ЭКОНОМИКА ПРЕДПРИЯТИЯ 4 страница

--------------------------------

<1> Иногда их называют многоступенчатыми, в этом нет большой ошибки, но правильнее говорить все-таки "многостепенные".

Конституция 1936 г. ввела прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существовали три звена местных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.

Замена Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов на Советы депутатов трудящихся означала, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет - да и как могло быть иначе в ситуации, когда в городах не только крупные и средние предприятия, но и мелкие (пекарни, булочные и т.п.) экспроприированы, а в сельской местности произведено так называемое раскулачивание, потому представители частного сектора волей-неволей перешли в разряд "простых" рабочих и крестьян либо были отправлены в места лишения свободы. Соответственно, вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы во все Советы.

Упорядочивается система исполнительных органов Советов - на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избирались Советами только из числа своих депутатов в количестве от 5 - 6 до 15 - 17 человек (с учетом уровня). Исполкомы стали решать все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены исключительно самими Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов - это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распорядительные органов и являются органами государственного управления.

Советы и их исполкомы вошли в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководили нижестоящими Советами, направляют их деятельность. Вместе с тем они имели право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. Сами же Советы и их исполнительные комитеты не вправе были опротестовать и обжаловать решения вышестоящих Советов.

Конституция СССР 1977 г. сохранила эту систему, но ввела принципиальное новшество - органы власти стали именоваться Советами народных депутатов. Это подчеркнуло не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабочих, крестьян и интеллигенции.

Главной организационно-правовой формой деятельности непосредственно Советов были сессии (сессия - одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий). На сессиях в коллегиальном порядке депутаты местных Советов рассматривали и принимали решения по наиболее значительным вопросам экономического и социального развития, формировали исполнительные и иные органы, подотчетные Совету, реализовывали принцип подотчетности и подконтрольности Совету деятельности всех расположенных на его территории организаций, учреждений, предприятий и т.д.

Официально ведущая роль сессий в деятельности Советов определялась правом рассматривать и решать на сессии любой вопрос, отнесенный законодательством к соответствующему Совету. На деле, как уже говорилось, главным органом в системе каждого местного Совета был исполнительный комитет (сокращенно - исполком). На освобожденной основе во всех местных Советах работали председатель и секретарь исполкома, а начиная от уровня района, города - заместители председателя. Другие члены исполкома выполняли свои функции на общественной основе, но в своем большинстве являлись руководителями отраслевых отделов и управлений исполкома (кому из них стать членами исполкома, зависело не столько от личного авторитета человека, сколько от усмотрения партийного комитета, руководства исполкома). Число отделов и управлений зависело от объема местного хозяйства; как правило, повсеместно создавались отделы, управления народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, внутренних дел и др. Вопросами текущей работы занимались общие и организационно-инструкторские отделы.

Как уже говорилось, исполкомы, а также отделы и управления (кроме общего и организационно-инструкторского) находились в двойном подчинении: по вертикали ими руководили исполкомы вышестоящих Советов, а также их соответствующие отделы и управления. Исполком сохранял свои полномочия по истечении полномочий Совета, до избрания Советом нового созыва исполкома. Отделы и управления действовали независимо от срока полномочий Совета и исполкома. Вновь избранный Совет решал вопрос лишь в отношении руководителей отделов и управлений.

Из числа депутатов создавались постоянные комиссии местного Совета. Их число зависело от местных условий, от объема местного хозяйства, а также от числа самих депутатов. К основным задачам постоянных комиссий относились: разработка предложений для рассмотрения Советом и его исполкомом, подготовка заключений по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета, его исполкома, решений вышестоящих государственных органов, контроль за деятельностью отделов и управлений исполкомов, предприятий, учреждений и организаций по проведению в жизнь решений Совета, выполнению наказов избирателей и т.д.

Важную роль в организации работы Советов, постоянных комиссий и особенно в обеспечении их связей с населением играли депутаты. Число депутатов в определенной мере зависело от умонастроений организаторов советской власти: то считалось, что чем больше депутатов, тем скорее они "дойдут" до каждого избирателя, его нужд и забот, и число депутатов увеличивали, бывало так, что в сельский Совет избирали по 25 депутатов, в районный Совет в сельской местности - от 75 до 125 депутатов, в городской Совет среднего города - до 150 депутатов; то побеждал взгляд - успехи работы не связаны с количеством, а зависят от качества и потенциала депутатов, отсюда их численность сокращали.

В разные времена то активизировалась, то затухала такая форма объединения депутатов, как депутатские группы. Существовали так называемые производственные и территориальные депутатские группы. В производственную группу включались (формально на добровольной основе) депутаты Советов различного уровня, работающие на одном предприятии. Они должны были крепить связь Советов с трудовыми коллективами, обращать внимание предприятий на нужды Советов и, в свою очередь, доводить территориальные нужды предприятия до Совета. Территориальную депутатскую группу образовывали депутаты чаще одного и того же Совета, но порой и разных Советов, избранные по избирательным округам на территории одного населенного пункта в сельской местности или микрорайона в городе. Для такой группы главным было организовывать выполнение решений Советов на своей территории и вместе с тем проблемы этой территории доводить до сведения Советов, исполкомов. Депутатские группы обоих видов должны были также помогать депутатам в освоении навыков депутатской деятельности.

Местные Советы, их исполкомы и депутаты уделяли большое внимание работе с наказами избирателей. По распространенной концепции наказами считались поручения избирателей, даваемые кандидатам в депутаты в период избирательных кампаний и касающиеся вопросов общественного значения. Поскольку тогда не было конкуренции на выборах, на депутатское место выдвигался один кандидат, и он обязательно избирался депутатом, это были, конечно, наказы депутатам. На основе наказов, полученных депутатами, исполком Совета формировал план реализации наказов, который утверждался на сессии местного Совета и становился такой же обязательной частью программы его деятельности, как и план экономического и социального развития соответствующей территории.

Таким образом, формально местные Советы вели разнообразную активную работу. На деле же местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин было много.

Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 1920-х гг., когда еще разрешалось открыто высказываться, некоторые ученые писали, что на смену "совдепии" пришла "совисполкомия".

Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, поскольку они зачастую подменяли органы советской власти или предопределяли содержание их решений.

В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян, учителей и т.д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат работал в одном микрорайоне, проживал в другом, а избирался в третьем).

В-четвертых, Советы собирались не часто - один раз в два, три, четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, поэтому не имели нужных навыков работы в представительном органе власти.

В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы.

В-шестых, материальная база Советов часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия (тогда, естественно, государственные) могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения.

Если смотреть на документы, руководство страны как будто бы хотело повысить роль Советов, периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов в данном направлении. Но реально мало что менялось.

Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого, в частности, были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соответствующего (районного, городского и т.п.) секретаря партийного комитета. Кроме того, и это немаловажный фактор, на волне перестройки в Советы пришли новые люди, они действительно хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность, что тоже было нежелательно. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы.

§ 4. Возрождение местного самоуправления в России

в 80 - 90-е гг. XX в.

Создавать ли и в каком образе местное самоуправление?

Начало современного этапа формирования местного самоуправления началось в период существования СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки, когда на повестку дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, об отказе от административно-командной системы, намечаемые решения так или иначе связывались с упрочением власти народа и его представительных органов - Советов. Это явилось одним из важнейших составных моментов намеченной кардинальной реформы политической системы. На XIX партконференции еще правящей партии - КПСС (июнь - июль 1988 г.) - главная задача определялась так: "...чтобы все дела в стране решались народом и его полномочными представителями".

Монополию партийно-государственной номенклатуры трудно было бы преодолеть частичными мерами. Речь шла о коренном обновлении политических отношений. Одними из первых шагов стали допущение многопартийности, политических свобод и гласности, выборов депутатов Советов на основе альтернативности кандидатов (до этого, как уже отмечалось, на одно депутатское место предлагался один кандидат). Одновременно в экономике постепенно допускались частная инициатива и частная собственность.

Конституционной реформой 1988 г. в качестве верховного органа государственной власти СССР был учрежден Съезд народных депутатов Союза ССР. Состоявшиеся в 1989 г. выборы народных депутатов СССР впервые проводились, хотя и не повсеместно, с элементами конкуренции кандидатов; кроме того, часть народных депутатов была избрана от общественных организаций. Все это дало приток в состав высшего представительного органа власти СССР новой волны политиков, заинтересованных в политических и демократических преобразованиях в стране.

В РСФСР при конституционной реформе 1989 г. в качестве высшего органа государственной власти также был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР, правда, от избрания части депутатов от общественных организаций Россия отказалась. В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а также местных Советов, здесь альтернативность была гораздо выше, а круг демократически настроенных и желающих перемен депутатов стал еще шире.

В 1990 г. нормы о правящем положении коммунистической партии были исключены из Конституции СССР и Конституции РСФСР. Предпринимаются шаги к тому, чтобы представительные органы власти заняли подобающее им место в организации власти.

В этих условиях стала популярной идея возрождения в стране концепции местного самоуправления как формы власти народа. В связи с этим надо было определиться по ряду вопросов:

1) назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2) сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие, либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Отношения различных по уровню Советов должны строиться на принципах сотрудничества. Определенная координация деятельности органов местного самоуправления возможна, но в рамках закона. Контроль допустим лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, направляемых в местные бюджеты;

3) следовало решить и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов; в условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если же это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке;

4) по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности находилась в распоряжении местных Советов; с признанием местного самоуправления надо учреждать и отдельный вид собственности - муниципальную, которая находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления;

5) по модели советского период исполнительный комитет являлся органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к местному самоуправлению предполагался переход к должности единоличного главы местного самоуправления, и стало очевидно, что это лицо получает юридическую независимость от вышестоящей власти. Но надо было определиться, каким способом - выборами населения или представительного органа местного самоуправления - глава получает полномочия, соответственно, возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования;

6) ранее штатные работники аппаратов Совета и исполкома относились к государственным служащим со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими, а значит, следовало определять правила и специфику муниципальной службы.

Закон СССР 1990 г.

Первым практическим шагом на пути введения местного самоуправления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", речи об отказе от природы местных Советов как органов государственной власти еще не было. Скорее всего, данный Закон воплощал теорию, о которой мы упоминали и которая была распространена в СССР: по ней местные Советы воплощали два начала - органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления.

Этот подход нашел отражение и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в ст. 145 было включено следующее: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались представительные органы - местные Советы народных депутатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могли решать непосредственно. Закон устанавливал следующие формы непосредственной демократии - местные референдумы, собрания, сходы, а также органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, устанавливая общие начала местного самоуправления, Закон СССР от 9 апреля 1990 г. ввел в юридический оборот понятие "местное самоуправление". Закон исходил из того, что у граждан есть право на местное самоуправление и необходимо обеспечить возможность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа - Совета. Важно отметить, что в данный момент, когда актуальной была проблема разделения властей, Закон о нем не говорил, т.е. разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей на уровне территориального самоуправления не предполагалось.

Особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Органы местного самоуправления получали значительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоходный, земельный, с производственных кооперативов (полностью), частично по стабильным нормативам - с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР" носил рамочный характер, компетенция органов местного самоуправления была определена в нем лишь в общем плане. Детализацию и компетенцию органов местного самоуправления различных уровней должно было осуществить законодательство союзных и автономных республик.

В период разработки Закона СССР от 9 апреля 1990 г. базовыми территориями местного самоуправления признавались города и районы. У разработчиков не было единой позиции в отношении роли сельсоветов. И только после долгих дискуссий в проект Закона внесли положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками <1>. Такую позицию можно объяснить отсутствием должной экономической основы у сельсоветов. Поэтому считалось возможным на уровне сельсоветов ограничиться территориальным общественным самоуправлением.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 76.

Названный Закон СССР не давал определения вопросов местного значения (это дело субъектов РФ), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоятельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий; устанавливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственностью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами.

Провозглашение местных Советов самостоятельными, независимыми и ответственными за решение вопросов местного значения обеспечивалось закрепленными в Законе гарантиями местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

Закон СССР был первым документом о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, определял пути развития важнейшего демократического политического института, концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Местные Советы оставались органами государственной власти, но кардинальным образом изменились отношения местных Советов с вышестоящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов. Как записано в Законе, исполнительные и распорядительные органы местных Советов подчинены только Советам, их образовавшим.

Казалось, реализуется целевая установка на демократический вариант развития местного самоуправления. Однако вертикаль отношений еще сохранялась в системе местных Советов. В Закон 1990 г. были внесены изменения, суть которых заключалась в том, что "решения местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами". Надо иметь в виду, что на тот момент в круг местных Советов включались три звена: краевые, областные Советы, районные и городские Советы, сельские и поселковые Советы. Указанная норма фактически предполагала сохранение принципов демократического централизма и двойного подчинения в организации власти на местах.

Введение местного самоуправления в Российской Федерации

В Российской Федерации более уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления.

При реформе Конституции РСФСР 24 мая 1991 г. название ее раздела VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" было дополнено словами "Местное самоуправление". А в наименовании первой главы раздела гл. 17 "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". В концептуальных решениях уже начинали просматриваться подходы принципиально иного рода, чем на союзном уровне. В статье 137 Конституции РСФСР, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не назывались районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции РСФСР (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 уже четко говорится о местном самоуправлении: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" местные Советы назывались представительными органами власти - без слова "государственной".

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в РСФСР на смену понятию "исполком местного Совета" пришло понятие "местная администрация". Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета.

Закон "О местном самоуправлении в РСФСР" стал важным этапом в развитии местного самоуправления. По Закону местное самоуправление рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Согласно Закону местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления населения.

В системе органов местного самоуправления появился новый элемент - местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус первого должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая основа конфликтного развития в системе отношений: Совет - местная администрация, председатель Совета - глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией, установленная Законом, не создавала возможностей для обеспечения постоянного контроля за деятельностью администрации. Происходит усиление административного потенциала местного самоуправления, прежде всего как элемента государства. К тому же в дальнейшем на основании решений Съезда народных депутатов РСФСР (ноябрь 1991 г.) сроки проведения выборов глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен "назначенческий порядок": сам Президент назначал и смещал глав областных и краевых администраций, назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета.

Аналитики отмечали: "Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой - главы администраций - практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением" <1>. По своему правовому и фактическому статусу глава местной администрации стал прежде всего представителем государства на территории соответствующего Совета, нежели субъектом местного самоуправления. "Прописанный законом правовой механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен" <2>.

--------------------------------

<1> Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы // Аналитический обзор департамента законодательной и правовой работы Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Муниципалитет (Спецвыпуск). М., 2003. С. 9.

Поиск по сайту: