III.4.4. Организационное устройство федеральных органов власти

Структура федеральных органов исполнительной власти отличается громоздкостью и непостоянством. Долгое время она не была регламентирована на правительственном уровне. Каждому ведомству разрешалось устанавливать ее своими актами. Единственным сдерживающим фактором порой являлся только фонд заработной платы. Так, в министерствах помимо коллегии имелись комитеты, службы, департаменты, управления (в том числе и главные), отделы и другие подразделения.

Дробность структур была такова, что соотношение руководителей и исполнителей зачастую выглядело (а порой и до сих пор выглядит) как один к одному. Для решения этой проблемы даже создали правительственную комиссию по совершенствованию структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она же занималась разработкой предложений по определению количества высших и главных должностей государственных служащих.

Попытка упорядочить структуру центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти была предпринята постановлением правительства от 5 ноября 1995 г. (Постановление Правительства Российской Федерации № 1094 от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 1995. №46. Ст.1450.). В нем говорилось о трех видах подразделений: департаменты, управления, отделы.

Департаменты создавались на основании правительственного решения в министерствах и иных органах исполнительной власти, имеющих равный ему статус, а в исключительных случаях в государственных комитетах. Приэтом учитывались предельная численность и годовой фонд оплаты труда работников центрального аппарата. В задачи департамента в пределах ведения соответствующего органа исполнительной власти входили:

-координация и регулирование крупного направления сферы экономической или социально-экономической деятельности государства;

-решение проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отраслевых связей.

Задачи же управления и отдела определены не были. В департаменте и управлении предусматривалось не менее трех отделов. Штатная численность департамента устанавливалась не более 35 единиц, управления - 20, отдела - 10, отдела в составе департамента (управления) - 5 единиц.

Руководителям федеральных органов исполнительной власти при формировании структуры центрального аппарата этих органов рекомендовалось исходить из того, что число ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших должностей - 40% от общей численности работников этих органов. Этим фактически ограничивалась регламентация организационной структуры. Ведомства, исходя из своих фондов оплаты труда, самостоятельно ее варьировали и определяли количественный состав служащих.

В мае 1998 г. права руководителей федеральных органов исполнительной власти по использованию фондов заработной планы даже были расширены. При сокращении численности работников центральных аппаратов и территориальных органов в централизованном порядке или по решению руководителей высвобождаемые средства не подлежали изъятию и оставались в их распоряжении.

На необходимость оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти и сокращения чиновников неоднократно указывалось при подготовке административной реформы. Однако, насколько можно судить по имеющейся информации, не все из задуманного удалось. Почти сразу после назначения членов нового кабинета министров В.В. Путин заявил, что реформа не преследовала цель механического сокращения штатов.

Действительно, сокращения коснулись не всех министерств, служб и агентств. Некоторым из них удалось сохранить и даже увеличить штаты. Так, по данным Госкомстата, подготовленным к 200-летию образования в России министерств, центральный аппарат Федеральной архивной службы насчитывал 66 штатных единиц, теперь же его преемнику - агентству с сокращенными функциями - штат был определен в 68 единиц. Государственный комитет по статистике в 2002 г. имел в центральном аппарате 520 единиц и 19715 - в территориальных органах, в то время как созданная в 2004 г. Федеральная служба государственной статистики насчитывает 572 и 22 937 единиц соответственно.

В ходе административной реформы впервые получили свое нормативное закрепление общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Соответствующий типовой регламент был утвержден 28 июля 2005 г. (Постановление Правительства Российской Федерации № 452 от 28 июля 2005 г. «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 2005. № 31. Ст.3233.). Принятый в развитие другого - Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, он стал первым подобным документом за всю историю современной России, хотя его аналоги имели место в истории российской государственности.

На основании типовых регламентов федеральные органы исполнительной власти должны разрабатывать и принимать свои регламенты внутренней организации. Правда, первые из них появились даже раньше Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Среди них регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (утвержден 4 апреля 2005 г.), Федерального агентства по специальному строительству (утвержден 13 мая 2005 г.) и т. д.

С конца лета 2005 г. этот процесс стал интенсивнее. Министерства и ведомства одно за другим обзаводились этим документом.

В федеральных органах исполнительной власти, помимо общих регламентов, должны быть разработаны административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, а также сами их перечни. Работа над ними затягивается по вполне объективным причинам. Услуги должны предоставляться на основании государственных стандартов, которых еще нет. Вопрос, какими критериями и нормами руководствоваться, пока остается открытым. Поэтому до их разработки и принятия предписывается руководствоваться нормами действующего законодательства.

Структура и штатное расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждаются его руководителем в пределах фонда оплаты труда и численности служащих, установленных актами президента или правительства. При этом должен учитываться Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Он был утвержден 31 декабря 2005 г., придя на смену аналогичному документу 1997 г.

При определении штатной численности конкретных подразделений учитываются и другие акты, устанавливающие их нормативную численность. В частности, количественный состав службы документационного обеспечения рассчитывается на основании нормы времени на работу по документационному обеспечению, разработанной Центральным бюро нормативов по труду Министерства труда и социального развития Российской Федерации и утвержденной постановлением Минтруда 26 марта 2002 г.

Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает руководство (руководителя и его заместителей), помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности.

В министерствах это департаменты, а в службах и агентствах управления. В свою очередь, в департаментах и управлениях образуются отделы. Названия структурных подразделений, обозначенные в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, носят технический характер.

В отличие от упоминавшегося выше постановления правительства 1995 г. задачи, которые должны решать департаменты, равно как и управления и отделы, не установлены. Типовым регламентом допускается возможность создания в федеральных органах коллегий, координационных и совещательных органов, рабочих групп.

На руководителя (эта должность может называться по-разному - министр, директор и т. п.) возложены организация работы федерального органа исполнительной власти и персональная ответственность за выполнение государственных функций, реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Он выполняет также представительские функции в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями.

Особое место среди должностных лиц занимает помощник (советник) руководителя. Само его появление - нововведение в организации государственной гражданской службы. Его полномочия ограничены сроком пребывания в должности самого руководителя, и вся его деятельность направлена не на реализацию возложенных на министерство или иное ведомство государственных функций, а на организационное обеспечение деятельности руководителя. Поэтому должность категории «помощник (советник)» не входит в штатное расписание ни одного структурного подразделения.

Заместители руководителя организуют и координируют осуществление функций федерального органа исполнительной власти по отдельным вопросам его компетенции. Обязанности между ними распределяются специальным приказом руководителя, требования к содержанию которого установлены Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Число заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти до административной реформы было разным, порой приближаясь к десяти, а у министра экономического развития их было 12.

Весной 2004 г. их численность была сокращена до двух, что вызвало закономерное недовольство большинства министров.

Более других настаивали на увеличении числа заместителей министр финансов АЛ. Кудрин и оставшийся без своей «армии замов» министр экономического развития и торговли Г.О. Греф.
Президент своим указом от 26 июля 2005 г. учредил должность статс-секретаря, причем дополнительно к установленному количеству должностей заместителей. Первоначально она вводилась в «президентских» ведомствах, но глава государства предлагал это сделать и в «правительственных» органах.

Должность статс-секретаря - заместителя руководителя федерального органа оказалась не новой для государственного аппарата России. Ее знала не только дореволюционная история, но и современность. Как уже упоминалось, начиная с 1994 г. статс-секретари обеспечивали участие органов исполнительной власти в законодательном процессе и их взаимодействие с палатами Федерального Собрания. Вновь эта должность, после некоторого забвения, вводилась фактически с той же целью - повысить эффективность участия федеральных органов исполнительной власти в законодательной деятельности и выполнения ими функций по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

В «правительственных» министерствах должность статс - секретаря учредили 13 августа 2005 г. Одновременно были определены особенности их статуса и утвержден типовой должностной регламент. В соответствии с ними основными служебными обязанностями статс-секретарей являются:
-организация законопроектной работы в федеральных органах исполнительной власти;

-подготовка предложений по формированию позиции президента и правительства по проектам федеральных законов, рассматриваемых палатами Федерального Собрания;

-обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания.

Так в министерствах появилась третья должность заместителя их главы. Несмотря на заявленную неоднократно необходимость ее введения, само назначение статс-секретарей проходит очень трудно. Быстрее других они появились в министерствах финансов, экономического развития и торговли, иностранных дел, сельского хозяйства. В конце ноября 2005 г. прошло назначение еще пяти статс-секретарей, в том числе в министерствах здравоохранения и социального развития, регионального развития, образования и науки, транспорта, по чрезвычайным ситуациям.

В качестве постоянно действующего совещательного органа в федеральном органе исполнительной власти образуется коллегия. Ее состав и порядок работы определяются руководителем федерального органа исполнительной власти и утверждаются приказом. В нее могут быть включены и представители иных федеральных органов исполнительной власти. Например, в Коллегию Федерального агентства специального строительства по должности входят директор агентства, его заместители, начальник штаба, руководители ведущих подразделений, а также представители Минобороны, других органов исполнительной власти, ученые и специалисты. Всего она насчитывает 15 человек.

Принятые на заседании коллегии решения оформляются протоколом. Документы к заседаниям коллегии, среди которых материалы по обсуждаемому вопросу и проект протокола заседания, готовят структурные подразделения федерального органа исполнительной власти.

Сферы деятельности и компетенция департамента и управления, являющихся основными структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, определяются в их положениях, которые утверждает руководитель федерального органа исполнительной власти. В их штатное расписание входят как должности федеральной государственной гражданской службы, так и должности, к ним не относящиеся. Возглавляет департамент директор, управление - начальник, назначаемые руководителем федерального органа исполнительной власти. Информация обо всех назначениях в 10-дневный срок направляется в Аппарат Правительства России.

Особое место в структуре федерального органа исполнительной власти отводится юридической службе, которая может иметь различную организационно-правовую форму (департамент, управление, отдел). В целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов 8 мая 2001 г. президент издал указ, направленный на повышение роли этих структурных подразделений. Типовое положение о юридической службе появилось 2 апреля 2002 г. Это до сих пор единственное типовое положение о структурном подразделении федерального органа исполнительной власти, утвержденное на уровне правительства.

Юридические службы создаются в качестве самостоятельных подразделений федеральных органов исполнительной власти или их аппаратов.

Их основными задачами являются:
-правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти;

-проведение работы, связанной с совершенствованием российского законодательства, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти;
-улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Таким образом, полномочия юридической службы весьма разнообразны. С одной стороны, она выполняет функции, связанные с подготовкой собственных ведомственных актов (проводит правовую экспертизу проектов приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и других актов, отбирает их на государственную регистрацию и т. д.), а с другой - участвует в подготовке заключений на акты, поступившие на согласование из других органов государственной власти.

На службу возложены также консультативные и методические функции. Ее сотрудники принимают участие в подготовке предложений по совершенствованию государственного управления в сфере деятельности своего ведомства и по уточнению его полномочий; обобщают практику применения федерального законодательства, разрабатывают предложения по его совершенствованию и вносят их на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти и др.

Другим направлением деятельности является представление в судах интересов федерального органа исполнительной власти.

На юридической службе лежит большая правовая работа, которая должна обеспечить законность деятельности федерального органа исполнительной власти. Не случайно ее руководитель (начальник) и другие сотрудники несут персональную ответственность за соответствие визируемых ими проектов нормативных правовых актов законодательству Российской Федерации.

Другое структурное подразделение, характерное для всех федеральных органов исполнительной власти, - служба документационного обеспечения управления. Как правило, она действует на правах самостоятельного структурного подразделения.
В зависимости от штатной численности и структуры органа исполнительной власти, а также объема документооборота в ее состав могут входить различные по составу и компетенции отделы: отдел приема и отправки документов (экспедиция); отдел первичной обработки документов, регистрации (канцелярия); отдел контроля; ведомственный архив; отдел писем и приема граждан и приемная; группа совершенствования работы с документами и внедрения технических средств и другие.

Служба документационного обеспечения управления обеспечивает единый порядок документирования, работы с документами, построения поисковых систем; осуществляет контроль за исполнением и подготовкой документов, передачей их в архив в соответствии с нормативными и иными документами. Кроме того, она занимается разработкой и внедрением нормативных и методических документов по совершенствованию документационного обеспечения в федеральном органе исполнительной власти и подведомственных ему структурах.

Изменения в механизме государственного управления и его усложнение актуализируют организационное оформление различных межведомственных форм сотрудничества, большинство из которых уже были апробированы прежде и аналогичны тем, что характерны для правительства. Координационные органы создаются в виде комиссий, а совещательные - советов. Они образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Возглавляет их обычно руководитель одного из министерств или иного ведомства, а организационно-техническим обеспечением занимаются их аппараты.

В зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, в состав комиссий и советов могут входить представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, имеющие право совещательного голоса в координационных органах.

Для образования межведомственной комиссии или совета федеральный орган исполнительной власти, взявший на себя ее организационно-техническое обеспечение, разрабатывает проект положения, в котором:

-указываются наименование межведомственной комиссии (совета) и цель ее создания;

-определяются должность председателя (сопредседателей) и состав;

-устанавливается порядок принятия решений и доведения их до органов, реализующих решения межведомственной комиссии, либо форма представления предложений совета;
-перечисляются полномочия председателя, ответственного секретаря межведомственной комиссии (совета) и ее членов.

Согласование проекта положения осуществляется в форме писем, а его окончательное утверждение - приказом или распоряжением руководителя федерального органа исполнительной власти. Приказом также оформляется состав межведомственных органов. Положения о межведомственных комиссиях и советах, решения которых затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации.

Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти предусматривается еще одна форма межведомственной организации деятельности - рабочие комиссии. Они создаются для подготовки документов межведомственного значения, в том числе проектов нормативных правовых актов. Порядок их создания и утверждения состава фактически идентичен соответствующему порядку комиссий.

Для координации работы по конкретному направлению руководители федеральных органов исполнительной власти могут создавать внутриведомственные научно-технические и экспертные советы.

Поиск по сайту: