реформы Совета Федерации 2000 г. руководители региональных органов исполнительной власти были задействованы на федеральном уровне в Государственном Совете при Президенте России, а председатели законодательных (представительных) органов оказались не у дел. Совет законодателей стал, таким образом, своеобразным компромиссом и выходом из сложившейся ситуации.

Положение о Совете законодателей Совета Федерации было утверждено 21 мая 2002 г.

Основными его задачами являются: обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов; выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях, обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики.

В него входят Председатель Совета Федерации (Председатель Совета законодателей) и один из его заместителей, первый заместитель Председателя Государственной Думы (заместитель Председателя Совета законодателей) и руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Созывается Совет законодателей по инициативе его председателя, по требованию не менее 20 его членов или группы руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (не менее 2/3 субъектов, входящих в один федеральный округ). На его заседания могут быть приглашены члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций.

Совет законодателей как совещательный орган не издает распорядительных документов. Его решения принимаются в форме рекомендаций, предложений, заявлений и обращений.
Также он не имеет и своего аппарата. Организационно-техническое, финансовое и правовое обеспечение Совета законодателей полностью лежит на Аппарате Совета Федерации.

Для оперативного решения вопросов и организации выполнения принятых Советом законодателей решений формируется постоянно действующий рабочий орган - президиум Совета законодателей, заседания которого проходят не реже одного раза в месяц. В него входят помимо председателя и его заместителя по одному члену Совета Федерации от каждого из семи федеральных округов. Ротация проходит один раз в год.

ПриСовете законодателей создаются комиссии по основным направлениям его деятельности: по вопросам координации законотворческой деятельности; по вопросам региональной политики и делам национальностей; по вопросам законодательного обеспечения экономической и промышленной политики; по мониторингу законодательства и правоприменительной практики и др. Всего на декабрь 2005 г. работали восемь комиссий.

Как показывает анализ повесток заседаний Совета законодателей и его президиума, он рассматривает все наиболее актуальные мероприятия, проводимые федеральным центром.

Таким образом, деятельность Совета законодателей, по сути, направлена на формирование согласованной политики по вопросам правовой регламентации инициатив федерального центра и регионов.

Поиск по сайту: