ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЯ 3 страница

Результатом стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто за счет, во-первых, развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, непосредственного подчинения губернаторам земских исполнительных органов, ранее подчинявшихся земским собраниям.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и тогда, когда губернатор находил, что оно "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения", т.е. по соображениям нецелесообразности. В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации. Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления. Земская служба признавалась государственной.

Как говорилось ранее, особенностью земских реформ в России было то, что они не касались низового звена - волости, отдельных населенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления - сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т.е. сборы с крестьян на общественные нужды.

Волость была административной единицей. Но здесь тоже существовали элементы самоуправления - волостной сход, он состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по установленным нормам). Исполнение решений волостного схода возлагалось на волостного старшину, утверждаемого в должности земским начальником. Последний был органом надзора за крестьянскими учреждениями, выступал в качестве административного лица и судебной инстанции. Земский начальник утверждался в должности министром внутренних дел.

Земские реформы Временного правительства

В основном местное самоуправление в России оставалось неизменным в начале XX в. После того как начала работать Государственная Дума, вновь встал вопрос о реформе земского и городского самоуправления. Прежде всего актуальным было введение первичной земской единицы - волостного самоуправления. В 1908 г. Правительство внесло в Думу проекты о поселковом и волостном управлении. Однако их рассмотрение растянулось на многие годы, а затем было отодвинуто военными проблемами, вставшими перед страной <1>.

--------------------------------

<1> См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1997. С. 27.

Задачи, поставленные Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864 - 1892 гг. Была существенно расширена география земских учреждений. В дополнение к уже существующим губернскому и уездному земствам Временным положением от 17 мая 1917 г. создано волостное земское управление, 15 июля 1917 г. принято Положение о поселковом самоуправлении, в городах с населением свыше 150000 жителей вводились районные думы.

На уровне волости представительным органом местного самоуправления стало волостное земское собрание, состоявшее из гласных, число которых определялось от 29 до 50 на волость. Исполнительным органом являлась волостная земская управа.

Принимались меры к укреплению органов самоуправления. В состав земских собраний могли входить лишь избранные гласные, должностным лицам и представителям ведомств это запрещалось. Земские служащие теперь не утверждались по административной вертикали и получили право на профсоюзные объединения.

Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. В частности, к их ведению отнесли милицию (должность начальника милиции замещалась решением уездной, городской управы, и он отвечал перед земством за работу милиции), заведование школьным делом, устройство бирж труда, оказание юридической помощи населению и другие вопросы. Надзор за земствами возлагался на губернских и уездных комиссаров. Однако надзор состоял не в утверждении или отмене актов, а во внесении протестов в административные отделы окружных судов и лишь в случае нарушения закона.

Временное правительство не чинило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деятельности. 7 июня 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Всероссийском земском союзе. 9 июня 1917 г. законом были утверждены Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений.

С февраля по октябрь 1917 г. почти половина (44) из принятых актов была посвящена вопросам местного самоуправления. В этом факте можно видеть как содействие упрочению самостоятельности местного самоуправления, так и понимание необходимости надежной системы управления, способной оперативно обеспечивать на местах реализацию идей центральной власти. При сохранении и развитии организационной обособленности все-таки зависимость местного управления от центральных органов сохранялась. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского и уездного комиссаров. Функции контроля правительственной администрации над деятельностью органов местного самоуправления сохранялись. На съезде комиссаров Временного правительства, состоявшемся 28 - 29 марта 1917 г. В Москве, отмечалось, что "органы земского и городского самоуправления являются... органами государственной власти на местах" <1>.

--------------------------------

<1> РГА. Ф. 1291. Оп. 124. Д. 68. Л. 3 - 5.

§ 3. Советский период организации власти на местах

Общие начала

В ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.

Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.

Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия "Совет" лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.

Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы "урбанизировали" идеи крестьянского самоуправления <1>. К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995. С. 179 - 309.

<2> См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам // Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.

Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.

Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:

1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;

2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;

3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;

4) соответственно, нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;

5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности.

В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть - также и по месту жительства граждан; далее - только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.

Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции "общественного интереса в целом", чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что "всяческие дефиниции местного самоуправления - в его советском варианте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении" <1>.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Местное самоуправление. С. 283.

Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как "работающие корпорации", самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.

Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.

Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило "местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей" <1>.

--------------------------------

<1> КПСС в резолюциях и решениях съездов... М., 1970. Т. 2. С. 42.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: "Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом". Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: "Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике" <1>. Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: "Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо" <1>. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: "Существует ли местное самоуправление в СССР?": "Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует" <2>. Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что "самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области".

--------------------------------

<1> Городское дело. 1913. N 1. С. 29.

<2> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Часть вторая. С. 243, 286.

Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик "осмеливался" посвятить ему свою монографию (1963 г.) <1>, а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов <2>. В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему <3>.

--------------------------------

<1> См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

<2> См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

<3> См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 39, 62, 63.

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа "все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении", проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа <1>.

--------------------------------

<1> Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформулировано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXVII съездом КПСС в марте 1986 г.

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.

Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 52.

В.И. Васильев отмечал, что "сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась" <1>.

--------------------------------

<1> Васильев В.И. Указ. соч. С. 58, 59.

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 110.

Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.

Система, порядок формирования, организация и основные формы

деятельности Советов

По уровням власть на местах соответствовала административно-территориальному делению и менялась по мере его изменения. После Октябрьской революции 1917 г. сначала звеньями территориальной системы были село - волость - уезд - губерния - РСФСР, а затем село - волость - район - область - РСФСР. В 1930-е гг. в результате реформирования административно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет (с данного времени слово "сельсовет", строго говоря, официально обозначает территориальную единицу, хотя в обиходе оно использовалось и как сокращенное наименование низового органа власти - сельского Совета), тогда же на смену уезду - район, на смену губернии - область.

По организационной схеме в 1920-е - 1930-е гг. используется модель: съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) - избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета.

Не только в наименовании, но и в порядке выборов Советов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, чем в сельской местности, это позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты городских Советов избирались в основном по заводам и фабрикам (так называемый производственный принцип), что тоже давало преимущество рабочим депутатам, по месту жительства (территориальный принцип) голосовало в основном неработающее население. Имелись и другие особенности формирования органов власти: от участия в выборах отстранялись те слои населения, которые отнеслись к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право в тот период не было тайным (как, впрочем, и при земствах) - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране было введено лишь Конституцией СССР 1936 г.

В стране применялась система так называемых многостепенных <1> выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, и это более существенно, непрямые выборы были средством фильтрации состава Советов, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Такие выборы позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти, по терминологии того времени, эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли бы проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри.

Поиск по сайту: