B. Опыт прошлого

15. Тихие успехи в деле краткосрочного предотвращения конфликтов и установления мира нередко, как указывалось выше, остаются в политическом отношении невидимыми. Личные посланники и представители Генерального секретаря (ПГС) или специальные представители Генерального секретаря (СПГС) порой дополняли дипломатические инициативы государств-членов, а порой брали на себя такие инициативы, которые государства-члены не могли с готовностью повторить...

16. Те, кто предпочитает уделять основное внимание основополагающим причинам конфликтов, доказывают, что такие связанные с кризисами усилия часто оказываются либо слишком незначительными, либо слишком запоздалыми. Однако если дипломатические инициативы будут предприниматься на более раннем этапе, они могут быть отвергнуты правительством, которое не видит или не хочет признать возникающую проблему, либо может даже само быть частью этой проблемы. Таким образом, долгосрочные превентивные стратегии являются необходимым дополнением к краткосрочным инициативам.

17. Вплоть до окончания „холодной войны” операции ООН по поддержанию мира в большинстве случаев имели традиционные мандаты на контроль за прекращением огня и не имели никаких прямых обязанностей в плане миростроительства. „Стратегия вхождения” – или последовательная цепь событий и решений, ведущих к развертыванию сил ООН, – была достаточно простой: война, прекращение огня, приглашение следить за соблюдением прекращения огня и развертывание военных наблюдателей или подразделений с этой целью одновременно с продолжением усилий по политическому урегулированию. Потребности в плане разведки были также относительно простыми, а угрозы для войск – относительно малыми. Однако традиционное поддержание мира, которое занимается симптомами, а не источниками конфликтов, не имеет присущей ему „стратегии ухода”, а связанное с ним установление мира нередко требовало времени для достижения прогресса. В результате этого традиционные миротворцы оставались на местах в течение 10, 20, 30 и даже 50 лет (например, на Кипре, на Ближнем Востоке и в Индии/Пакистане). Если руководствоваться стандартами более комплексных операций, они являются относительно недорогостоящими, а в политическом отношении их легче сохранять, чем свертывать. Однако их также бывает трудно оправдать, если только они не сопровождаются серьезными и устойчивыми усилиями по установлению мира, направленными на превращение соглашения о прекращении огня в надежное и прочное мирное урегулирование.

18. После окончания „холодной войны” деятельность Организации Объединенных Наций по поддержанию мира часто сочеталась с миростроительством в комплексных операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных конфликтов. Однако эти конфликтные ситуации одновременно оказывают воздействие на внешних субъектов и испытывают воздействие со стороны внешних субъектов, таких, как политические покровители, торговцы оружием, покупатели незаконно экспортируемых товаров, региональные державы, бросающие в огонь свои собственные войска, и соседние государства, принимающие у себя беженцев, которые порой подвергаются систематическому насилию с целью изгнать из их родных мест. При таких значительных трансграничных последствиях как для государственных, так и для негосударственных субъектов эти конфликты зачастую являются определенно „транснациональными” по своему характеру.

19. Опасности и затраты в связи с операциями, которые должны действовать в таких условиях, являются гораздо более значительными, чем в случае традиционного поддержания мира. Однако сложность задач, возлагаемых на эти миссии, и неустойчивость ситуации на местах обычно возрастают одновременно. После окончания „холодной войны” такие комплексные и рискованные мандаты стали скорее правилом, чем исключением: на операции ООН возлагались обязанности по сопровождению грузов помощи, когда обстановка с точки зрения безопасности была настолько опасной, что гуманитарные операции нельзя было продолжать без большой угрозы для персонала гуманитарных учреждений; им давались мандаты на защиту гражданских жертв конфликтов, когда потенциальные жертвы находились в величайшей опасности, и мандаты на контроль за тяжелыми вооружениями, находившимися в распоряжении местных сторон, когда такие вооружения использовались для создания угрозы как для миссии, так и для местного населения. В двух экстремальных ситуациях операциям ООН была дана исполнительная, правозащитная и административная власть, поскольку местные органы власти либо не существовали, либо были неспособны функционировать.

20. Ни у кого не должно вызывать удивление то, что осуществлять эти миссии весьма сложно. Первоначально, в 90-х годах, перспективы казались более радужными: операции по осуществлению мирных соглашений были ограниченными по срокам, а не бессрочными, а успешное проведение национальных выборов, как представлялось, служило хорошей „стратегией ухода”. Однако с тех пор операции ООН как правило развертывались тогда, когда конфликт не привел к победе одной из сторон: либо конфликт зашел в тупик по военным причинам, либо международное давление привело к приостановлению военных действий – но, так или иначе, конфликт не завершился. Таким образом, операции ООН развертываются не столько в постконфликтных ситуациях, сколько для создания таких ситуаций. Иными словами, они пытаются перевести незавершенный конфликт вместе с личными, политическими или иными мотивами, которые им двигали, с военной на политическую арену и сделать такой перевод постоянным...

23. Соседние государства могут способствовать обострению проблемы, пропуская контрабандные товары, используемые для поддержки конфликта, выступая в качестве посредников или позволяя боевикам развертывать свои базы на их территории. Для оказания противодействия таким соседям, поддерживающим конфликт, операция в пользу мира должна пользоваться активной политической, материально-технической и/или военной поддержкой одной или нескольких великих держав или крупных региональных держав. Чем сложнее операция, тем важнее такая поддержка.

24. К числу других переменных величин, от которых зависит сложность осуществления мирного процесса, относятся прежде всего источники конфликтов. Ими могут быть экономические проблемы (например, вопросы нищеты, распределения доходов, дискриминации или коррупции), политические проблемы (откровенная борьба за власть), ресурсы и другие экологические вопросы (например, борьба за скудные запасы водных ресурсов) либо вопросы этнического происхождения, религии или грубых нарушений прав человека. Политические и экономические цели могут иметь более непостоянный характер и быть более открытыми для компромисса, чем цели, связанные с потребностями в ресурсах, этническим происхождением или религией. Во-вторых, ведение переговоров и осуществление мирных соглашений будут тем более сложными, чем более многочисленными являются местные стороны и более разнообразными являются их цели (например, некоторые могут стремиться к единству, а другие – к отделению). В-третьих, уровень потерь, степень перемещения населения и ущерб инфраструктуре будут воздей-ствовать на уровень недовольства, вызванного войной, и тем самым на трудности на пути примирения, что требует рассмотрения прошлых нарушений прав человека, а также на стоимость и сложность восстановления.

25. Относительно менее опасные условия – всего лишь две стороны, приверженные миру, с конкурирующими, но согласо-ванными целями, не имеющие незаконных источников доходов, с соседями и покровителями, приверженными делу мира, – являются довольно благоприятными. В менее благоприятных и более опасных условиях – три или более сторон с различной степенью привер-женности делу мира, с различными целями, с независимыми источниками доходов и оружия и с соседями, готовыми покупать, продавать или провозить транзитом незаконные товары, – миссии Организации Объединенных Наций ставят под угрозу не только свой персонал, но и сам мир, если только они не выполняют своих задач с такой компетентностью и эффективностью, которых требует ситуация, и если они не пользуются серьезной поддержкой со стороны великих держав.

26. Крайне важно, чтобы участники переговоров, Совет Безопасности, те, кто занимается планированием миссии в Секретари-ате, и участники миссии в равной степени понимали, в каких из вышеуказанных военно-политических условий они окажутся, как эти условия могут измениться после их прибытия и что они реально могут планировать сделать, если и когда ситуация меняется. Каждый из этих факторов должен учитываться при разработке стратегии развертыва-ния операции, да и при принятии основного решения о том, насколько осуществима операция и следует ли вообще пытаться ее провести.

27. В этих условиях столь же важно оценить, в какой степени местные органы власти готовы и способны принимать сложные, но необходимые политические и экономические решения и участвовать в развертывании процессов и создании механизмов для регулирования внутренних споров и предотвращения насилия или повторного возникновения конфликта. Это – факторы, над которыми полевая миссия и ООН практически не имеют контроля, и все же такая общая среда крайне важна для определения успеха операции в пользу мира.

28. Когда комплексные операции в пользу мира все-таки развертываются на местах, задача миротворцев, участвующих в операции, заключается в том, чтобы сохранить безопасные местные условия для миростроительства, а задача тех, кто занимается миростроительством, – поддержать политические, социальные и экономические изменения, позволяющие создать самоподдержи-вающиеся безопасные условия. Только такие условия обеспечивают хорошие возможности для ухода миротворческих сил, если только международное сообщество не готово мириться с возобновлением конфликтов после вывода таких сил. История учит нас тому, что миротворцы и миростроители являются неразлучными партнерами в комплексных операциях: хотя миростроители не могут функционировать без поддержки со стороны миротворцев, миротворцы не могут уйти без деятельности миростроителей.

Поиск по сайту: