Схема 2. Типы государства

Мнение

Григорий Васильевич Атаманчук

(Сущность государственной службы: история,

теория, закон, практика: Монография. М., 2008):

«Прежде всего, необходимо уйти от простоты, однозначности, выхватывания то одной, то другой стороны (элемента, сегмента) государства и признать, что оно представляет собой многомерное явление. Скажем кратко:

это форма общества, которая его структурирует, упорядочивает; территориальная организация жизнедеятельности людей, определяющая их нишу на планете Земля;

юридическое объединение людей посредством института гражданства, обеспечивающее всем им равноправие;

институт познания и формулирования общих для всех, «снятых», интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности охватываемого им сообщества людей;

структура, технологии и формы выражения и закрепления все­общей воли – осуществления легитимной монополии на законода­тельствование и принуждение при его реализации;

аппарат – совокупность людей, профессионально занятых обеспечением практического осуществления предназначения, функций и потенциала властной силы общества;

механизм управления со стороны общества своими делами, органично сочетающийся с его другими видами управления и само­управления;

форма представления объединённого им сообщества людей в качестве целостности на мировой арене, во взаимоотношениях с другими странами и народами.

Tем самым государством в подлинном смысле этого поня­тия, можно называть лишь то образование, в котором состоялись (реально наличествуют), получили должное развитие и системное согласование все вышеперечисленные стороны (элементы и свойства)» [1, с. 92-93].

В политическом управлении государство рассматривается, прежде всего, как центральный институт политической системы, обладающий суверенитетом (верховенством внутри страны и независимостью в отношениях с другими государствами), монополией на легальное (узаконенное) насилие и управляющее делами общества посредством особого аппарата. Как управленческий институт, государство содержит в себе субинституты политического государственного управления (разработки государственной политики) и институты государственного администрирования, о которых пойдет речь далее.

Государство как субъект политического управления и государственная политика. Виды управления в государственных институтах: рутинное, ситуативное, программно-целевое, стратегическое.

Категория «государственная политика» используется для обозначения всех властных решений, направленных на выполнение тех политиче­ских целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе. Властные решения следует рассматривать как результаты функциониро­вания системы государственного управления. Политический курс или программа избираются с определённой целью и должны приводить к определённому политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной власти. Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эф­фективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при ми­нимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей и средств в политике – задача трудно реализуемая. Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и про­ведении политики, ориентированной на достижение общезначимых ин­тересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам его граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и поли­тики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной поли­тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьёзно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.

Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нужда­ется в содержательном анализе его различных аспектов. В контексте управления государственная политика включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилиза­цию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти. Набор функций публичной власти варьируется – от обеспечения безопасности до тотальной регламентации.

Ключевым моментом политического управления является формирование политического курса, т.е. определение стратегический целей развития общества на длительный период. Формулирование политического курса – это процесс преобразования социальных интересов и требований населения во властные государственные решения: законы, ордонансы, постановления. После их обнародования начинается про­цесс претворения в жизнь политического курса.

В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические группы интересов, общественные организации и три типа государственных институтов: (1) законодательные собрания; (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) государственная администрация (высшие слои бюрократии). Важность этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними. Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения.

Государственная политика в определённой сфере – это система взаимо­связанных, последовательных управленческих воздействий, объединённых единством цели, объекта и принципов деятельности. Государствен­ную политику необходимо рассматривать как один из видов государст­венно-управленческой деятельности. Анализ понятая предполагает со­поставление политики с другими видами управления: рутинным управле­нием, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стра­тегическим управлением.

Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизован­ному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отно­шении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их примене­ния). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти. Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат верти­кального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функ­ций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства ад­министративных структур существуют должностные обязанности, кото­рые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдаёт дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчётности. Теоретиче­ски, рутина является идеальным способом управления в условиях ста­бильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, – либо за счёт неизмен­ности объекта управления, либо за счёт монополизации более динамич­ных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутин­ной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же не­изменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Лю­бые изменения требуют иной организации процесса управления.

По существу, рутинное управление – исполнительская деятель­ность в буквальном смысле. Её принципиальная неизменность не оз­начает, что рутину нельзя совершенствовать или модифицировать. Однако любые изменения в рамках этого вида управления сводятся к совершенствованию исполнительства, его более полному соответ­ствию нормам, в конечном счёте – его максимальной рационализации и даже механизации.

В централизованных системах рутина – основа деятельности пе­риферийных структур, низших категорий государственных служа­щих и т.д. Прообразом рутинного управления может служить кон­вейерное производство, от рядового участника которого требуется, прежде всего, чёткость и единообразие действий.

Ситуативное управление. Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Дос­тоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям еди­ничного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко при­ходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совер­шенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыду­щими, изолированные действия.

Главная же проблема в том, что путём единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, тре­бующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозиро­вать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Еди­ничные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункцио­нальными.

Управление через изолированные меры часто связано с чрезвы­чайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций оче­видна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не по­зволяют разработать целостную программу действий. Как ни пара­доксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эф­фективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций явля­ется разработка определённых стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.

Программно-целевое управление. Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объ­ект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, не­противоречивых управленческих воздействий, относящихся к одно­му объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым.

Классиче­скими элементами любой программы являются:

· указание объекта управ­ленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов);

· определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизиро­ваны через задачи;

· обозначение срока и этапов реализации;

· распределе­ние правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обя­занностей;

· механизмы контроля и оценки эффективности.

Отсутствие ка­кого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управлен­ческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, опи­санием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы – самый распространенный пример осущест­вления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена её реализация, а также по­зиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реали­зация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путём тщательного предварительного изучения ситуации и путём согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обре­кает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление про­граммы (уместное участие других субъектов не может быть гарантирова­но), либо на её неполную и противоречивую реализацию (все заинтересо­ванные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, ком­плексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление. Субъектно ориентированное государственное управление сущест­вует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выра­жено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более X за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов.

Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее слож­ные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто при­знаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными пу­тями. В зависимости оттого, складывается ли стратегия стихийно, в про­цессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществля­ется, степень вариативности может меняться: она выше при формирую­щейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счёт выбо­ра наиболее эффективных действий и учёта наиболее предсказуемых дей­ствий других субъектов.

Благодаря имеющимся у них ресурсам, цен­тральные органы государственной власти и управления обладают несо­мненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии ос­нованы на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жёстким» вариан­том стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределённости и сведении к минимуму воз­можности выбора других участников. Наиболее простое решение – обес­печение заданных ситуаций за счёт масштабного использования физиче­ского и правового принуждения; однако, порой это оказывается недоста­точным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путём её простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в фи­нансовом, и в политическом смысле.

«Гибкий» вариант стратегического управления – так называемый сценарный подход, когда множеству веро­ятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуа­ции. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государст­венное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин «стратегия» имеет военное происхождение (греч. στρατηγια – главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопос­тавляется тактике как плану отдельных операций. В роли «условного противника» государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том чис­ле другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано и широко распространя­ется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию – Н. Макиавелли; в современном мире влияние во­енных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления стало особенно заметным во второй половине XX в. Это не озна­чает, что раньше стратегический аспект государственного управле­ния недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в период после II Мировой войны он стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализирован­ную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пони­маний стратегии деятельности: они не являются взаимоисключаю­щими, а лишь делают акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учёте глобальных ха­рактеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентиро­ванному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь – планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосроч­ных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой дея­тельности, стратегия – последовательность действий, ведущих данно­го участника взаимодействия к определённой цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может скла­дываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность ша­гов их которых складывается результат. В политической социоло­гии и политической психологии основной характеристикой страте­гического поведения является предвидение реакций партнеров, осу­ществление действий, направленных на провоцирование или нейтра­лизацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путём полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными – иными словами, вытеснения собственно управления интригами, – либо вследствие ниве­лирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) при­меняется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта мо­гут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в ко­нечном счете, к кризису в данной сфере общества и в управлении ею.

Кро­ме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведёт к стратегическому же пове­дению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управ­ленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредска­зуемыми.

Иногда программно ориентированная деятельность отождеств­ляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегиче­ская – с политикой (или даже политиканством). Однако практика госу­дарственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельно­сти на всех уровнях, т.е. граница между «управленческой» и «политической» деятельностью оказывается очень условной [15].

4. Государственное администрирование. Бюрократия и альтернативные системы управления (извлечения из трудов Я.Ю. Старцева).

В системе государственного управления наряду с принятием политических решений огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений. Термин «администрация», определяющий назначение данной деятельности происходит от латинского «administrare», что означает «служить». Администрирование – специфический вид управленческой деятельности, связанный с ответом на вопрос: как можно или следует делать? По определению классика французской науки администрирования Анри Файоля, администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать [11, с. 154].

Следовательно, администрирование (или административная деятельность) связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования – выработки конкретных программ действий; (2) организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации – гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля и про­верки соответствия результатов поставленным целям.

Обычно для обозначения типов государственной администрации употребляется термин «бюрократия». Бюрократия в самом общем виде – это машина управления, осно­ванная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рас­сматривается либо как: 1) особая группа, чиновничество, присвоившая го­сударственную власть, либо как 2) особая техника управления, опираю­щаяся на строго определенные процедуры, либо как 3) бюрократизм, т.е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединением бюрократии в значениях (1) и (2).

В любой системе, где управление общественными делами становится профессиональной деятельностью, формируется чиновничество как особая социо-профессиональная группа. Профессионализация деятельности в дан­ном случае означает две вещи: (1) это основная или единственная работа для людей, которые ей занимаются, – следовательно, она дает им достаточ­ные средства к существованию; (2) это деятельность, выполнение которой связано с особыми знаниями и навыками, – следовательно, для ее осуществ­ления необходима организация приобретения этих знаний и навыков. Люди одной профессии далеко не всегда формируют социальную группу или страту: для этого требуется минимум организационной оформленности и обособленности от других групп, в идеале – наследственный принцип фор­мирования. Специфика чиновников в том, что их организованность как группы связана с самими условиями их деятельности, которая осуществля­ется лишь в рамках особых структур (органов публичного управления) и, как правило, в условиях постоянного взаимодействия служащих друг с дру­гом. Обособленность от других групп, помимо содержания профессиональ­ной деятельности, возникает, прежде всего, за счет специальных механизмов отбора будущих служащих. Роль такого механизма может играть принад­лежность к определенной наследственной страте (касте, сословию, «номенклатуре» и пр.), получение специального образования, обязатель­ность особых процедур. Кроме того, для чиновничества часто характерна обособленность, связанная с замкнутостью служебной деятельности (ее по­жизненный характер, наличие строго хранимой служебной тайны, облада­ние привилегиями) и, в конечном счете, с наличием у чиновников властных ресурсов, отделяющих их от остального населения.

По сути, названные характеристики применимы ко многим социо-профессиональным группам, существующим в традиционных – корпора­тивных, кастовых или сословных – обществах. Ремесленные цехи, профес­сиональные касты, религиозные ордена и т.д. также возникают на основе профессионализации, замкнутости и обособленности от других групп. Чи­новничество сохраняет эти черты и в современном мире благодаря трем ос­новным факторам:

1. Чиновники имеют исключительный доступ ко мно­гим властным ресурсам. Эти ресурсы исключительны и локализованы, в от­личие от ресурсов, которыми располагают представители других профес­сий, не имеющие возможности монополизации; в результате возникает и желание создать замкнутую страту, и возможность сделать это.

2. В совре­менном мире большая часть знаний, необходимых для успешной работы в администрации, по-прежнему не обобщена и не тиражируется, в отличие от специальных знаний, связанных с другими профессиями. Иначе говоря, го­сударственную службу часто невозможно изучить в университете, ей мож­но научиться только на государственной службе. Это справедливо в той ме­ре, в какой основу успешной административной деятельности составляют конкретные знакомства, связи, личные контакты и, в целом, не столько зна­ния, сколько особенности характера и использование специфических алгоритмов поведения. Проблема обостряется тем, что официально эти алгоритмы критикуются, поскольку они направлены не на достижение об­щественных интересов (декларируемая цель администрации), а на самосо­хранение чиновничества как особой группы, обладающей особыми ресур­сами.

3. Идеология «общественного интереса», представляемого государством и его служащими, надежно защищает чиновников от откры­тости и от уравнивания их с другими гражданами (действующими в част­ных, т.е. «низших» интересах).

Все эти черты легко приводят к формированию бюрократии как узурпировавшего власть чиновничества. Однако чиновничество как социо-профессиональная группа далеко не едино. Чаще всего выделяются три относительно автономных слоя чиновников:

административная элита (бюрократия как держатель власти),

средний слой или «руководители среднего звена» (классическая бюрократия как барьер и посредник между «народом» и «властью»)

и чиновники-исполнители, – в литературе их час­то называют «бюрократией первого этажа» (та категория чиновничества, которая меньше всего обладает властью и с которой чаще всего контак­тирует население).

Эти категории связаны между собой возможностью продвижения по службе; однако в устоявшихся бюрократических обще­ствах с разветвленным государственным аппаратом они часто приобре­тают наследственный характер и разделяются все большей дистанцией.

Классическую концепцию бюрократического управления как наи­более рациональной и универсальной формы организации управленче­ской деятельности создал М. Вебер. Поскольку выдвинутые им положе­ния часто приводятся отрывочно, бессистемно, что мешает их адекватно­му пониманию, приведём здесь целиком (исключая лишь современ­ные Веберу детали и частные комментарии) тот раздел «Хозяйства и об­щества», где немецкий социолог характеризует «административное бю­рократическое руководство» [см.: 15].

«Фундаментальными категориями рационального господства явля­ются:

1) непрерывное функционирование публичных служб, опирающее­ся на нормы, в рамках

2) компетенции (полномочий), которая означает:

а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно
в силу разделения исполнительской деятельности,

б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для
этой цели и

в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.

К этому следует добавить:

3) Принцип административной иерархии, то есть организацию чет­ко определенных органов контроля и надзора для всякого учрежденно­го органа, с правом обращения или обжалования нижестоящих перед вышестоящими.

4) «Правила», в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:

а) техническими правилами

б) [правовыми] нормами.

В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения «правил», чтобы добиться полной рацио­нальности. Как правило, только тот, кто обладает такой квалификацией, достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновни­ком. Чиновники формируют типическое административное руково­дство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными.

5) Принцип полного отделения административного руководства от
средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним. В принципе, существует полное разделение, с одной стороны, должностных (или эксплуатационных) ресурсов – в том числе капитала – и частных ресурсов (домашний бюджет), также как, с другой сторо­ны, места служебной деятельности (контора) и места проживания.

6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни бы­ло присвоение должности занимающим ее липом. Там, где устанавли­вается «право» на «должность»... оно обычно служит не целям при­своения чиновником [должности], а чисто объективной («независи­мой») гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятель­ности.

7) Принцип сдержанности [Aktenmabigkeit] администрации дейст­вует даже там, где устная дискуссия является фактической нормой или прямым предписанием; по крайней мерe, предварительные дискуссии и предложения, решения и постановления всякого рода фиксируются письменно. Акты и деятельность чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.

Наиболее чистый тип легального господства – господство посред­ством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные «компетенции». В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников [Einzelbeamte] (единоначалие, противоположность «коллегиальности», о которой пойдет речь позже), которые:

1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,

2) в [рамках] основательно установленной должностной иерархии,

3) с основательно установленными должностными компетенциями,

4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открыто­го [frei] набора в соответствии с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии

5) с профессио­нальной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,

6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, [договоры о которых] в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на част­ных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в ие­рархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в об­щем же в соответствии с принципом «согласно чину» [Standesgemabheit];

7) относятся к своей должности как к единственному или основно­му профессиональному занятию;

8) имеют перед собой перспективу карьеры, «продвижения» в соот­ветствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;

9) работают полностью «отделенные от средств управления» и без присвоения рабочих должностей;

10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю» [15].

С учетом рассмотренных выше сюжетов, можно следующим образом резюмировать это описание: бюрократия как система управления – это иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных («объективных») нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопопол­нения (карьера) и профессионализации.

Различные «болезни» бюрократического управления, формирование в нем негативных для общества тенденции часто называют одним общим термином – бюрократизм. На самом деле речь идет о нескольких разно­родных явлениях, которые, однако, можно систематизировать.

В большинстве случаев занимающийся управленческой деятельно­стью служащий не может наблюдать непосредственно общественную по­лезность выполняемых им должностных функций. Но в этом случае ра­бота для общего блага не может в полной мере играть роль побудитель­ного мотива эффективной деятельности. Поэтому в сложных бюрократи­ческих структурах регулярно наблюдается процесс отчуждения служа­щих от результатов своей деятельности. Поскольку прямая связь меж­ду служащим и результатами отсутствует, пробел восполняется различ­ными установками и поведенческими стереотипами, своего рода «посредниками».

Роль «посредника» между работой служащего и общественным благом, выполняющего функцию мотивации, играет набор идеологиче­ских установок и символов. Эти установки можно разделить на три груп­пы. Первая охватывает убеждения, согласно которым любая «правильно» осуществляемая деятельность, безусловно, важна для общества; критерием истины, как правило, в таких случаях оказывается государство, религиоз­ные или идеологические нормы и т.д. Однако в этой ситуации следование правилам, процедурам оказывается важнее содержания и результата дея­тельности. Возникает формализм, при котором процедура становится самоцелью.

Вторая группа – индивидуалистические установки, согласно кото­рым конкретную пользу от своей деятельности получает, прежде всего, сам служащий, что и является достаточным основанием для мотивации. Но при такой установке легко происходит подмена общественных инте­ресов частными. Чиновник начинает использовать служебное положение в личных целях, что ведет к злоупотреблениям, коррупции.

Третья группа – коллективистские или корпоративные установки. При этом отсутствующий или скрытый результат для общества подменя­ется результатом для бюрократической структуры. Критерием эффектив­ности становится «верность» той организации или ведомству, где чинов­ник служит. Ведомственные интересы играют роль определяющих моти­вов деятельности чиновника.

В то же время, в бюрократических структурах приобретает особый смысл избегание ответственности. Во-первых, избегание ответственно­сти становится необходимым для бюрократа. Это связано с иерархиче­ским подчинением: во многих случаях начальник оказывается всевластен по отношению к подчинённому, и рассчитывать на объективность не при­ходится. Это связано и с технической сложностью бюрократического управления: последствия действий отдельного чиновника, как правило, плохо предсказуемы. В этих условиях любое действие неизбежно связано с риском ошибки.

Во-вторых, бюрократические структуры создают все условия для избегания ответственности. Бюрократия основана на господстве норм. Следовательно, ответственность может наступить лишь за нарушение норм. Естественный выход – либо строго следовать правилам, соблюдать все возможные формальности, либо избегать действий везде, где бездей­ствие не наказуемо, – точнее, где наказание не предусмотрено специаль­ной нормой.

Законы развития бюрократических структур Э. Даунса:

Закон растущей консервативности: по мере того, как организации стареют, они становятся более консервативными, независимо от воз­можного быстрого роста или реорганизации.

Закон иерархии: в крупномасштабных организациях, действующих вне рынка, координация возможна лишь при наличии иерархического ру­ководства.

Закон усиливающегося окостенения: существует внутренняя долго­временная тенденция к окостенению чиновников в своих привычках

Закон несовершенного контроля: в крупных организациях поведение не может контролироваться никем.

Закон снижения контроля: чем больше организация, тем слабее кон­троль, осуществляющийся на самом верху.

Закон снижения координации: чем крупнее организация, тем слабее координация.

Закон перемещения власти: следствием неразрешенного конфликта является перемещение власти на верхние уровни.

Закон удвоения через контроль: попытки контролировать крупные орга­низации имеют тенденцию приводить к появлению новой организации.

Закон расширения контроля: количество и подробность информации, требуемой службами, которые контролируют другие службы, увели­чивается со временем.

Закон противодействия контролю: по мере того, как вышестоящие чиновники стремятся осуществлять больший контроль за подчинен­ными, они сталкиваются с растущим противодействием или избегани­ем контроля.

Закон бесплатных услуг: требования бесплатных услуг растут вслед за возможностями предоставляющей их службы.

Закон неденежного ценообразования: когда организации не получают денег за услуги, они устанавливают неденежную стоимость для изме­рения результатов деятельности.

Закон прогресса через экспансию: разрастание служб стимулирует ин­новации.

Закон выгодной лояльности: чиновники лояльны по отношению к органи­зации, которая обеспечивает гарантию рабочего места и продвижение.

Закон межорганизационных конфликтов: любая крупная организация находится, в той или иной степени, в конфликте со службами, с кото­рыми она взаимодействует.

Закон давления противоречивых целей: существует конфликт между разнообразием целей и согласованностью целей, поскольку сталкива­ются тенденции к инновациям, контролю и координации.

Бюрократия в государственном управлении продолжает набирать си­лу. Это касается и количества государственных служащих, и власти, кото­рой они располагают. Несмотря на существенные недостатки бюрократиче­ского управления, на сегодняшний день не создано более эффективных схем организации деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, перспективы государственного управления связаны с развитием некоторых тенденций, появляющихся в недрах современной бюрократии.

В современном мире можно говорить о тенденции размывания социо-профессиональной замкнутости чиновничества. На разных уровнях этот процесс проходит по-разному. Административная элита тесно сра­стается с другими элитами (политической, экономической, военной, ин­формационной и т.д.). Это взаимопроникновение может приобретать су­губо социальные формы (обучение в одних и тех же ВУЗах, общие места и формы организации досуга, установление супружеских связей, привя­занность к обшей системе ценностей и пр.), осуществляться через взаи­модействие экономических интересов (коррупция, корпоратистские со­глашения, перемещение одних и тех же людей из частного сектора на го­сударственную службу и обратно) и т.д. «Бюрократия первого этажа» оказывается все более открытой за счет банализации государственной службы, увеличения численности служащих и «академизации» связанных с их функциями знаний: на государственного служащего низового уровня можно выучиться. Действительно замкнутой структурой («стратой») ос­тается чиновничество «среднего уровня»: оно защищено от открытого демократического найма требованиями стажа («опыта»), а от смешения с элитами – недостаточным объемом власти и большой долей исполнитель­ских функций.

Наряду с этим происходит трансформация самих управленческих отношений за счет внедрения в государственное управление некоторых подходов, принятых в управлении частными предприятиями. Так, набор на некоторые должности (должности категории «Б») осуществляется в соответствии с личными качествами кандидатов, а срок полномочий ог­раничен сроком полномочий руководителя. Производятся попытки свя­зать деятельность чиновников с результатами их труда, как через ответ­ственность, так и через индивидуальное стимулирование. Новая система отношений может быть внедрена далеко не везде, но она существенно сужает круг властных полномочий традиционных чиновников.

Если бюрократию нельзя устранить, ее можно сдерживать и контролировать. Эти функции выполняют выборные органы власти, су­дебная система и прямое участие граждан в управлении через деятель­ность общественных организаций, через самоуправление. Важную функ­цию общественного контроля за деятельностью бюрократических струк­тур выполняют и средства массовой информации.

Критика бюрократии (либеральные политики, школа «общественного выбора», пресса) и развитие альтернативных схем управления (теория менеджмента) постепенно ведут к тому, что на смену бюрократическому управлению приходят другие способы организации управленческой деятельности. При всем разнообразии этих способов, не­смотря на их разную природу (где-то речь идет о практических внедрени­ях, где-то – о теоретических разработках), основные принципы «небюрократического управления» могут быть представлены достаточно кратко. Они сводятся к следующим ключевым вопросам:

· мотивация и стимулирование

· децентрализация

· эффективность

· разгосударствление

· гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реак­тивность).

В рамках бюрократического управления действуют три основных типа стимулирования служащих: дисциплина (угроза санкций за невы­полнение), карьера (возможность служебного роста) и – неявно – идеоло­гия государственной службы как особой почетной деятельности. По оп­ределению, все эти формы мотивации носят очень общий характер, инди­видуализация здесь минимальна. Это во многом определяет отсутствие мотивации творческой деятельности: бюрократия основана на исполни­тельстве.

Многочисленные критики бюрократического управления исходят из одной общей методологической предпосылки: движущим мотивом че­ловеческой деятельности являются индивидуальные эгоистические инте­ресы. Эти интересы могут интерпретироваться в духе Ф. Тейлора (меньше работать, больше зарабатывать), в более оптимистичном духе А. Маслоу (иерархия потребностей), но в любом случае играют главенствующую роль. Основной – и неустранимый – недостаток бюрократии, с этой точки зрения, в том, что людям, преследующим эгоистические цели, дается возможность распоряжаться общественными ресурсами и объединяться в замкнутую группу сообщников, отграниченную от других особыми знаниями/навыками и процедурами. Сторонники бюрократического управления утверждают обратное, поскольку опираются на другие по­сылки. С их точки зрения, эгоистические интересы могут удовлетворять­ся привилегиями, в то время как жесткая дисциплина и особый дух слу­жения государственным интересам формируют привычку честной и каче­ственной работы, которая приобретает системный характер. Главный же аргумент сторонников бюрократии – отсутствие других схем государст­венного управления, которые могли бы обеспечить такую же эффектив­ность и рациональность. Иными словами, если бюрократия и зло, то наи­меньшее.

Предлагаемые теорией менеджмента способы стимулирования как раз и стремятся стать альтернативой бюрократии. Речь идет об индиви­дуализации стимулирования, о решающей роли материальных факторов, о стимулировании не исполнительства, а инициативности и проч. Как ни парадоксально, собственно бюрократические методы стимулирования при этом сохраняются, но становятся более радикальными и полностью меняют смысл. Дисциплинарная ответственность должна предусматри­вать в качестве используемой, пусть крайней меры увольнение (а не взыскания и переводы как в классической бюрократии). Возможности карье­ры должны быть связаны исключительно с личными достижениями (а не с выслугой) и при значительных достижениях карьера должна быть бы­строй (а не опираться на последовательное занятие должностей). Таким образом, стремление к личной выгоде будет направлено на пользу обще­ственным делам.

Децентрализация видится критикам бюрократии одним из важ­нейших способов улучшить качество государственного управления. Как правило, подразумевается и децентрализация (разукрупнение) служб, и децентрализация полномочий и ответственности, и активное привлечение негосударственных структур, общественных организаций, отдельных граждан к процессу управления. К этой идее относятся та­кие требования как субсидиарность (все вопросы решаются на самом близком к населению уровне управления, «наверх» передается лишь то, что невозможно решить «внизу»), обязательные консультации с насе­лением и заинтересованными группами по поводу всех сколько-нибудь важных решений, финансовая самостоятельность учреждений и орга­низаций, максимально возможная выборность должностных лиц или конкурсное занятие должностей и т.д. Наконец, децентрализации под­лежит и контроль: конечный потребитель производимых государствен­ными органами благ и должен быть основным контролером, будь то через судебную процедуру или через возможность участия во всех эта­пах публично-управленческой деятельности.

Критерием успешности и адекватности этой деятельности долж­на стать эффективность в ее экономическом понимании, т.е. миними­зация затрат при максимальном «выходе» (стоит отметить, что классическое бюрокра­тическое понимание «правильной» деятельности связано не с сокра­щением, а с увеличением расходов).

Разгосударствление предполагает, что многие общественно зна­чимые функции могут более качественно и более эффективно выполнять­ся негосударственными организациями и лицами. «Негосударственные» означает в данном случае вовсе не «муниципальные» (просто еще одна разновидность публичной власти), а либо коммерческие, либо добро­вольческие, некоммерческие. В первом случае неизбежно возникает проблема стоимости услуг: коммерческая организация работает на при­быль. Во втором случае – проблема профессионализма и финансовых ре­сурсов, а главное – отсутствие гарантий соответствия объема предостав­ляемых услуг объему спроса на них.

Наконец, гибкость (обучаемость, стратегичность, многосторонность, реактивность и пр.) подразумевает внедрение в государственное управление конкретных технологий, плохо совместимых с бюрократической организа­цией. Здесь может идти речь о многопрофильности, мобильности и пере­менном характере кадров государственного управления (понятию «государственная служба» в этой системе места нет), о гибких методах при­нятия решений, противопоставленных жестким бюрократическим (иерар­хия и абсолютная рациональность), об индивидуализации «управленческих воздействий» (в противовес господству безличных норм) и т.д. [15].

Вопросы и задания

1. В чем состоят различия в понимании государственного управления в «широком» и «узком» смыслах?

2. В чем заключаются различия трактовок государственного управления при директивном и коммуникативном подходах к политическому управлению?

3. Дайте несколько определений государства. Почему возможен ряд подходов к пониманию этого феномена?

4. Выделите 3-4 важнейших структурных блоков государственной политики.

5. Какие роли в политическом управлении играют политическая элита и бюрократия?

6. В чем состоит существо процесса формирования политического курса?

7. Коротко охарактеризуйте следующие виды управления: ситуативное, программно-целевое, стратегическое, рутинное.

8. Перечислите пять обязательных элементов любой управленческой программы.

9. Что такое бюрократия? Согласны ли Вы с мнением политолога Я.Ю. Старцева, о том, что «бюрократия в самом общем виде – это машина управления, осно­ванная на иерархии и на нормах»? Аргументируйте свой ответ.

10. «Иерархическая, централизованная, специализированная и внутренне дифференцированная структура, основанная на рациональных безличных («объективных») нормах и тяготеющая к замкнутости за счет самопопол­нения (карьера) и профессионализации…». О какой системе управления идет речь в приведенном отрывке?

11. Опираясь на текст лекции и другие источники, охарактеризуйте основные «бюрократические болезни» и методы их «лечения», предлагаемые экспертами.

12. Какие требования должны предъявляться к государственным гражданским служащим в современных демократических странах?

Литература

1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. Изд. 2-е, доп. М.: Изд-во РАГС, 2008.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.

3. Введение в политологию: Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М.: Аспект Пресс, 1996.

4. Гончаров Д.В. Университетские программы по государственному управлению в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Матер. 4-й ежегод. Междунар. Конф. ф-та гос. упр. МГУ им. М.В. Ломоносова (24-26 мая 2006 г.). М., 2006.

5. Дегтярев А.А. Политическая теория. М., 2002.

6. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.

7. Категории политической науки / под ред. А.Ю. Мельвиля. М.: РОССПЭН, 2002.

8. Князев С.Н., Ганчеренок И.И. К единой системе аттестации научных кадров в области государственного управления: от синхронизации к развитию // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Матер. 4-й ежегод. Междунар. Конф. ф-та гос. упр. МГУ им. М.В. Ломоносова (24-26 мая 2006 г.). М., 2006.

9. Козырев Г.И. Политология: Учебное пособие. М.: ИД «Форум»; ИНФРА-М, 2010.

10. Мельников А.П. К вопросу о сущности политического управления // Проблемы управления. 2002. № 4.

11. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

12. Панченко А.В. Политическое управление в переходном обществе: специфика, назначение, уровни анализа // Проблемы управления. 2005. № 1 (14).

13. Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: учеб. пособие. М.: Дело, 2002.

14. Решетников С.В., Антанович Н.А. Политическое управление в структуре государственной власти // Проблемы управления. 2007. № 2 (23).

15. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.

16. Технологии в политике и политическом управлении / Под общ. Ред. М.Г. Анохина. М.: Изд-во РАГС, 2000.

17. Управление: государство, политика, безопасность: Монография. / Сост. М.В. Ильин и др. Мн.: Акад. упр., 2005.

18. Шабров О.Ф. Политическое управление. Проблемы стабильности и развития. М., 1997.

Поиск по сайту: