Программы социально-экономического развития проблемных территорий

Ключевым моментом, определяющим возможности устойчивого и стабильного экономического развития территорий, являются возможности планирования текущей и перспективной деятельности на них. Рассмотрим проблему планирования на примере муниципального образования.

Планы и программы развития муниципального образования должны основываться на следующих принципах:

Базирование на собственных возможностях и ресурсах, имеющихся в распоряжении муниципального образования;

содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей ориентацию на саморазвитие территории, на мобилизацию развития рыночных отношений в экономике;

приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования;

ориентация на развитие реального местного самоуправления с созданием адекватной материально-финансовой базы;

развитие вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические, социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образований.

Планы экономического и социального развития муниципальных образований должны формироваться на основе группировки основных проблем, характерных для жизнедеятельности населения муниципальных образований и требующих своего разрешения. К таким проблемно-содержательным направлениям (разделам) планов социально-экономического развития могут быть отнесены следующие:

финансово-экономическое;

социально-культурное;

коммунально-бытового, торгового и иного обслуживания населения;

транспорта и связи;

природно-экономическое;

строительства, и др.

Во-первых, выделение проблемно-содержательных направлений в структуре планов социально-экономического развития муниципальных образований осуществляется с учетом вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Во-вторых, следует принимать во внимание проблемы, наиболее остро стоящие перед муниципальным образованием, его жителями. В-третьих, необходимо учитывать также программы и планы, принимаемые на вышестоящих уровнях управления, и сведения о проектах планов и программ развития, получаемые от предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования.

Действующее законодательство не определяет, на какой срок должны быть рассчитаны комплексные планы социально-экономического развития муниципальных образований, целевые программы. Этот срок муниципальные образования устанавливают самостоятельно. Во многом это связано с экономической ситуацией в обществе: долгосрочное планирование предполагает наличие стабильно развивающейся экономики, так как только в этом случае возможно с большой долей определенности планировать использование тех или иных финансовых источников, планов и программ муниципальных образований.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). В структуре местной администрации (за исключением небольших сельских, поселковых муниципальных образований) имеются необходимые службы, отделы, которые осуществляют работу по подготовке проектов планов и программ развития муниципального образования. Ранее органами, организующими работу по планированию развития городского, районного хозяйства, разработку проектов планов социально-экономического развития, являлись плановые комиссии исполнительных комитетов. Сегодня органы, занимающиеся планированием развития муниципальных образований, именуются по-разному: отделы планирования, прогнозирования и т.д. Однако в процессе планирования принимают участие все отделы, управления и службы местной администрации, ибо разработка проектов планов и программ развития муниципальных образований предполагает всестороннее технико-экономическое обоснование целей и задач планов, программ, а также составление балансов: финансового, денежного, доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием территории.

Метод планирования используется органами местного самоуправления при решении многих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления принимают местные программы приватизации; планы земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов; генеральные планы, проекты планировки и застройки населенных пунктов и др. Кроме того, метод планирования используется органами местного самоуправления и для организации собственной работы. Ими принимаются организационные планы; планы работы представительного органа; планы работы постоянных комиссий; планы работы местной администрации.

Существующая система планирования в муниципальных образованиях во многом опирается на опыт, накопленный в этой сфере в советский период развития нашего государства с учетом критической его оценки. Далеко не все из этого опыта приемлемо для органов местного самоуправления, принципиально отличающихся по своему статусу от местных советских органов власти.

Для системы управления, сложившейся в советский период развития российской государственности, была характерна жесткая централизация в сфере планирования. Экономика оставляла единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на всей территории страны.

Конституционной обязанностью местных Советов являлось обеспечение в пределах своих полномочий комплексного экономического и социального развития на их территории (ст. 139 Конституции РСФСР 1978 г.). Эффективное осуществление этой задачи затруднялось слабостью материально-финансовой базы местных Советов, а также тем, что на территории местных Советов находились предприятия, учреждения, организации вышестоящего подчинения: их развитие было связано прежде всего с отраслевым планированием, осуществляемым министерствами и ведомствами, в подчинении которых данные предприятия и организации находились. Территория местных Советов, таким образом, представляла собой объект централизованного государственного управления и отраслевого планирования, а также являлась объектом местного (территориального) планирования, осуществляемого местными Советами. Проблема оптимального сочетания отраслевого и территориального планирования на местном уровне так и не была решена.

Закон РСФСР о местном самоуправлении сохранил за органами местного самоуправления функцию социально-экономического планирования. Он относил к вопросам, решаемым исключительно на сессии Совета, утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий и отчетов об их исполнении. Разработка проектов планов и программ социально-экономического развития возлагалась на соответствующую местную администрацию, которая также организовывала исполнение утвержденных Советом планов и программ.

Вместе с тем начавшееся реформирование экономики, переход к рыночным отношениям осложнял задачу органов местного самоуправления в сфере планирования: в этих условиях требовались новые подходы к решению проблемы комплексного социально-экономического развития территорий, новые формы и методы управления социально-экономическими процессами. По-прежнему оставалась слабой материально-финансовая база органов местного самоуправления.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

В вопросе управления развитием муниципального образования можно рассмотреть два подхода (или две стратегии).

Первый подход. Весь цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.

Эти два процесса могут развиваться параллельно, т.е. одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длительный срок). Подобная перспективная программа развития постоянно дорабатывается, и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на год). Таким образом, процесс управления в последнем случае значительно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией.

Процесс управления можно разбить на отдельные, конкретные, небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

В период разработки программы развития:

- сбор и обработку информации;

- целеопределение (постановка целей);

- выработку стратегических установок и критериев развития;

- оценку потенциала и ресурса развития;

- разработку концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- разработку и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

В период реализации программы развития:

- разработку и принятие бюджета развития;

- исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

- контроль, сбор и обработку информации и выработку предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).

Все программы социально-экономического развития муниципальных образований Республики Бурятия разрабатываются по единому типовому макету, в том числе и программа социально-экономического развития г.Улан-Удэ. Данный макет рекомендован Министерством экономики и внешних связей Республики Бурятия для органов местного самоуправления с целью приведения в определенную систему действий администраций районов и городов республики по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни населения на территориях.

Существующие в настоящее время в российских территориях подходы к развитию базируются на программно-целевом методе разработки программ социально-экономического развития (СЭР). В условиях отсутствия других методик планирования, например, стратегического планирования, доведенных до возможности практической реализации, программы СЭР еще долго будут оставаться основным методологическим подходом к планированию развития территорий. Однако практический опыт участия в разработке отраслевых и территориальных программ развития позволяет выявить несколько недостатков в данной методологии, которые требуют своего решения.

Одним из основных методологических вопросов, требующих своего решения, является уточнение подхода к формированию целей развития. В настоящее время существуют противоречия между системой целей экономических субъектов и целями экономической системы территории в целом. Различие целей на уровнях макро-, мезо- и микроэкономики территории проявляется в противоречиях программ СЭР на этапах их проектирования, согласования и финансирования. При этом в большинстве территорий (например, в Республике Бурятия) приоритеты отдаются уровню макроэкономики территории. Эти противоречия сегодня находят свое решение в разделении источников финансирования, т.е. в возможности привлечения инвестиционных ресурсов. Практически это означает, что республика устанавливает свои приоритеты, муниципальные образования - свои, отрасли и предприятия в них также имеют свои приоритеты. Естественно, в своих программах развития за счет собственных источников финансируются прежде всего свои же приоритетные объекты. Но так как программы СЭР должны носить комплексный характер, их координация осуществляется простым наложением частей программ друг на друга и формированием в итоге некого единого целого видения системного развития. Подобный подход неэффективен при регулировании системы даже в условиях отсутствия ограничений, а при существующих ныне в российских территориях ограничениях на инвестиционные ресурсы он ведет к дестабилизации экономической системы либо, в лучшем случае, просто к не эффективному использованию инвестиционного потенциала (ресурсов). Ряд проектов, имеющих большое значение для экономики территории как экономической системы, не находит своей поддержки от других субъектов экономической системы, а с другой стороны, происходит распыление инвестиционных ресурсов на не эффективные в целом проекты.

Среди возможных методов координации системы целей, например таких, как ранжирования приоритетов, формирование средневзвешенной цели, сегментация целей, наиболее эффективным видится метод формирования единой комплексной системы целей на базе итерационной взаимной процедуры согласования интересов субъектов с общей целью экономической системы при условии ее уточнения.

Методика формирования итерационной процедуры заключается в следующем:

на первом этапе формируются цели развития субъектов экономической системы на всех уровнях, при этом цели должны носить комплексный характер, т.е. быть совместимыми друг с другом хотя бы по части экономических показателей и их структуре;

на втором этапе формируется обобщенная (избыточная) система целей для всех субъектов территории;

на третьем этапе формируются возможные варианты использования ресурсной базы (стратегии для достижения целей) как ограничения на генерацию базового варианта системы целей;

на четвертом этапе генерируются все возможные комбинации целей и стратегий их достижения (комбинаций использования инвестиционных ресурсов) для экономической системы в целом на базе обобщенного комплекса целей субъектов территории;

на пятом этапе происходит задание системы показателей оптимальности;

и на последнем, шестом этапе, происходит выбор оптимальной системы целей.

На каждом из этапов возможен итерационный отход назад, на предыдущие этапы с целью оптимизации решения. При применении подобной методики согласования целей будут учтены интересы всех субъектов экономической системы территории (как внутренних, так и внешних), а также системы в целом, более оптимально будут распределяться государственные и муниципальные инвестиционные ресурсы, согласовываться интересы сторон. В какой-то мере данная процедура является объединением «котлового» и распределительного метода формирования инвестиционных бюджетов на этапе целеполагания.

Для реализации полученной оптимальной системы целей требуется стимулирование готовности субъектов экономической системы к отказу от части своих проектов (из-за отсутствия инвестиционных ресурсов или нецелесообразности их использования в данных проектах) и к вложению средств как инвесторов в другие проекты, а также обеспечение инвестиционной привлекательности для субъектов, имеющих интерес только по размещению инвестиционных ресурсов. Практически эту методологию можно воплотить только через создание территориальной системы формирования программ развития, при этом последовательность разработки будет именно по принципу объединения программ от микроуровня через мезоуровень до макроуровня (либо даже до территориальной комплексной программы развития экономической системы).

Основной целью программы социально-экономического развития территории является создание условий для стабилизации и подъема экономики и обеспечения устойчивого роста уровня и качества жизни населения.

Для достижения данной цели программу развития проблемной территории можно разбить на три этапа.

Первый этап предусматривает стабилизацию экономики в среднесрочном периоде и создание экономической базы для роста, а также обеспечение социального минимума для населения. На данном этапе закладывается основа для роста - происходит реформирование промышленных предприятий и других субъектов экономики поселков, поддерживается развитие конкурентоспособных производств. Инвестиции на данном этапе направлены на поддержку лидирующих системообразующих предприятий, способных позитивно повлиять на экономику.

Второй этап рассматривает возможность обеспечения условий для устойчивого роста. Мероприятия данного этапа обеспечивают закрепление тенденции роста экономики и необходимые темпы подъема. Инвестиции на данном этапе вкладываются во все хозяйствующие субъекты с целью придания нужной динамики развитию.

Третий этап рассматривает задачи стратегического развития поселков, обеспечения развития социальной сферы и других секторов экономики.

Для реализации поставленной цели в программе предусматриваются следующие главные направления и задачи в них:

1. Оздоровление и развитие экономической базы, которое включает в себя:

- развитие комплекса системообразующих предприятий, обеспечение их прибыльности;

- выход на финансовую сбалансированность доходов и расходов территории;

- обеспечение полной занятости населения за счет привлечения трудовых ресурсов в другие микрорайоны территориально-отраслевой системы;

- обеспечение реинвестиций средств предприятий и населения в социальную сферу.

2. Социальное развитие территории, которое включает в себя:

- обеспечение обязательного социального минимума услуг для населения, гарантированная поддержка социально незащищенных слоев населения;

- развитие социальной инфраструктуры и отраслей социальной сферы поселка;

- повышение стандартов качества жизни, в том числе уровня благоустройства;

- обеспечение общественной безопасности и правопорядка, развитие культурных ценностей и национальных традиций.

Программа социально-экономического развития территорий является документом, который, с одной стороны, является формализованным согласно требованиям вышестоящих органов управления, но, с другой стороны, является творческим документом, который подразумевает разные подходы к формированию его содержания и применяемых при ее разработке методов.

Поиск по сайту: