Коррупция как проблема политического управления. Стратегии противодействия коррупции

Одной из проблем, влияющих на характеристики политической системы и часто ведущей к понижению эффективности ее функционирования и ее делигитимации, является коррупция.

Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.

В документах некоторых международных организаций понятие коррупции сформулировано более емко, она трактуется как злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды (Transparency International, Мировой банк).

В законодательстве РФ коррупция рассматривается какзлоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Субъекты и источники коррупционного поведения.

Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Источник – обладание лицом дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

К основным видам коррупции относятся:

· Бытовая коррупция, которая порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. К ней относятся различные подарки и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи. Сюда же относится кумовство (непотизм).

· Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.

· Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

Наиболее социально опасной является институциональная коррупция. Она означает превращение коррупции в устоявшуюся практику, норматив взаимодействия агентов власти, бюрократии и бизнеса, населения. Коррупция превращается в поведенческие стратегии госслужащих, для которых главными ориентирами становятся не карьера и репутация, а сохранение служебных (приносящих коррупционный доход) позиций. Более того, рожденные в государстве коррупционные ориентиры начинают распространяться на всю социальную среду, коррупция становится связующим звеном государства и общества в целом, поглощает все общество (society capture) [7].

Одним из основных путей коррупционного обогащения для бюрократии, верховной политической элиты, являются:

· Инвестиционные проекты. Крупные инвестиционные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определённые группы получали ренту от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.

· Государственные закупки предполагают выбор объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса, однако чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т. п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.

· Внебюджетные счета (пенсионные, дорожные фонды и др.) В некоторых фондах, например, для помощи инвалидам, доходы могут значительно превышать реальные расходы, что стимулирует желание у некоторых чиновников присвоить «излишки».

Социальные последствия коррупции неутешительны:

· неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;

· потери налогов, рост «теневых доходов»;

· потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;

· разорение частных предпринимателей;

· снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;

· понижение качества общественного сервиса;

· неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;

· рост социального неравенства;

· усиление организованной преступности – банды превращаются в мафию;

· ущерб политической легитимности власти;

· снижение общественной морали.

Важнейшим политическим последствием коррупции является делигитимация власти. Коррупция часто является поводом для призывов к насильственной смене власти. При этом обвинения нередко предъявляются не только конкретной политической элите, но и политической системе в целом. Авторитарные режимы способны успешно скрывать подавляющее большинство злоупотреблений властью от общественности, вывод об их коррумпированности делается на основе анализа косвенных свидетельств и пагубных для всего общества последствий. Напротив, коррупция в демократических режимахчасто получает широкую огласку и пресекается прежде, чем она начинает наносить существенный ущерб. Но периодические скандалы вызывают у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии.

Другими политическими последствиями коррупции являются рост авторитарности режима, формирование клептократии (олигархии воров, казнокрадов).

В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах часто большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан.

Стратегии борьбы с коррупцией.

Стратегия противодействия коррупции должна носить комплексный характер и ориентироваться на преодоление (минимизацию) наиболее социально опасных видов коррупции, угрожающих национальной безопасности (политическая коррупция, институциональная коррупция).

Она должна опираться как на нормативные ресурсы (ужесточение антикоррупционного законодательства, системы контроля за коррупцией, например декларации о доходах и расходах, введение присяг и «моральных кодексов» для чиновников), так и на культурные (антикоррупционная пропаганда и просветительская деятельность в СМИ, создание социальных альтернатив идеологии и практике «общества потребления», в котором единственным мерилом социального статуса является денежное богатство и доступ к престижному потреблению), на снижение возможностей пользоваться дискреционной властью и извлекать коррупционную ренту (минимизация властных полномочий чиновников, замещение разрешительных практик уведомительными и т.п.), увеличение прозрачности и демократичности процессов принятия политических решений, легитимация институтов общественного контроля и др.

Для борьбы с коррупцией в России может быть полезен позитивный опыт ряда государств, в частности Сингапура.

В момент обретения независимости в 1965 г., Сингапур был экономически отсталой страной с высочайшим уровнем коррупции, приобретавшей институциональные формы, характер социальной нормы.

Возглавил борьбу с коррупцией Ли Куан Ю (с 1959 по 1990 г. занимал пост премьер-министра, а в 2004 г. получил должность министра-наставника в правительстве своего сына Ли Сяньлуна).

Первое, с чего начал свою борьбу с коррупцией Ли Куан Ю, было оздоровление правящего слоя. Премьер-министр с небольшой группой соратников опирались на принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников (расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю). Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, покончили жизнь самоубийством, бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю, такие как министр охраны окружающей среды Ви Тун Бун. В итоге был создан некоррумпированный высший слой власти (в духе конфуцианской идеи «цзюньцзы»).

Важнейшими мерами по искоренению коррупции стали:

· Упрощение процедур принятия решений и удаление всякой двусмысленности в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования (сужение сферы чиновничьих полномочий)

· Ужесточение законодательства

· Независимый неподкупный суд. Были резко подняты зарплаты судей, а на судейские должности были привлечены лучшие частные адвокаты. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн долл.)

· Жёстко подавлены триады (организованные преступные группировки).

· Личный состав полиции был практически полностью заменён (вместо малайцев преимущественно набирали китайцев).

· Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.

· Был создан независимый орган с целью борьбы с коррупцией в высших эшелонах – автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков (по сути дела, введена т.н. «презумпция виновности» чиновников).

Важнейшим направлением антикоррупционной профилактики в Сингапуре, достойным внимания и заимствования для российской практики, является подготовка и отбор госслужащих со студенческой скамьи с учетом репутационного анализа.

Вопросы и задания

1. Как соотносятся эффективность и легитимность политической власти?

2. В чем заключается специфика оценки социальной эффективности политического управления?

3. Каковы критерии эффективности государственного управления, согласно методикам ООН?

4. Как возможно повысить эффективность политического управления без применения легитимного насилия?

5. Охарактеризуйте негативные последствия клиентелизма. Существуют ли положительные следствия этого феномена для институтов политического управления?

6. Какие виды коррупции Вам известны? Что такое институциональная коррупция?

7. Используя успешный зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти (Сингапур, Дания, Швеция, др. страны), предложите свою программу действий по искоренению коррупции в органах власти и системе государственной службы в РФ.

Литература

1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009.

2. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис. 1995. № 6.

3. Введение в политологию: Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М.: Аспект Пресс, 1996.

4. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.

5. Лазарев Е.А. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций // Полис. 2010. № 2.

6. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004.

7. Соловьев А.И. Коррупция: системный порок государства или неискоренимая форма человеческого общежития? // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2011. № 2. Т. 4.

8. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.

Поиск по сайту: