Глава IV Параграфы 48—60

§ 48—49 всецело относят назначение министра, его товари­ща и директоров департаментов к прерогативе императорской власти (равно как и увольнение их с занимаемых должно-

стей). Вместе с тем подчеркивается роль министра в предста­влении кандидатур на посты товарища министра и директоров департаментов, утверждаемых императором. Последующие па­раграфы устанавливают полное подчинение всех чиновников министерства власти министра: от него зависят определение, перевод и повышение в должности любого чиновника его ве­домства, предоставление отпуска, награды, увольнение и даже предание суду. При этом закон не гарантирует защиту чинов­ников министерства от произвола министра.

Глава V Параграф 61

М. М. Сперанский придавал большое значение детальной разработке порядка производства дел в министерствах, чему и посвящена обширная глава V, состоящая из 144 парагра­фов. Здесь нашел наиболее полное выражение и законода­тельное закрепление бюрократический порядок ведения дел в центральных органах управления абсолютистской монархии.

Параграф имеет принципиальное значение, поскольку уста­навливает единообразие производства дел во всех министер­ствах.

Параграфы 62—68

Параграфы предусматривают в числе дел и бумаг, посту­пающих в министерство, сбор самой разнообразной информа­ции (в виде отчетов, статистических таблиц, ведомостей, табе­лей, справок и т. д.) по всем вопросам управления министер­ством и деятельности подведомственных ему учреждений. За­кон требует от министра полной осведомленности о делах его ведомства при сокращении в то же время всякого рода доку­ментации. Последнее осталось благим пожеланием, о чем сви­детельствует серия правительственных мер, направленных на сокращение бумажного делопроизводства. 28 января 1852 г. издается даже специальный указ «О сокращении дел произ­водства и переписки по гражданскому управлению»⁹¹, уста­новивший новый порядок делопроизводства в «гражданских» министерствах, предусматривающий сокращение разных видов отчетности. Но и этот закон оказался бессилен против разбу­хания бумажного делопроизводства, как и деятельность спе­циальных комиссий по «сокращению делопроизводства и пе­реписки».

Ьольшой интерес представляет § 65, который не только да­ет министрам право, но и обязывает их стараться о дополне­нии его (министерства) уставов и учреждений (см. об этом также комментарий к § 18).

Параграф 69

Дается понятие производства дел, включающее в себя пять ементов, раскрываемых в нижеследующих отделах закона.

Общее

учреждение

министерств

ПСЗ 2-е, т. XXVII, № 25944.

Законодательство

первой половины

XIX века

Сборник русского

исторического

общества, т 90,

с 64

Параграфы 70—89

Параграфы определяют классификацию дел, поступающих в министерство, и дальнейшее распределение их по подразделе­ниям министерства. Наиболее важные дела (царские предпи­сания, указы, повеления и пр., дела секретные, жалобы на де­партаменты) не распределяются по подразделениям министер­ства, а предоставляются решению самого министра.

Параграфы 90—167

Данные параграфы, регламентирующие порядок движения дел в министерстве, собственно, и определяют все министер­ское делопроизводство, а также функции и прерогативы под­разделений министерства. §91—97 закрепляют роль канце­лярии министра как его рабочего органа. §98— 114 фиксиру­ют компетенцию департаментов — важнейших подразделений министерства. Подчеркивается, что по всем делам, находя­щимся в сфере его компетенции, департамент (а точнее, его директор) может давать только представления мини­стру, — право выносить самостоятельное решение предоста­влялось исключительно министру. Министр финансов при Александре I Д. А. Гурьев в своей записке от 1814 года от­мечал: «Департаменты ничем не управляют собственным по­рядком, а все дела представляют решению министра». Этот факт — показатель развития бюрократического центра­лизма в абсолютистской монархии.

§ 115—134 определяют роль совета министра как совеща­тельного органа. § 130 специально подчеркивает прерогативу министра принять мнение его совета или отвергнуть его. Ого­ворка, что отвергнутое мнение должно быть зафиксировано в докладе министра императору, не меняла значение мнения со­вета как всего-навсего рекомендации министру. § 132 специ­ально подчеркивает отсутствие какой-либо исполнительной власти у совета министра — она всецело предоставлена мини­стру. Аналогичный принцип применяется и к общему присут­ствию департамента, что зафиксировано в § 135.

Роль обычных технических исполнителей особенно подчер­кивается для так называемых особенных установлений — спе­циальных вспомогательных учреждений в составе министерст­ва (§ 136—147).

§ 148—167 регламентируют порядок бумажно-бюрократи­ческого делопроизводства в подразделениях министерства. Канцелярская тайна, бюрократическая волокита, нарушение сроков рассмотрения даже неотложных дел — характерные черты деятельности высших и местных органов управления царской России. Об «умножении» бумаг, волоките с их про­хождением и принятием по ним соответствующих решений, о разбухании чиновничье-бюрократического аппарата мини­стерств и ведомств в начале XIX века много писали и совре­менники, и впоследствии исследователи. Так, начальник Вто­рого (кодификационного) отделения Собственной его импера-

торского величества канцелярии профессор М. А. Балугъян-ский в своей записке 1826 года отмечал чрезвычайную мед­ленность прохождения дел в министерствах. Даже прежде чем поступить в министерство, дела с мест проходят множест­во инстанций: «Дела ничтожные идут из уездных или город­ских правлений через генерал-губернатора, губернатора, ви­це-губернатора, губернское правление, палаты, с мнением гу­бернского прокурора и других разных лиц к министрам или в Сенат, или же в особенную государеву канцелярию, а из оной опять к министрам, оттуда препровождаются в департа­менты, где начинается бесконечное так называемое движение дел в отделениях, в столах, в присутствиях, наконец к мини­стру и его совет. Но и здесь дело еще не кончится, ибо от министра зависит, принять мнение своего совета или нет»⁹³.

Закон предусматривает право министерства при решении дела требовать от подведомственных ему учреждений или лиц разные справки, ведомости, делать запросы. Было подсчита­но, что только в пределах департамента министерства прохо­дившее дело подвергалось 34 операциям. Возрастало число нерешенных дел. Так, по отчету министра юстиции за 1842 год, в различных служебных местах Российской империи чи­слилось 3,3 миллиона нерешенных дел!

Параграфы 168—176

Параграфы определяют порядок внутриведомственной реви­зии. По закону, ревизия вверялась самим министрам, которые выбирали для ее производства чиновников своего же мини­стерства. Ревизия носила формальный характер: она своди­лась к выявлению количества решенных или нерешенных дел, составлению об этом цифровых ведомостей без какого-либо анализа выявления конкретных виновников волокиты.

Параграфы 177—204

Параграфы определяют формы и сроки отчетности минист­ра и руководителей подразделений министерства (директоров департаментов, начальников отделений, лиц, заведовавших де­нежными суммами, — бухгалтеров департаментов). Отчет­ность предусматривается троякого рода: 1) по денежным сум­мам, отпускаемым на министерство, 2) о прохождении дел в министерстве и 3) о так называемых видах и предположениях к усовершенствованию каждой части данного министерства. 1 последняя, по мысли Сперанского, должна приниматься во внимание при разработке «особенных учреждений» (или «по­ложений») для каждого министерства. На практике предло­жения министров сводились преимущественно к расширению штатного расписания своих министерств, что вело к разбуха­нию управленческого аппарата. Об «умножении чиновников» исал уже в 1814 году в своей записке министр внутренних Дел В П. Кочубей⁹⁴.

Первоначально, по закону 1802 года, министры представля-

Общее

учреждение

министерств

Сборник русского

исторического

общества, т 90

с 32—33

94 Там же, с 11.

первой половины XIX века

150 ли годовые отчеты о деятельности своих министерств импера-

Законодательство тору через Сенат, где для их рассмотрения был учрежден особый комитет. В 1810 году обязанность рассмотрения мини­стерских отчетов была возложена на учрежденный в том же году Государственный совет. Однако с 1813 года представле­ние министерских отчетов было переадресовано в Комитет ми­нистров, который де-факто приобрел функции второго высше­го законосовещательного учреждения. Эта практика в 1826 году была закреплена и законом. Министерство финансов, Главное управление путей сообщения, Святейший синод и уч­режденное в 1826 году Министерство императорского двора и уделов представляли свои годовые отчеты непосредственно императору.

С 1833 года министерские годовые отчеты, после их рас­смотрения в соответствующих инстанциях, стали возвращаться в министерства. Позже некоторые министерства вместе с годо­выми отчетами стали представлять и «обзоры деятельности министерства» за ряд лет (за 10, 20, 25, а Министерство го­сударственных имуществ представило в 1887 году отчет о своей пятидесятилетней деятельности). Все отчеты составля­лись по единой форме. С 1834 года Комитет министров стал требовать подачи отчетов за прошедший год с 1 июня каждо­го года. С замечаниями Комитета министров отчет поступал к императору, а с резолюцией императора снова возвращался в Комитет министров «для исполнения». Кроме того, каждый министр ежегодно обязывался представлять финансовые отче­ты в Министерство финансов и в Государственный контроль. Однако указанные ведомства не могли принять по этим отче­там решений, обязательных для министра. Таким образом, финансовые отчеты министерств носили формальный харак­тер. Во второй половине 30-х годов XIX века установился порядок министерских докладов царю. Обычно министры представляли царю еженедельные доклады (за исключением министра двора, который имел право ежедневного доклада царю).

ЧАСТЬ II

Поиск по сайту: