Бытие человека и сельские территории: адаптация мирового опыта к российским условиям

В условиях нарастания явлений мирового продовольственного кризиса и нехватки земельных ресурсов, критическим вопросом становится не только обеспечение продовольственной безопасности, но и сохранение территориальной целостности государства, что является важнейшими функциями сельских территорий. Изменения в аграрной политике развитых стран в последние годы проявились в увеличении мер поддержки развития сельских территорий. Так, в США на программы развития сельских территорий из федерального бюджета в рамках аграрной политики, без учета средств, направляемых на развитие аграрного производства и продовольственную помощь, в расчете на 1 сельского жителя в 2011 году было выделено средств в 200 раз больше по сравнению с Российской Федерацией. Такое внимание к сельским территориям объясняется еще и тем, что они часто располагают значительным неиспользуемым природным и культурным потенциалом, освоение которого позволило бы улучшить благосостояние не только сельских жителей, но и населения страны в целом. Несмотря на некоторые положительные изменения, преодолеть системный кризис в сельских районах России не удается. Сокращается число сельских населенных пунктов и численность сельского населения, растет разрыв между городскими и сельскими жителями по ожидаемой продолжительности жизни, сохраняется огромная разница в уровне материального благосостояния и распределении бедности, доступе к объектам социальной инфраструктуры. Природно-ресурсная направленность развития сельской экономики приводит к ухудшению экологической ситуации в сельских районах. Слабая закрепляемость молодежи и отток квалифицированных кадров на селе препятствуют модернизации и инновационному развитию аграрного производства.

Очевидно, что необходима реформа государственной политики развития сельских территорий Российской Федерации. Многочисленными исследованиями доказано, что эффективность любых экономических и социальных реформ в значительной степени определяется состоянием институциональной среды и происходящими в ней изменениями. Низкая эффективность государственной политики развития сельских территорий в России вызывает необходимость дальнейших, более глубоких теоретических исследований и разработки научно-обоснованных практических предложений и рекомендаций с учетом институционального подхода к решению проблемы. В современных условиях повышение конкурентоспособности сельскохозяйственного производства все больше зависит от уровня развития сельских территорий. В большинстве развитых стран социально-экономические и демографические характеристики процессов, происходящих в сельской местности в последние десятилетия, значительно изменились: > сельскохозяйственное производство не является больше основным сектором экономики в сельских регионах. В странах ОЭСР менее 10% рабочей силы в сельской местности занято в сельском хозяйстве;

> частичная сельскохозяйственная занятость и занятость в несельскохозяйственной сфере становятся особенностью рынка труда в сельской местности развитых стран. В 2007 году 35% европейских фермеров были заняты деятельностью отличной от сельского хозяйства, а в некоторых странах – Словения, Швеция, Кипр - более 50%;

> в ряде развитых стран наблюдается восстановление численности сельского населения на отдельных территориях в результате децентрализации и перемещения на периферию предприятий отдельных видов экономической деятельности, а также миграцией пенсионеров из городов в сельскую местность;

> сокращается роль прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей в сельской экономике и развитии сельских территорий. В странах ОЭСР 25% сельхозтоваропроизводителей, производя 72% продукции, получают 68% от общей суммы поддержки. При этом, как правило, крупные предприятия являются наиболее рентабельными и, чаще всего, располагаются на относительно развитых сельских территориях;

> значительное влияние на изменение национальной аграрной политики и политики сельского развития оказывают международные организации (ВТО, Всемирный банк и т.п.). В совокупности это привело к изменению концептуальных основ государственной поддержки развития сельских территорий в странах мира. Обобщение теоретических и практических работ позволило выявить две базовые концепции государственной поддержки развития сельских территорий, которые могут быть использованы как при отраслевом, так и при территориальном подходе к сельскому развитию.

Первый подход предполагает жесткое закрепление условий и механизмов государственной поддержки в рамках единого законодательного акта. Этот подход характерен для Евросоюза, где в рамках постановления Европейской комиссии №1698/2005 от 20 сентября 2005 года финансируется более 30 различных мероприятий из Европейского сельскохозяйственного фонда для сельского развития. Для получения финансирования из этого фонда каждая страна-член ЕС обязана разработать национальную программу развития сельских территорий страны, которая должна быть утверждена Еврокомиссией. Но при разработке стратегии правительство может выбирать из представленного перечня те направления, которые в наибольшей степени способствуют решению проблем сельских территорий. Вместе с тем, каждая страна-член ЕС может иметь собственные программы сельского развития в дополнении к основной, но финансирование уже осуществляется только из национального бюджета и других источников.

Второй подход предполагает наличие большого количества программ, которые могут быть реализованы независимо друг от друга. Этот подход широко используется в США, где только Министерством сельского хозяйства реализуется более 150 различных программ. Общими моментами являются: финансирование программ сельского развития многими министерствами и ведомствами, ответственными за региональное развитие и социальную поддержку; широкая поддержка местных инициатив и производства местных и региональных продуктов питания; ежегодный мониторинг достижения программных индикаторов и эффективности использования бюджетных средств.

Одно из основных различий в политике сельского развития Евросоюза и США заключается в разных подходах к определению «сельского развития» и роли агарного производства в развитии сельских территорий. В ЕС сельское и лесное хозяйство рассматривается как основной поставщик общественных услуг для сельской экономики. В законодательстве США такая роль аграрного производства законодательно не определена, но имеет место на уровне штатов и графств. Вместе с тем, государственная поддержка сельского развития в Европейском Союзе и США различается в механизмах и приоритетных направлениях реализации. Эти различия имеют исторические корни и обусловлены различиями в подходах к определению ключевых точек роста аграрного производства, но общим является признание важности развития сельских территорий стран для обеспечения конкурентоспособности аграрного сектора в долгосрочной перспективе.

В Евросоюзе политика сельского развития входит в Единую аграрную политику и её основными направлениями являются:

> поддержка экономического развития и обеспечение занятости сельского населения;

> сохранение природных ресурсов;

> устойчивое сельскохозяйственное производство и лесопользование;

> сохранение культурного наследия;

> обеспечение потребителей качественными и безопасными продуктами питания;

> сокращение социального неравенства между странами – членами ЕС.

Аграрное производство рассматривается как многофункциональное, в связи с чем, большинство программ развития сельских территорий направлено непосредственно на фермеров и предприятия агробизнеса.

Деятельность федерального правительства США по содействию развития сельских регионов входит в функции государственного управления многих министерств и ведомств – более 20 федеральных агентств администрируют около 1400 программ. Основным ведомством, координирующим программы развития сельских территорий, является Министерство сельского хозяйства США, деятельность которого направлена на создание экономических возможностей и обеспечение качества жизни для сельского населения посредством финансовой и технической помощи для развития бизнеса, обеспечения сельского населения коммунальными услугами, водоснабжением и водоотведением, современной телекоммуникационной инфраструктурой, энергосистемами общего пользования и жильем. В рамках программ развития сельских территорий Минсельхоз поддерживает развитие всех видов экономической деятельности, осуществляемых на сельских территориях: охотничье-промысловые хозяйства, организации природоохранного и рекреационного назначения, лесное хозяйство, рыбоводство и т. д. Только одна программа предполагает поддержку сельхозпроизводителей - программа поддержки сельхозпроизводства с высокой добавленной стоимостью. В 2010 году в структуре финансирования программ развития сельских территорий жилищные программы составили 55,5%, программы развития инфраструктуры – 37,1%, экономического развития - 7,4 %.

Оба подхода используются различными странами: в рамках общего законодательного акта осуществляют государственную поддержку сельского развития Канада, Япония, Турция и Мексика и другие страны. Элементы второго подхода характерны для Новой Зеландии и некоторых стран развивающегося мира, однако число программ, как правило, не так велико, как в США.

Несмотря на имеющиеся различия в социально-экономических условиях, Россия, США и страны Европейского Союза сталкиваются с однотипными проблемами: сельские территории отстают от городских по основным показателям социально-экономического благополучия. В сельских районах ниже уровень доходов и выше уровень бедности. При этом отклонение значений показателей в сельских территориях от городских в России больше, чем в других странах. С нашей точки зрения, наибольший интерес представляют следующие особенности государственной поддержки развития сельских территорий и механизмов ее реализации за рубежом, которые целесообразно использовать в практике государственной поддержки развития сельских территорий в России:

> программные мероприятия осуществляются только на сельских территориях на основе типологии территории страны;

> условия и механизмы реализации программ четко прописаны в законодательстве и должны неукоснительно соблюдаться;

> законодательные основы не являются статичными, а подвергаются изменению с учетом трансформации социально-экономических, демографических, культурных, экологических и других условий в сельских территориях;

> органам местного самоуправления предоставляются не только широкие права по реализации программ развития сельских территорий, но и адекватная финансовая поддержка посредством использования комплекса финансовых инструментов: прямые платежи населению, программы грантовой поддержки, кредиты, гарантии по кредитам, налоговые льготы, техническая помощь и др. с четким указанием условий их применения;

> субъекты программ имеют право выбирать из перечня направлений в рамках единой политики или программ различных ведомств те, которые наиболее способствуют развитию сельских территорий конкретного региона; - поддержка местных инициатив и широкое участие населения в процессе разработки, реализации, оценки и мониторинга программ сельского развития.

На основе зарубежного опыта нами предлагается следующая совокупность программ по развитию сельских территорий, которая объединяет оба подхода к государственной поддержке с учетом существующей институциональной среды в Российской Федерации.

Для реализации первого подхода предлагается разработка программы, направленной на поддержку экономического развития сельских территорий, в рамках которой поддерживаются следующие направления:

> развитие несельскохозяйственной занятости в таких отраслях сельской экономики, как сельский туризм, розничная торговля, бытовое обслуживание население, оказание телекоммуникационных услуг и другие;

> развитие кооперативного сектора сельской экономики – создание обслуживающих, сбытовых, кредитных, потребительских кооперативов;

> оказание информационно-консультационных услуг. Субъекты Российской Федерации могут выбирать различные направления с учетом особенностей и проблем сельских территорий конкретного региона. Финансирование из федерального бюджета должно осуществляться на принципах софинансирования.

Применение второго подхода основано на увеличении количества отдельных программ, целевой группой для которых выступают различные предприятия и организации, их ассоциации, общественные организации и прочие заинтересованные лица, осуществляющие свою деятельность на сельских территориях. Программы, направленные на обеспечение сельского населения общественными благами, подразделяются на два вида: финансируемые на безусловной основе по формуле блочного гранта, и осуществляемые на условиях софинансирования из бюджетов различного уровня и внебюджетных источников.

Государство вправе определять какая из программ относится к тому или иному типу в зависимости от тактических и стратегических целей. Программы, направленные на поддержку и развитие гражданского сектора, как правило, получают финансирование в виде грантов на конкурсной основе.

Научная статья к. п. н. А.А. Каганович, доцент СпбГАУ, sly-fx@bk.ru