III.1.4. Организационное обеспечение деятельности Президента России

Деятельность Президента Российской Федерации охватывает фактически все сферы жизни общества и государства. Его функции настолько многогранны, что для их обеспечения разработана достаточно сложная система президентского института, который представлен его администрацией, совещательными и иными вспомогательными органами. Он включает как структуры, ориентированные на обеспечение конкретных функций и полномочий главы государства, так и органы, деятельность которых носит комплексный характер. Функционирование всей президентской системы осуществляется только посредством деятельности каждого ее элемента.

Администрация Президента Российской Федерации. Она является конституционным органом. С момента создания ее статус и структура неоднократно менялись, серьезно обновлялся и кадровый состав, что свидетельствует о политическом характере этого органа, несмотря на то, что ее главная цель и назначение были неизменны - обеспечение деятельности главы государства.
Организация и деятельность регламентируются положениями об администрации и всех ее структурных подразделениях, которые утверждаются указами президента.

Первое после принятия Конституции Положение об Администрации Президента России было утверждено только 29 января 1996 г., после избрания Б.Н. Ельцина президентом во второй раз. Оно пришло на смену аналогичному положению 1993 г.

Задачи Администрации Президента России были сформулированы исходя из функций главы государства - создание условий для реализации функций гаранта Конституции, принятия мер по охране суверенитета, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики и т. д. Кроме того, на нее возлагались задачи прикладного, «обеспечивающего» характера - подготовка и согласование актов президента; осуществление информационно-аналитической деятельности и т. д. Такой подход к определению основных направлений деятельности администрации сохранится и в дальнейшем.

В структуре администрации подразделения были укрупнены. Существовавшие до этого управления объединялись по направлениям деятельности в главные управления. Однако это не исключало, а даже способствовало дальнейшему росту ее численности. Администрация Президента Российской Федерации изменяла свою организационно-штатную структуру в 1995, 1996 г.г. и в последующие годы тоже. (Управления администрации Президента показаны в приложении №3).

Общее руководство администрацией, безусловно, осуществляет президент, а непосредственное - руководитель администрации, который имеет заместителей. В марте 1997 г. одним из них был назначен В.В. Путин. Он совмещал эту должность с обязанностями начальника Главного контрольного управления президента. В мае 1998 г. он уже стал первым заместителем руководителя Администрации Президента России. Эту должность он занимал до своего назначения директором Федеральной службы безопасности.

Положение администрации в системе органов государственной власти настолько велико, что Конституционному Суду Российской Федерации даже пришлось дать очень важные разъяснения о ее статусе как вспомогательного, рабочего органа при президенте. Сделал он это в своем определении от 29 мая 1997 г., отвечая на запрос Государственной Думы.

Администрацию президента, разросшуюся до гигантских размеров (свыше 2000 чел.), пережившую не одну реорганизацию и смену руководителей и в значительной степени дублирующую аппарат правительства, нередко сравнивали и продолжают сравнивать с аппаратом ЦК КПСС. Частая ее реорганизация всегда преследовала одну цель - сократить численность сотрудников и упразднить дублирующие подразделения. Эти задачи понимались под «совершенствованием» ее структуры в феврале 1998 г., в январе 1999 г. и т. д. При условии сосредоточения большинства функций государственного управления в Администрации Президента Российской Федерации все подобные структурные изменения не могли быть эффективными и влекли за собой все новые и новые преобразования, не затрагивавшие сущности и характера деятельности этого органа.

Администрация чутко реагировала на любое изменение политики. В связи с осложнением обстановки на Северном Кавказе в январе 2000 г. была дополнительно введена должность еще одного помощника президента. На него возлагалась координация информационно-аналитической работы федеральных органов исполнительной власти, принимавших участие в контртеррористических операциях на территории Северо- Кавказского региона. Летом того же года появилась должность специального представителя президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике.

После вступления в должность Президента Российской Федерации В.В. Путин сформировал новую администрацию, которая структурно фактически не отличалась от прежних.

25 марта 2004 г. (с началом второго срока президенства В.В.Путина) был подписан указ «Об администрации Президента Российской Федерации», а 6 апреля 2004 г. утверждено новое положение о ней. (Указ Президента Российской Федерации № 400 от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188; Указ Президента Российской Федерации № 490 от 6 апреля 2004 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» / / Там же. № 15 Ст.139).
Объясняя причины столь быстрой и кардинальной реорганизации, президент отметил: «Администрация рождалась как штаб революции... теперь нам нужен не штаб, а эффективный инструмент управления».

В администрации упразднили должность первого заместителя руководителя, два оставшихся уравнены в статусе. Вместе с тем сокращенные заместители были оставлены в администрации и назначены на посты помощников главы государства. Еще одно изменение заключалось в упразднении Экономического управления, что свидетельствовало о снижении роли администрации в решении экономических вопросов.

Структура Администрации Президента Российской Федерации стала более четкой. В нее входят должностные лица и подразделения.

К должностным лицам относятся: руководитель администрации и его заместители, помощники и советники президента, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители президента в федеральных округах, в Конституционном Суде и Федеральном Собрании.

Самостоятельными подразделениями администрации являются управления, некоторые из которых представлены аппаратами действующих при Президенте России совещательных органов и должностных лиц. К последним, имеющим обособленную структуру, относятся, например, аппараты Совета Безопасности, полномочных представителей президента в федеральных округах, советников, а также Секретариат руководителя администрации. Деятельность всех остальных совещательных органов при
президенте обеспечивается соответствующими управлениями.

Все управления администрации можно разделить на две группы:

-по обеспечению полномочий президента в конкретной области;

-по функциональному обеспечению деятельности президента и самой администрации.

В первую группу входят управления по внешней политике, по внутренней политике, по кадровым вопросам и государственным наградам, по вопросам государственной службы, по обеспечению конституционных прав граждан, по межрегиональным культурным связям с зарубежными странами. Большинство из них возникли на базе прежних структур.

К «обеспечивающим» управлениям относятся канцелярия, референтура, управления по работе с обращениями граждан, пресс-службы и информации, протокольно-организационное, информационного и документационного обеспечения и др.

Самые крупные подразделения - Контрольное управление, Государственно-правовое управление и Управление информационного и документационного обеспечения. В каждом из них в среднем по 150 человек.

Именно в Администрации Президента России сосредоточена работа по подготовке и документационному оформлению всех президентских решений: законопроектов в порядке законодательной инициативы, проектов указов, распоряжений, поручений, обращений и иных документов. Администрация обеспечивает взаимодействие главы государства с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами, а также государственными органами и должностными лицами Российской Федерации и иностранных государств. Кроме того, в структурных подразделениях анализируется и обобщается информация о социально-экономических, политических и иных процессах в мире, стране, обществе, которая затем ложится в основу президентских решений.

Администрация Президента России - государственный орган, юридическое лицо, но не хозяйствующий субъект. Поэтому материально-техническим и финансовым обеспечением деятельности президента и его администрации занимается Управление делами Президента Российской Федерации, которое является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти и поэтому не входит в состав администрации.

Территориальные представители Президента Российской Федерации. Конституция закрепила за президентом уже апробированное им право назначать полномочных представителей. Несмотря на то, что конституционная формулировка не содержит указания на территориальных представителей, она стала правовой основой дальнейшего развития этого института, возникшего еще в 1991 г. Свое значение имело и провозглашенное равенство субъектов Федерации. Институт представителей президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге был унифицирован: они стали именоваться полномочными представителями в субъектах Российской Федерации. Это наименование было введено указом президента от 10 июня 1994 г. Через полгода, 17 января 1995 г., последовало изменение их статуса. (Указ Президента Российской Федерации № 1186 от 10 июня 1994 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 7.СТ.698. Указ Президента Российской Федерации № 53 от 17 января 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля № 186 "О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» / / СЗ РФ. 1995. № 4. СТ.282).

В декабре 1994 г. начали создаваться территориальные подразделения (окружные инспекции) Контрольного управления Президента России, которые брали на себя контроль за исполнением решений президента. Соответственно постепенно представители президента в субъектах Федерации эти полномочия стали утрачивать. Окружным инспекциям передавалась часть аппарата полпредов.

В начале лета 1996 г. были сформулированы основные положения региональной политики. ( Указ Президента Российской Федерации № 803 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» / / С3 РФ. 1996. №23. Ст. 2756).

Под регионом понималась часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Она могла совпадать с границами территории субъектов Федерации или объединять несколько субъектов.

Указом Президента России от 9 июля 1997 г.(Указ Президента Российской Федерации № 696 от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации. // С3 РФ. 1997.№ 28. Ст. 342.) институт полномочных представителей в субъектах Федерации был преобразован в институт полномочных представителей в регионах.

После принятия Конституции это было первое существенное изменение. Контрольные полномочия полпредов вытеснили функции по обеспечению конституционных полномочий главы государства. Таким образом, основными задачами полномочных представителей в регионах являлось:

-информирование президента о политическом, социальном и экономическом положении в соответствующем регионе;

-взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях обеспечения реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;

-взаимодействие с политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, действующими в соответствующем регионе;

-выполнение отдельных поручений Президента Российской Федерации.

Полпреды в регионах наделялись правом от имени и по поручению президента вручать государственные награды, участвовать в согласительных процедурах, вносить предложения об обращении в Конституционный Суд, заниматься подготовкой проектов договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения между федеральными и региональными органами власти,
разъяснять и реализовывать основные направления внутренней и внешней политики и др. Очевидно, что их полномочия точно соответствуют президентским, что характеризует новый подход к сущности этого института.

Изменение статуса повлекло организационные преобразования. В структуре Администрации Президента России для обеспечения деятельности полпредов создавался специальный аппарат. Таким образом, институт полномочных представителей приобретал некую самостоятельность в рамках президентского института.

В регионах при самом полпреде создавалась коллегия территориальных органов, назначение которой заключалось в координации деятельности местных структур федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость совершенствования системы государственного управления в начале 2000 г. и решения проблемы обеспечения единого правового и экономического пространства России заставила пересмотреть место института полномочных представителей президента в регионах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г.(Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральном округе» / / СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; Указ Президента Российской Федерации №149 от 21 июня 2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах» / / Там же. №26. Ст. 2748). он был преобразован в институт полномочных представителей в федеральных округах, которых всего семь: Центральный, Северо-Западный, Северо- Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный

В каждый из них входит от 6 (Уральский) до 18 (Центральный) субъектов Федерации. В июне 2000 г. Северо- Кавказский переименовали в Южный федеральный округ. Первоначально большинство из назначенных полпредов в прошлом занимали генеральские должности (исключение составил только полпред Приволжского округа С.В.. Киреенко), что дало острословам повод окрестить федеральные округа - генерал-губернаторствами.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности президентом по представлению руководителя Администрации Президента России. Срок его полномочий не оговаривается, очевидно, что он не может быть больше президентского.

Как и прежде, полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Он является должностным лицом, представляющим президента в округе.
Однако его полномочия претерпели некоторые изменения. Вновь в качестве самостоятельного направления его деятельности был обозначен контроль, причем не только за соответствием регионального законодательства федеральному, но и за исполнением решений федеральных органов государственной власти в федеральном округе. К проверкам он может привлекать органы прокуратуры. Только в Приволжском федеральном округе после совместной с органами прокураты проверки региональных уставов и конституций с 2001 по 2003 г. были опротестованы или оспорены в судебном порядке 10 400 незаконных актов органов власти.

В числе новых функций полпредов появился анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также их кадрового обеспечения. Все это повлияло на структуру территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и систему органов прокуратуры.
В частности, в федеральных округах были образованы управления Министерства юстиции, Министерства внутренних дел и управления прокуратуры.

Наделение полномочных представителей контрольными функциями восстановило утраченную прежде их организационную связь с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации. В состав аппарата полпреда в федеральном округе была включена соответствующая окружная инспекция.
Ее положение было двойственно: методическое руководство ее деятельностью осуществляло Главное контрольное управление, а оперативное - полпред в федеральном округе.

К полномочным представителям вернулись кадровые полномочия, некогда им уже свойственные, но теперь в значительно большем объеме. К их компетенции отнесено не только согласование с губернаторами кандидатур руководителей территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, но и всех федеральных государственных служащих в рамках федерального округа. Особенно актуальны эти полномочия стали после изменения порядка назначения глав субъектов Федерации,
поскольку сбор материалов о кандидатах и их представление в Администрацию Президента России аккумулированы в аппарате полпредов. Все это делает их положение по отношению к органам власти в субъекте Федерации более весомым и создает реальную возможность выстраивания вертикали власти. При этом стоит учитывать, что полпред президента не наделен самостоятельной компетенцией, его назначение - только обеспечение осуществления полномочий президента.

В деятельности полпредов в федеральных округах предусмотрен механизм обратной связи с федеральными органами. Он подробно регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Полпреды могут присутствовать на заседаниях правительства с правом совещательного голоса и на заседаниях всех создаваемых им комиссий и советов, где обсуждаются вопросы, затрагивающие интересы его округа. Они могут также прибегнуть к помощи правительства при разрешении споров и устранении разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Указанное постановление конкретизировало механизм взаимодействия правительственных органов с полномочными представителями и их аппаратами.

В зависимости от размещения территориальных структур определены три схемы отношений: через территориальные органы межрегионального уровня; через территориальные органы иного уровня (районные, в субъектах Федерации); в случае, когда федеральный орган исполнительной власти не имеет своих территориальных структур, через подразделения центрального аппарата. Таким образом, устанавливается связь полпреда со всеми федеральными органами исполнительной системы.

Дальнейшие изменения в институте полномочных представителей были обусловлены концепцией административной реформы, предусматривающей в числе иных направлений повышение эффективности управления регионами. Реорганизация главным образом коснулась структуры аппаратов полномочных представителей: были упразднены должности их первых заместителей, окружные инспекции; сами аппараты полпредов наделены статусом управлений, а их структурные подразделения стали именоваться департаментами.

В настоящее время институт полномочных представителей президента в федеральных округах включает помимо самого полпреда его заместителей, аппарат, различные совещательные и консультативные органы. Последние усиливают его административные функции и являются механизмом координации деятельности всех органов государственной и муниципальной власти в округе.

В Центральном федеральном округе, например, создана целая система комиссий, занимающихся вопросами безопасности: по информационной безопасности, по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по пограничной политике, а также Антитеррористическая комиссия, которая координирует деятельность правоохранительных и других государственных органов по противодействию терроризму.

При полпредах практикуется создание окружных органов межрегионального взаимодействия: Совет Центрального федерального округа, который объединяет глав администраций и законодательных собраний субъектов Федерации, входящих в этот округ; Экономический совет, состоящий из заместителей глав администраций регионов по экономике; Координационный совет по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в округе.

С целью реализации кадровой политики в Центральном округе образован Совет по кадровой политике, разработаны и утверждены направления реализации государственной кадровой политики в округе, ориентированные на разрешение кадровой проблемы в промышленности и аграрном секторе.

В других федеральных округах также сложилась своя система совещательных органов при полпредах.

Институт полномочных представителей, первоначально созданный для контроля за исполнением решений президента и его информирования о ситуации в регионе, превратился в серьезный политический и административный механизм осуществления государственной власти. При этом очевидно усиление его позиций именно в государственном управлении. Не случайно, в последнее время все чаще встречаются предложения о расширении полномочий полпредов в регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений. Все это, безусловно, способствует усилению вертикали власти и позиций федерального центра, его влияния на жизнь регионов.

Президент неоднократно говорил о том, что полпреды должны способствовать сближению центра и регионов, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов Федерации до федеральных органов и совместному поиску способов их разрешения. Вместе с тем реализация в полном объеме скрытых и явных полномочий полпредов, как показывает практика, существенно корректирует
полномочия глав субъектов Российской Федерации.

Совещательные органы при Президенте Российской Федерации. Одной из организационных форм обеспечения функций Президента России является создание различных совещательных органов, которые условно можно разделить на две группы, работающие:

-на постоянной основе, включающие в свой состав, главным образом по должности представителей органов государственной власти;

-на непостоянной основе, в которые входят представители государственных органов, науки, вузов, творческих организаций.

Последние создаются президентом для выработки согласованной позиции или решений по отдельным проблемам или направлениям реализуемой государственной политики. По мере достижения цели они могут реорганизовываться или упраздняться. Так, например, начало осуществления судебной реформы в Российской Федерации потребовало создания Совета по судебной реформе как совещательного органа, который затем в связи с изменением своих задач был преобразован в Совет по совершенствованию правосудия. Проведение административной реформы в стране и необходимость обобщения ее первых результатов инициировали создание Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления и т. д.

Однако необходимо учитывать, что среди таких органов есть и те, что обеспечивают конкретные полномочия президента уже на протяжении десятилетия. Это, например, Комиссия по государственным наградам, которая занимается предварительным рассмотрением вопросов награждения (готовит материалы и дает заключения о возможном награждении, восстановлении в правах на награды, их лишении, выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия и т. д.), или Комиссия по вопросам гражданства, имеющая аналогичные функции по предмету своего ведения.

Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации показаны в приложении 5.

Совещательные органы при президенте именуются советами, а консультативные - комиссиями. Они отличаются как характером, так и сферой деятельности. К началу 2006 г. при президенте работали десять советов и 9 комиссий. В отличие от «общественных» совещательных и консультативных органов, ориентированных на решение конкретных вопросов, деятельность совещательных органов, созданных на постоянной основе, как правило, не ограничена какой-либо узкой сферой деятельности, а носит комплексный характер, обеспечивая, таким образом, различные функции президента. Сам президент всегда является их председателем. Все они формируются по должностному принципу. Среди них, в частности, Совет Безопасности, Государственный Совет и др. Они создавались в разное время под влиянием тех или иных обстоятельств. Не все совещательные органы оправдали свое существование. Создание некоторых президентских структур оказалось нерациональным.
В процессе их деятельности увеличивалось число функций, что приводило к дублированию их другими совещательными органами и подразделениями администрации.

Одним из таких примеров явились создание и деятельность Совета обороны. Он был образован указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. и рассматривался в качестве постоянно действующего совещательного органа. Уже изначально его деятельность пересекалась с деятельностью Совета Безопасности и Министерства обороны, непосредственно занимающихся вопросами обороноспособности страны.

При создании совещательных органов необходимо, чтобы они комплексно решали проблемы, стоящие перед Президентом Российской Федерации. В настоящее время существуют два таких совещательных органа при Президенте Российской Федерации - Совет Безопасности и Государственный Совет.

Совет Безопасности. Конституцией Российской Федерации он определяется как государственный орган, возглавляемый президентом. Его правовое положение регламентируется законом «О безопасности» от 5 марта 1992 г. в той части, в которой он не противоречит действующей Конституции. Однако большинство норм этого закона уже не применяется. Например, норма,
предусматривающая утверждение секретаря Совета Безопасности Парламентом России, которым на момент принятия закона являлся Верховный Совет. Тем не менее Совет Безопасности - единственный орган института президентства, статус и деятельность которого регламентируется законом. Его структура, положения о нем и его структурных подразделениях, а также состав утверждаются указами президента.

Новый состав Совета Безопасности был сформирован почти сразу же после принятия Конституции. В него по должности входили всего восемь человек: директора Федеральной службы контрразведки и Службы внешней разведки, министры обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, по делам национальностей и региональной политики, а также по чрезвычайным ситуациям (МЧС). Постепенно состав расширялся, и уже в июле 1996 г. в него вошли председатель правительства, секретарь Совета Безопасности, руководитель Федеральной службы охраны, министр по атомной энергии, министр оборонной промышленности, министр финансов. Позже его членами стали заместитель председателя правительства, руководитель президентской администрации, президент Российской академии наук.
Состав Совета Безопасности в дальнейшем еще неоднократно менялся. В последние годы в него также входят председатели Государственной Думы и Совета Федерации, полномочные представители президента в федеральных округах.

Совет Безопасности состоит из постоянных членов и членов, назначаемых президентом. В число постоянных всегда входят по должности председатель правительства и секретарь Совета Безопасности, остальные постоянные члены меняются по усмотрению президента. Как правило, ими чаще всего назначаются министр обороны, министр иностранных дел, директор Федеральной службы безопасности и др. Председателем Совета Безопасности по должности всегда является президент.

После принятия Конституции Положение о Совете Безопасности было утверждено только 10 июля 1996 г. В соответствии с ним Совет Безопасности - конституционный орган, осуществляющий подготовку решений президента по вопросам защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.
Одновременно были сформулированы основные задачи его деятельности, которые с небольшими изменениями присущи ему и по сей день. В частности, к его компетенции отнесены разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности и организация подготовки федеральных целевых программ, а также предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности на основании анализа ситуации вносит президенту предложения о необходимости введения или отмены чрезвычайного положения.

Два следующих положения о Совете Безопасности (от 2 августа 1999 г. и ныне действующее от 7 июня 2004 г.) принципиальных изменений в его компетенцию не внесли. В них лишь подчеркивалось, что основная его задача - обеспечение условий реализации президентом своих конституционных полномочий.

Основные формы работы Совета Безопасности - заседания, рабочие совещания, межведомственные комиссии. При Совете Безопасности создан научный совет.

Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе по планам, утверждаемым президентом. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания. Рабочие совещания проводятся под руководством секретаря Совета Безопасности или (по поручению президента) одним из его постоянных членов.

На заседания выносятся наиболее актуальные проблемы национальной безопасности государства. За прошедшее десятилетие предметом рассмотрения были вопросы, касавшиеся практически всех сфер государственной политики. На основе детального анализа проблем безопасности, например, разработана и принята в 1997 г. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, В ее развитие приняты доктрины, концепции и основы по различным направлениям обеспечения безопасности, в том числе Концепция внешней политики, Военная доктрина, Доктрина информационной безопасности, Основы политики в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу.

В последнее время заметна тенденция к сокращению количества заседаний, проводимых в течение года. Если в 2000 г. Совет Безопасности собирался девять раз, то в 2004 г. только два раза. В 2005 г. проведены четыре заседания, на которых рассмотрены перспективы развития военной организации до 2015 г., меры по совершенствованию миграционной политики, перспективы отношений НАТО и России, роль России в обеспечении международной энергетической безопасности.

Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях только постоянными членами, и вступают они в силу после утверждения главой государства. Решения по важнейшим вопросам оформляются указами президента, иные решения - протоколами.

Рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Они образуются в соответствии с основными задачами и направлениями его деятельности, могут создаваться по функциональному или региональному принципу, на постоянной или временной основе. Их количество за все время существования Совета Безопасности колебалось от 10 до 15. Наименование межведомственных комиссий показано в приложении 4 «Межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации».

Указом Президента России от 28 октября 2005 г. была унифицирована система комиссий и сокращено их количество (Указ Президента Российской Федерации № 1244 от 28 октября 2005 г. «О Межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» / / СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536.).

В настоящее время работают семь межведомственных комиссий: по проблемам Содружества Независимых Государств, по военной безопасности, по общественной безопасности, по информационной безопасности, по экологической безопасности, по проблемам стратегического планировании, по безопасности в экономической и социальной сфере. Каждая из них имеет собственное положение. Общим является то, что на все межведомственные комиссии возлагаются одинаковые функции, которые те осуществляют в соответствии со своей специализацией:

-подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений государственной политики в области обеспечений безопасности;

-оценка прогнозирования и развития страны с точки зрения безопасности;

-рассмотрение целевых программ в области безопасности и т. д.

Межведомственные комиссии возглавляют члены Совета Безопасности либо лица, уполномоченные президентом. В их состав входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, других государственных органов, в том числе руководители комитетов Государственной Думы, представители органов местного самоуправления, Российской академии наук и т. д.

Научное обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляет научный совет. Он создается, реорганизуется и упраздняется президентом на основании решения Совета Безопасности. В научный совет входят видные ученые и специалисты по проблемам национальной безопасности - представители Российской академии наук, отраслевых академий, научных организаций и вузов. Его председателем является по должности секретарь Совета Безопасности. Количественный состав совета неоднократно менялся. Если в 1994 г. в него входили всего 27 человек, то в 2005 г. - уже 80, среди которых 17 академиков Российской академии наук и отраслевых академий, 70% - доктора наук.

Структура научного совета определяется секретарем Совета Безопасности. Как правило, она соответствует основным направлениям работы и схожа со структурой межведомственных комиссий. Для оперативного решения вопросов, отнесенных к компетенции совета, образуется президиум.

На научный совет возлагаются следующие функции:
-развитие и совершенствование методологии выявления, оценки и прогнозирования угроз безопасности личности, общества и государства, а также научная оценка проводимых мероприятий по обеспечению национальной безопасности страны;

-проведение сравнительного анализа теоретических положений и практических мероприятий по обеспечению национальной безопасности высокоразвитых зарубежных стран и Российской Федерации;

-проведение комплексной научной экспертизы проектов концепций, аналитических и иных документов по оборонным, военно-техническим, научно-организационным, экономическим, экологическим, международным, правовым и другим вопросам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и др.

Обеспечение деятельности Совета Безопасности осуществляется аппаратом, который является самостоятельным подразделением Администрации Президента России. На него возлагаются информационно-аналитическое обеспечение, подготовка проектов федеральных законов, указов и распоряжений президента по вопросам обеспечения обороны и безопасности государства и другие функции. Структуру, штатное расписание и Положение об аппарате Совета Безопасности утверждает сам президент.

Государственный Совет. Создание ныне действующего Государственного Совета непосредственно связано с изменением порядка формирования Совета Федерации.

После исключения из состава палаты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации Государственный Совет стал компромиссным вариантом их представительства на федеральном уровне.

Государственный Совет был создан Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г., как совещательный орган (Указ Президента Российской Федерации № 1602 от 1 сентября 2000 г. «О Государственном Совете Российской Федерации»/ / СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633), содействующий реализации его полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В его состав входят по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации. Однако по решению главы государства в него могут быть включены и те, кто замещал эти должности ранее два и более сроков подряд. Председателем Государственного Совета является Президент Российской Федерации.

Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного Совета в количестве семи человек. Его персональный состав определяет президент. Президиум подлежит ротации один раз в полгода. Президиум решает организационные вопросы: разрабатывает план работы, повестку дня заседания и др. Он собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Государственный Совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на ближайшем заседании, привлекать к выполнению отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Обеспечение деятельности Государственного Совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации и Управление делами Президента России. Обязанности секретаря возложены на одного из помощников президента. Секретарь обеспечивает подготовку проекта плана работы Государственного Совета, составляет проекты повестки дня его заседаний, организует подготовку материалов к заседаниям, а также проектов соответствующих решений и т. д. Кроме того, именно он подписывает протоколы заседаний Государственного Совета.

К компетенции Государственного Совета относится обсуждение вопросов по следующим направлениям: взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, контроль за исполнением федерального законодательства органами всех уровней власти, федеральный бюджет и его исполнение, кадровая политика и др. Он также по предложению президента рассматривает законопроекты, имеющие общегосударственное значение.

Основной формой работы Государственного Совета являются заседания, которые проводятся не реже одного раза в три месяца. Возможны внеочередные и выездные заседания. В канун тысячелетия Казани одно из них было проведено в этом городе.

Государственный Совет - совещательный орган. Он не имеет распорядительных полномочий. Его решения оформляются протоколом, на основании которого в случае необходимости президент может издать указ или распоряжение, подготовить законопроект, с которым выступит в порядке законодательной инициативы.

Значение Государственного Совета, выявившееся уже по мере его функционирования, заключается в возможности прямого общения: для представителей регионов с президентом, а для него - с руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, что предполагает информирование о настроениях в регионе.

Общественная палата. Распоряжением президента от 16 февраля 1994 г. на базе Общественной палаты Конституционного совещания была образована Общественная палата при Президенте Российской Федерации (Распоряжение Президента Российской Федерации № 781-рп от 16 февраля 1994 г. «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // САПП РФ. 1994. № 8. Ч. 1. Ст. 592).

Как следовало из документа, она создавалась для обеспечения взаимодействия между федеральными ведомствами и общественными объединениями. К ее ведению также относилась подготовка решений президента и правительства по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения. В ее состав вошли представители политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Председателем Общественной палаты являлся сам президент. В то же время из кандидатур, предложенных Общественной палатой, он назначал сопредседателей, которые непосредственно вели заседания и организовывали деятельность палаты. Ее решения оформлялись в виде рекомендаций, которые передавались главе государства.

Для координации работы Общественной палаты между заседаниями был сформирован совет в составе 15 человек, а по основным направлениям деятельности создавались постоянные или временные рабочие группы. Обеспечением деятельности палаты занималась Администрация Президента России, своего аппарата у нее не было, что, безусловно, ставило ее в зависимость от президентских структур.

Общественная палата рассматривалась как совещательный орган, дающий политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов. Главным ее назначением было обеспечение механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти посредством разработки рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам. Широта и неопределенность компетенции не позволили ей работать. В июне 1996 г. она была, по инициативе политических партий и движений, преобразована в Политический консультативный совет при президенте. В его состав также входили представители различных политических и общественных объединений, в том числе профсоюзов и религиозных организаций. Изменение состава осуществлялось по совместному решению президиума Политического консультативного совета и Администрации Президента России, которое принималось на основании выписки из решения руководящего органа соответствующей организации.
По форме работы он напоминал Общественную палату. В связи с сокращением совещательных и консультативных органов Политический консультативный совет в конце лета 2000 г. ликвидировали.

Выступая 3 августа 2005 г. на встрече с представителями консультативных органов при президенте по вопросу формирования Общественной палаты, В.В. Путин охарактеризовал ее как принципиально новый для России институт согласования общественных интересов. По его мнению, она, с одной стороны, должна будет апробировать новые формы взаимодействия власти и гражданского общества, а с другой - непосредственно влиять на укрепление последнего.

Таким образом, Общественная палата должна способствовать формированию обратной связи общества и государства.

Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» был принят 4 апреля 2005 г. (Федеральный закон №32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» / / СЗ РФ. 2005. № 15. Ст.1277).

В соответствии с ним она должна обеспечивать взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета их потребностей и интересов, защиты прав и свобод. Другое направление деятельности - осуществление общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов.

Исходя из этого сформулированы ее цели:

-привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

-выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и
общественных объединений;

-проведение общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления;

-осуществление общественного контроля за деятельностью правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов
местного самоуправления и др.

Выступая с традиционным обращением к Федеральному Собранию в апреле 2005 г., президент предложил наладить сотрудничество Общественной палаты со средствами массовой информации. Это предложение инициировало поправки к закону «Об общественной палате Российской Федерации», в соответствии с которыми палата может осуществлять общественный контроль за соблюдением свободы слова. В зависимости от содержания и выводов ее заключения могут направляться в правоохранительные, надзорные, регистрирующие или иные органы, а также учредителям и руководству средств массовой информации.

Общественная палата состоит из 126 членов. Процедура ее формирования многоступенчата. Одну треть утверждает президент, а уже они из числа рекомендованных общероссийскими общественными объединениями выбирают еще треть. Совместно они отбирают последних 42 члена палаты из представителей межрегиональных и региональных общественных объединений.
Есть определенные ограничения: в нее не могут входить президент, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены правительства, судьи, иные лица, замещающие государственные должности и выборные должности в органах местного самоуправления, а также муниципальные служащие, т. е. те, деятельность которых может стать предметом контроля со стороны Общественной палаты. Для большей объективности вошедшие в нее представители должны приостановить свое членство в политических партиях.

Основная форма работы Общественной палаты - пленарные заседания, которые предусматривается проводить не реже двух раз в год. Она может организовывать слушания по общественно важным проблемам; давать заключения о нарушениях законодательства и направлять их в компетентные государственные органы или должностным лицам; направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Федерального Собрания, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти. Внутренними документами, регламентирующими ее деятельность, являются Регламент и Кодекс этики членов Общественной палаты. Решения принимаются в форме заключений, предложений и обращений и носят рекомендательный характер.

Одним из направлений деятельности должно стать участие в работе общественных советов, которые по инициативе Общественной палаты могут быть образованы при федеральных органах исполнительной власти.

Первые члены палаты были утверждены в конце сентября 2005 г. Среди них известные артисты, политологи, архитекторы, спортсмены, ученые, чуть более половины - председатели общественных объединений. Среди членов палаты нет ни одного рабочего, ни одного фермера.

22 января 2006 г. на первом заседании Общественная палата избрала секретаря и его заместителя, председателей и заместителей председателей 17 комиссий. Продолжает работать.

Поиск по сайту: