Глава Д Наказ управе благочиния

Название главы говорит о ее инструктивном характере. Нака­зами в России с XVI в. называли законодательные и подзакон­ные нормативно-правовые акты, в которых фиксировалась ком­петенция и порядок деятельности государственных учреждений и должностных лиц, — Наказ о градском благочинии"1649 года, Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам 1728 года и др. (При Петре I такие нормативные акты преимущественно назы­вались регламентами.) В этом же ключе составлен Наказ Екате­рины II Уложенной комиссии 1767 года. «Наказ управе благо­чиния» устанавливает принципы и порядок деятельности, ком­петенцию этого общегородского полицейского учреждения.

Глава Д, особенно ее начальная статья «Зерцало управы бла­гочиния», привлекает особое внимание, она рассматривается да­же как самостоятельная, вторая, часть Устава²⁰⁹. Составляю­щие «Зерцало» нравственные принципы, которыми должна бы­ла руководствоваться управа благочиния в своей деятельности, и по форме и, в значительной степени, по содержанию были но­выми для законодательства XVIII в. Изложенные в форме муд­рых афоризмов, добрых отеческих наставлений, нормы «Зерца­ла» диссонируют с грубыми формулировками жестких регла­ментов первой четверти и середины XVIII в. с их безапелляци­онной императивностью, явным неуважением к человеческой личности. «Зерцало» не делит людей на «подлых» и «благород­ных», его принципы, сформулированные в духе христианской морали, проповедуют социальный мир и общественную бескон­фликтность, уводят от классовой борьбы. «Зерцало управы бла­гочиния» — типичное проявление политики просвещенного аб­солютизма.

15 принципов-афоризмов «Зерцала» разделены на 3 части. В первой проповедуются семь заповедей человеческого общения. Они относятся ко всем гражданам, именно в них фиксируется отмеченная во вводной фразе к «Зерцалу» взаимная между гражданами обязанность. Во второй части записаны принципы взаимоотношений в семье — между супругами, между родите­лями и детьми. Нормы этой части отражают семейно-правовые отношения того времени. Третья часть относится к государ­ственным учреждениям и должностным лицам. В п. XII пере­числены семь качеств, необходимых для должностного лица, в трех последующих пунктах — принципы, которыми должност­ное лицо должно руководствоваться в своей деятельности, '-'бращает внимание отсутствие императивности и в том, что сле­дует чинить правый и равный суд (п. XIII), и в том, чтобы не брать взяток (п. XV). Однако взятка не перестает быть престу­плением, В главе Н (ст.ст. 251—252) за нее предусмотрена су­дебная ответственность.

1 радиционное, основное и необходимое в самодержавном го­сударстве требование к полицейским чиновникам соблюдать верность к службе императорского величества (4) помещается ^среди общечеловеческих добродетелей — здравый разсудок (1), человеколюбие (3), усердие к общему добру (5), честность и

Устав

благочиния

См.

Ерошкин Н. П.

История государственных

учреждений

дореволюционной

России. М., 1983,

с. 137.

Законодательство

периода

расцвета

абсолютизма

210 Ключевский В. О.

Соч.,

т. V. М., 1958, с. 359.

безкорыстие (7). Любопытно, что в этом перечислении требов-ний к должностным лицам (п. XII) просматривается опреде­ленный порядок — требования, связанные непосредственно со службой, помещены под четными номерами (2, 4, 6), а требова­ния общечеловеческие — под нечетными (1, 3, 5, 7). Такое ра­сположение, видимо, не случайно. Добродетельные слова долж­ны были смягчить и подсластить жесткую и, для критически на­строенного потребителя, непривлекательную основу начинки чи-новничье-бюрократического нормативного пирога.

«Зерцало» изобилует добрыми словами. Однако эти слова не сочетались с реальностью. «Хорошие слова, став ходячими, в не­привычном обществе скоро изнашиваются, теряют смысл», — писал В. О. Ключевский о фразеологии Устава благочиния и других законодательных актов 60—80-х гг.²¹⁰.

Непоследовательность в изложении материала наблюдается и в других частях главы. Однопорядковые положения не всегда группируются в одном месте, не выделяется главное, наиболее важные положения излагаются в середине или кон­це соответствующей части. Здесь сказывается и запланиро­ванный камуфляж, и недостатки законотворческой техники.

Статьи 42—56 регламентируют порядок деятельности управы благочиния. Наказания за легкие правонарушения предоставля­лось определить самой управе благочиния, после чего предпола­галось отпустить виновного. В таком случае эта норма противо­речила положениям главы Н, в которой было установлено, что лица, оштрафованные управой благочиния, не освобождаются, а работают в установленных местах до уплаты штрафа. В ст. 42 указано, что члены присутствия не должны выходить из упра­вы, пока не будет проведено следствие по правонарушению, под­ведомственному суду, и пока обвиняемый и дело не будут отпра­влены в суд. Это требование далеко не всегда можно было вы­полнить, так как на проведение следствия требовалось порой времени больше, чем члены присутствия были в состоянии бес­прерывно находиться в служебном помещении. В очередности рассмотрения дел предпочтение должно отдаваться тем из них, в которых заинтересованы лица, не способные в силу физического или имущественного состояния, семейного положения постоять за себя (ст. 43). Закрепление в ст. 44 принципа равного отноше­ния ко всем гражданам, независимо от физического или имуще­ственного состояния, положения в обществе, — свидетельство влияния на законотворчество буржуазного уклада, а также идей просвещения. В действительности эти нормы вряд ли могли ре­ально соблюдаться, так как в эпоху абсолютизма сословные пе­регородки увеличивались.

Статья 45 предписывает при рассмотрении дел в управе бла­гочиния выяснять, с умыслом или без умысла совершено престу­пление или проступок. Это было важно для определения меры наказания, которая, согласно действовавшему в то время законо­дательству, прежде всего Соборному уложению 1649 года, зави­села от того, как совершено деяние — умышленно, по неосто­рожности или случайно.

Законодательство того времени не дает однозначного опреде­ления преступления. Соборное уложение понимает его как непо-

слушание царской воле, нарушение предписаний. В указе 1714 года преступным называется деяние, наносящее вред и убыток государству²¹¹. В Артикуле воинском преступление рассматри­вается опять как нарушение законов и ослушание царской воли. Решительный поворот в этом вопросе, вызванный проведением политики просвещенного абсолютизма, был сделан при Екате­рине II. В своем Наказе Уложенной комиссии она определяла преступление как деяние, вредное и для всего общества, и для отдельных лиц и потому запрещенное законом. В ст. 37 Устава дается определение, общее для преступления и проступка, — это деяния, узаконению противные или обществу вред нанося­щие. Статья 46 различает 2 вида правонарушений — деяния, противные букве закона, и нарушения, при которых буква за­кона формально соблюдается, но действие его становится нич­тожным в результате его недобросовестного истолкования.

Подробно регламентируется порядок получения, хранения и обнародования нормативно-правовых актов (ст. 50). После по­лучения и регистрации нормативно-правовых актов следует вы­яснить их достоверность, о чем должен дать заключение стряп­чий управы благочиния (видимо, уездный стряпчий — проку­рорский чиновник, которому поручался надзор за управой бла­гочиния). В случае сомнения в достоверности закона или непо­нимания его содержания стряпчий должен был обратиться за разъяснениями к губернскому прокурору. Широкое распростра­нение актов, издаваемых самозванцами, а также различного ро­да подделок требовало от государственных учреждений крити­ческого отношения к получаемым нормативно-правовым доку­ментам. Прокурорские чиновники должны были разъяснять нормативно-правовые акты должностным лицам, обращать вни­мание на изменение или отмену старых узаконений (см. ст. 405 Учреждений для управления губерний).

Если раньше обнародование законов производилось и поли­цией, и церковью (полицейские органы на регулярной едино­образной основе имелись не везде, а церкви были всюду, где проживало исповедовавшее православие население), то с повсе­местным введением единообразных полицейских учреждений на них и возлагается эта обязанность. Законодатель добивался зна­ния и правильного толкования законов полицейскими чиновни­ками.

Нередко на Устав благочиния механически переносилась тер­минология Учреждений для управления губерний. Пример то­му — ст. 55, в которой говорится об изучении узаконений пред­седателями и заседателями, хотя таких должностных лиц в уп­раве благочиния не значится. Зато они имелись в судебных па­латах (по 2 председателя и по нескольку заседателей). Заседа­тели были и в нижнем земском суде.

К статьям, регулирующим обращение в управе благочиния с законами, относится и ст. 49, определяющая порядок исполне­ния договора займа. Запрещение 1754 года брать проценты вы­ше шести, видимо, не соблюдалось. Поэтому управе благочиния предписывается иметь в виду, что если сумма выплаченных про­центов равнялась сумме займа, то дальнейшая выплата процен­тов прекращалась.

Устав благочиния

ПСЗ, т. IV. №2871.

II

Законодательство

периода

расцвета

абсолютизма

212 См Ходнев А. И

История Императорского

Вольного

экономического

общества с 1765 по

1865 год СПб,

См Шепелев Л Е Акционерные

кампании в России Л, 1973

Начиная со ст. 57 дополняется и конкретизируется компетен­ция управы благочиния, определенная в главе Г. На первом ме­сте стоят нормы, определяющие полномочия управы по отноше­нию к религии и церкви (ст.ст. 57—63).

Проводимая правительством политика веротерпимости нашла отражение в ст. 62, содержащей указание полиции не препят­ствовать отправлению религиозных обрядов лицами, исповедую­щими неправославную религию, и в ст. 63, согласно которой уп­рава благочиния должна поддерживать между лицами различ­ных верований бесконфликтные, хорошие отношения. Эти меры, конечно, не уравнивали положение различных религий, право­славная религия оставалась официально господствующей.

Проводя политику просвещенного абсолютизма, царское пра­вительство допускало некоторую общественную самодеятель­ность. Дворяне уездов и губерний объединялись в сословные об­щества, регулярные жители городов составляли городские обще­ства, создавали корпоративные объединения. С 1765 года в Рос­сии действовало Вольное экономическое общество²¹². Развитие буржуазных отношений обусловило развитие торгово-промы­шленных объединений. Правительство поощряло образование кампаний. В 1755 году учреждается Водолазная кампания, а в 1782 году — Акционерная для строения кораблей кампания ^п. Широко распространяются различные торговые и промышлен­ные товарищества. Полиция же должна охранять подобные объ­единения, уважать их постановления, положения, правила, обя­зательства, основанные на законе, а также содействовать их за­конной деятельности (ст. 64). В то же время полиция должна была запрещать и пресекать деятельность не утвержденных на законных началах общественных организаций, к тому же если они еще и общему добру вред, ущерб или убыток наносят, либо бесполезны (ст. 65). Под эти формулировки можно было подве­сти любую организацию, не угодную властям и действовавшую не в согласии с проводимой правительством фактической соци­ально-классовой политикой. Так, полиция, вместе с Тайной эк­спедицией преследовавшая прогрессивные объединения, разгро­мила организованную в 1784 году Н. И. Новиковым Типогра­фическую кампанию.

Феодальная регламентация жизни и деятельности населения в полной мере отразилась на содержании ст. 66, которой под­тверждаются законодательные акты первой четверти и середины столетия, регулировавшие форму и цену одежды, количество ло­шадей в экипажах, размеры и качество жилища, организацию быта постоянных и временных жителей городов в зависимости от их сословной принадлежности, классного чина, служебного поло­жения и рода занятий. Управа благочиния (и, конечно, ниже­стоящие полицейские органы) должна была смотреть за соблю­дением этих норм.

После окончания работы и до наступления времени, когда го­рожане должны были ложиться спать (об этом население опове­щалось различными сигналами, в Петербурге, например, — пу­шечным выстрелом), а в воскресные и праздничные дни после завершения богослужений в церквах и крестных ходов разреша­лись не нарушающие порядок игры и увеселения.

В ст.ст. 70 и 72 разграничивается компетенция полиции и су­дебных органов в отношении преступлений. В ст. 70 отмечается, что в полиции по уголовным делам следует проводить словесное изследование, т. е. устное расследование. В то же время ст. 42 предусматривает направление обвиняемого в суд вместе с делом. Следовательно, результаты устных допросов в полиции подле­жали документированию. О составлении протоколов при «слове­сном изследовании» частным приставом прямо говорится в ст. 99 и ст. 103.

Разграничение административно-полицейских и судебных функций было произведено еще Учреждениями для управления губерний. Устав это разграничение детализирует применительно к городам. Узаконения 70—80-х гг. сделали большой шаг в на­правлении специализации карательных учреждений, ограничив судебные полномочия полиции кругом сравнительно мелких дел. Однако и это отвлекало полицию от ее прямых обязанностей, по­рождало обширную формальную переписку и волокиту, которая усугублялась низким образовательным уровнем полицейских чиновников, вело к злоупотреблениям с их стороны. Оставление за полицией следствия и судебных функций еще в дореволюци­онной литературе рассматривалось как основной недостаток Устава благочиния²¹⁴.

В статьях 72—74 уточняется место управы благочиния в си­стеме местных государственных органов. В государственной иерархии она была поставлена ниже наместника (генерал-губер­натора, главнокомандующего), губернатора, губернского пра­вления, казенной, уголовной и гражданской палат, а также при­каза общественного призрения и совестного суда, т. е. общегу­бернских всесословных учреждений, и уравнена с городскими, уездными и окружными учреждениями. Соответственно опреде­лялась и форма деловой переписки между управой благочиния и этими административно-полицейскими и судебными местами (ст. 73). Не определялось место управы благочиния по отноше­нию к сословным общегубернским судебным органам. Но эти ор­ганы, согласно ст. 74, имели перед ней преимущество. Разреше­ние споров о территориальной и функциональной подведом­ственности должно было возлагаться на губернское правление. Оно стояло над всеми учреждениями в губернии, и именно че­рез него, а также через уездного стряпчего управе благочиния следовало реагировать на непорядки в ведении дел судебными местами (ст. 73, пп. 6, 7).

В ст. 75 определяется место управы благочиния в торжествен­ных шествиях. В статье описан и изображен схематически поря­док шествия чиновников управы: впереди приставы уголовных и гражданских дел, за ними городничий или полицмейстер, замы­кают шествие обер-полицмейстер или обер-комендант. Ратманы, состоявшие по штатам в ратушах и магистратах, в составе этих Учреждений и должны были следовать в торжественных случа­ях- В комментируемой статье также делается ссылка на ст. 432

"^ главы Учреждений для управления губерний, принятой в числе трех последних глав 4 января 1780 r.^2ls.

Г) п,

о ст. /4 говорится о единстве целей всех полицейских и судеб-ых органов, о взаимопомощи и сотрудничестве между ними.

Устав

благочиния

214 См:

Высоцкий И. П.

Указ соч.,

с 71.

ПСЗ, т XX,

№ 14960, 14392

ч 2

Законодательство

периода

расцвета

абсолютизма

216 См Петров П Н

История

Санкт-Петербурга

с основания города

до введения в

действие

выборного

городского

управления по

Учреждениям о

губерниях 1703—1782 СПб., 1885, с 156—157.

ПСЗ, т 8, № 5405

ЦГАДА,

Ф 366, д 28,

л 23—24, д 16, л 1

д 851,л 1 —2и др

219 ПСЗ, т X,

№7815

ЦГАДА, Ф 366, д 133 л 44

221 См

Высоцкий И П.

Указ соч,

с 48

ЦГИА

СССР, ф 1329,

оп 2, д 25, л 25;

д 26, л 33

ПСЗ, т XV, № 10959

224 ЦГИА

СССР, ф 1329, оп 2,д 41,л 7—9.

Поиск по сайту: