Задолженность больших городов Великобритании в 1905/6г

Непосредственно вслед за Англией по размерам коммунальной задолженности шла Германия. Общий долг германских общин на 1 января 1914г. составлял свыше 8¹/₂ млрд марок, причем на города падало вчетверо больше долга, чем на сельские общины. Задолженность французских общин, за исключением Парижа, имевшего перед войной 2387216295 франков долга, была гораздо менее значительной, и на душу населения там падало не более 125 франков. Еще ниже был уровень общей коммунальной задолженности в Италии (50 лир на душу), если не считать долгов таких городов, как Рим (217012 тыс. лир долга в 1909г.), Неаполь (162312 тыс. лир) и Милан (98450 тыс. лир). Наконец, самой низкой являлась общая коммунальная задолженность в дореволюционной России (около 5 рублей на душу населения), так как земства, а тем более волости, прибегали к кредиту сравнительно редко, а долгосрочными облигационными займами вовсе не пользовались. Что же касается муниципального кредита в СССР, то мы ему посвятим ниже особый раздел.

3.ОБЪЕМ МУНИЦИПАЛЬНО-КРЕДИТНЫХ ПРАВ

Таким образом мы усматриваем, что коммунальная задолженность, в которой главную роль играют долги крупных городов, к началу XXв. уже успела принять значительные размеры, а по объему своему в Англии приблизиться к размерам государственного долга. С тех пор коммунальный кредит продолжал развиваться в усиленном темпе. При данных условиях финансовая политика государств была естественно заинтересована в том, чтоб в возможно большей степени влиять на организацию и регулирование названного кредита за счет кредитной свободы местных самоуправлений. Есть еще весьма важное соображение в пользу ограничения самостоятельности коммун в кредитной сфере. Ясно, что всякий заем поглощает финансовые ресурсы позднейших финансовых периодов, так как часть доходов этих последних должна быть затрачиваема на уплату процентов и погашения. Поэтому данный состав муниципального совета, принимающий на себя долгосрочные долговые обязательства, в значительной степени связывает не только свое, но и будущие, даже еще не родившиеся поколения граждан. Неосмотрительная кредитная политика одного только состава муниципалитета, игнорирование им правил, установленных как научным, так и практическим путем, могут скомпрометировать городское хозяйство на много лет. Вот почему муниципальные законы почти повсюду стремятся обставить заключение местных займов всеми возможными предосторожностями.

Например, в Англии, постановление о займе – единственный предмет коммунальной компетенции, требующий санкции правительства (в большинстве случаев – министра народного здравия), если только местный союз не получил специального права заключать займы согласно местному парламентскому акту. Проект нового займа рассматривается министром по существу, с точки зрения его целесообразности и соответствия закону, нормирующему величину займа (в городах теперь не свыше двойной суммы их годовой доходности), сроки (20–60л.), формы погашения и т.п. Во Франции коммунальные займы не свыше чем на 30 лет и определенной максимальной величины (по отношению к прибавочным сантимам) заключаются свободно, в случаях же превышения указанных норм требуют санкции префекта, а иногда и Государственного совета (т.е. высшего органа надзора). В Соединенных штатах никакой правительственной санкции для заключения коммунальных займов не требуется, но устанавливаются максимальные пределы как сроков, так и размеров займов. Так как большинством северо-американских городов эти пределы уже достигнуты, то развитию муниципального кредита там поставлено серьезное препятствие. В Канаде требуется одобрение коммунальных займов избирателями с одной стороны и губернатором – с другой. В Бельгии вопрос о займе обсуждается на публичном заседании коммунального совета после специальной анкеты среди населения. Решение совета передается на рассмотрение особого органа надзора – “постоянной депутации” – и должно получить одобрение короля во всех тех случаях, когда размеры займа превышают одну десятую общей доходности коммуны или же сумму в 50 тысяч франков. В Испании для одобрения городского займа требуется референдум избирателей. В Норвегии все коммунальные займы, заключаемые на срок свыше 5 лет, требуют утверждения короны. Одним словом, мы видим, что повсеместно проводятся ограничения муниципально-кредитных прав, принимающие самые разнообразные формы.

4.ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА

В виду важного значения кредита в коммунальном, а особенно городском хозяйстве, муниципальная практика и основанная на ней теория пришли чисто эмпирическим путем к установлению известных признаков муниципального кредита и тех принципов, которые должны применяться в рассматриваемой области. Коснемся каждого из них отдельно.

а)Хотя теоретически те случаи, которыми вызывается обращение муниципалитетов к кредиту, весьма многочисленны и разнообразны, на практике мы в встречаемся чаще всего с двумя из них: 1)с восполнением случайного бюджетного дефицита и 2)с устройством нового муниципального учреждения, сооружения или предприятия. Первому случаю соответствует краткосрочный и сравнительно ограниченный заем (обычно легко разрешаемый городу и без труда им реализуемый) и второму случаю – долгосрочный и сравнительно крупный заем. Так как современное городское хозяйство (особенно же больших городов) всецело базируется на общеполезных муниципальных учреждениях и предприятиях, а последние, как уже было указано, финансируются почти исключительно за счет займов, то муниципальный кредит в настоящее время перестает быть только “средством покрытия чрезвычайного расхода”, а делается нормальным и необходимым средством ведения хозяйства. Правда, расходы по устройству каждого нового предприятия не повторяются регулярно, но муниципальных предприятий и учреждений в каждом городе много, и после окончания срока действия одного займа часто требуется заключение нового займа для возобновления и расширения предприятия. Таким образом возникает целая система займов, составляющих в городах-гигантах миллиардные суммы, которые с течением времени отнюдь не обнаруживают тенденции сокращаться, а, наоборот, продолжают быстро возрастать. Отсюда ясно, что муниципальному кредиту свойствен в общем и целом признак долгосрочности, отвечающий продолжительной службе городских предприятий или сооружений, а краткосрочные займы, служащие для удовлетворения кратковременных потребностей, как правило, играют в городском хозяйстве совершенно второстепенную роль и сравнительно мало интересны для проблемы муниципального кредита.

б)Вторым признаком, который в то же время является и руководящим принципом муниципального кредита, является его ярко выраженный индивидуально-целевой характер. Если бы муниципалитеты покрывали посредством займов часть своих текущих расходов на разные нужды или ежегодно восполняли бы путем кредита свои хронические дефициты, то такое поведение повело бы к еще большей дефицитности хозяйства (дефицит + процент по займу) в возрастающей прогрессии. Поэтому каждый городской заем должен иметь свое определенное назначение, свою строгую целевую установку, и все условия займа должны этой установке соответствовать. Назначением займа не должно быть покрытие расходов по содержанию городских учреждений, сооружений и предприятий или даже по покрытию капитальных затрат, если потребность в них возникает ежегодно. Одним словом, из сферы муниципального кредита, как это явствует из раздела 1 настоящей главы, должны быть принципиально исключены все регулярные расходы городской коммуны, которые, по общему правилу, включаются в нормальный городской бюджет и покрываются из обыкновенных источников. Равным образом осуществление той цели, ради которой заключается заем, не должно отсрочиваться на много лет после реализации займа, так как иначе реализованные суммы долгое время лежали бы праздно на текущих счетах или в срочных вкладах, и соответствующие проценты не могли бы всецело покрывать процентов по займу. По общему правилу, принятому теорией, цель, ради которой заключен заем, должна быть осуществлена по крайней мере в течение ближайших пяти лет после его реализации.

Переходя к рассмотрению тех предметов, для которых могут быть заключены и обычно заключаются займы, мы можем разделить их на три группы.

Первая группа: трамвай, водопровод, газовый завод, городской общественный банк и другие предприятия и имущества, приносящие доход, из которого город не только покрывает сполна все эксплуатационные расходы и платежи по займу, но еще может получить известную сумму чистой прибыли.

Вторая группа: здания и сооружения, не приносящие городу чистой прибыли, но покрывающие расходы на эксплуатацию и оплату займа (здания школ, больниц, пожарных команд и т.п.). Соответствующие займы не увеличивают городских доходов, но уменьшают расходы в сумме, равной наемной стоимости зданий.

Третья группа: общеполезные сооружения по городскому благоустройству, не приносящие дохода, и другие экономически непроизводительные затраты (напр., борьба с эпидемиями).

Ясно, что городские займы, заключенные для устройства предприятий первой группы, являются безусловно продуктивными и выгодными для городского хозяйства. На них строили свое благополучие многие крупные центры Америки и Европы, не исключая Москвы и Ленинграда. Здесь несомненно находится благотворная область применения и расширения муниципального кредита. Отношение городского хозяина ко второй группе должно быть более осторожным. Если платежи по соответствующим займам плюс расходы на содержание новых зданий не превышают наемной стоимости аналогичных помещений в частных домах, то такие займы оказываются целесообразными. Если же требуется приплата из общих городских средств, то вопрос о целесообразности займа будет зависеть от размера приплаты, от финансового положения города и т.д. Наконец, займы на третью группу определенно грозят финансовому равновесию в городском хозяйстве, и если многие западные города в видах улучшения благоустройства все же заключают займы на бездоходные, но полезные предприятия и сооружения, то они могут это делать лишь вследствие своих обильных доходных источников и льготных условий кредита. Так, мы знаем, что больше половины займов Парижа заключено для нужд бездоходных предприятий и сооружений, а в Англии до войны на долю первой группы падало 56% всего долга английских общин, на долю второй группы – 14% и на долю третьей – 30%.

в)Третьим принципом муниципального кредита, тесно связанным с первыми двумя, является требование о том, чтобы срок погашения займов, заключаемых для устройства каких-либо предприятий, учреждений или сооружений, был согласован со средней продолжительностью их службы. Это требование вытекает, с одной стороны, из хозяйственных соображений (доходное предприятие, прекратившее свою работу, уже не может покрывать ежегодных платежей по займу), а с другой – из принципа справедливости (бремя займа должно ложиться только на то поколение граждан, которое действительно пользуется его положительными результатами). А.А.Журавлев требует, чтобы срок погашения займов во всяком случае не превышал 30 лет. Однако на самом деле указанный им срок (если исходить из практики Англии, Франции, Пруссии) должен почитаться не максимальным, а средним.

Приведем шкалу оптимальных сроков займов, на основании существующей практики и господствующих взглядов (М.Андлера, Мариенгофа, Блейхера и др.).

Само собою разумеется, что приведенная шкала имеет лишь ориентировочное значение и не может почитаться пригодной для всех стран и эпох. Напр., в наших условиях, когда мы восстановим долгосрочный кредит для городов, вероятно, придется значительно сокращать указанные сроки.

г)Четвертый принципиальный вопрос касается оптимального размера займов в различных категориях городов. Основное требование здесь заключается в соответствии упомянутого размера платежеспособности городского населения. В теоретической литературе встречались даже попытки установить твердые цифры той задолженности, которая, должна была бы падать на одного городского жителя (250 рублей и выше для жителя города-гиганта, 150–250 рублей для крупного города, 100–150 – для среднего и 75–100 – для небольшого), но подобные расчеты, основанные на отдельных существующих примерах, ждут более солидной мотивировки и анализа всей обширной финансово-статистической данности. К той же категории вопросов относится ставшая за последнее время ребром проблема централизации коммунального кредита. Эта проблема вызвана чересчур мелкими размерами, раздробленностью и многообразием городских займов, которые загромождают биржу, не находят достаточно широкого круга покупателей и подвержены резким колебаниям курса. Напр., в 1913г. на германских биржах котировалось 490 отдельных коммунальных займов, выпущенных 270 городами, причем курсовые их отметки, за отсутствием покупателей, носили чисто номинальный характер и были естественно весьма низкими. Однако, если чересчур мелкие размеры городских займов нерациональны, то и слишком крупные займы нельзя рекомендовать. Когда нормальный предел займа превзойден, затрудняется его реализация, предложение данной бумаги превышает спрос на нее, и цена займа неминуемо падает. М.Авсаркисов считает предельными для наших столиц займы в 40 млн рублей, для городов с населением свыше 250 тыс. жителей – в 15 млн, для городов свыше 100 тыс. жителей – в 10 млн и более мелких городов – в 3 млн рублей.

Наконец, немаловажным условием правильного займового хозяйства является осторожное вычисление размера займа в соответствии с действительной потребностью, за вычетом процентов на реализованные суммы до их израсходования и с присоединением к ним платежей (процент и погашение) во время строительного периода.

5.ФОРМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА

Основной формой муниципального кредита являются долгосрочные облигационные займы. На них в дореволюционной России были основаны не только 80% всего кредита крупных и средних городов, но и почти все муниципальное строительство. Земства, небольшие города и волости этой формой кредита у нас вовсе не пользовались, но, напр., в Германии в конце 1912г. числилось до 151 общины с населением менее 5000 человек, облигации которых имелись в обращении.

Сущность облигационного займа состоит в том, что вся сумма займа делится на большие или меньшие части (обыкновенно на те и другие одновременно, чтобы обеспечить распространение обязательств на разных рынках), и на каждую такую часть выдается заемное обязательство, т.е. облигация. Сумма, обозначенная на облигации, называется номинальной, или нарицательной; она указывает на размер того долга, который берет на себя по этой облигации коммуна. Однако, в виду того, что продажная цена облигации на рынке, или ее биржевой курс, в громадном большинстве случаев ниже номинала, то коммуны при реализации займа фактически получают меньшие суммы. Высота биржевого курса облигации зависит 1)от годового процента, который уплачивается кредиторам (в России этот процент колебался от 3¹/₂ до 7), 2)от доверия кредиторов к коммуне, выпускающей облигацию (облигации крупных городов, как, напр., Москвы, котировались значительно выше, чем средних), и 3)от умения разместить облигации на рынке, – для размещения облигаций обычно прибегают к посредничеству банков.

Облигационные займы заключаются на определенный срок, в течение которого они должны быть погашены. Отсюда возникает проблема погашения облигационных займов, которая возбуждает много споров, так как существуют различные приемы такового погашения. До 1893г. не только в России, но и за границей облигационные займы городов погашались посредством тиража, т.е. периодического погашения по частям, причем выкупаемые, т.е. выходящие в тираж облигации определяются лотереей, и по ним уплачивается кредиторам номинальная стоимость облигации. В 1893г. прусские города получили право погашать свои займы, т.е. производить очередное, срочное их погашение, не только путем тиража, но еще и скупкой облигаций на бирже. Этот выгодный для городов способ погашения (ибо города скупают облигации на рынке по курсу, а не уплачивают нарицательной цены, как при тиражировании) распространился далеко за пределы Германии, а в 1910г. Москва выпустила свой 4¹/₂% заем на 24673000 руб. с таким альтернативным правом погашения. Что же касается третьего способа, а именно погашения в один срок по истечении срока займа, то он редко практикуется и для городов невыгоден, ибо требует крупной свободной наличности, или же вызывает необходимость в новом займе, т.е. в конце концов увековечивает налоговое бремя по одному и тому же предмету.

Принимая во внимание, что крупные города базируют свое хозяйство на общеполезных и доходных предприятиях громадной мощности и что, как показал долголетний опыт, только долгосрочные облигационные займы могут финансировать их устройство, техническое умение в проектировании названных займов, в их выгодном размещении на рынке, а именно размещении в твердых руках, наконец, в благоприятных условиях погашения – необычайно важно для городского хозяина. Между тем в дореволюционной России городские коммуны, в лице их думских представителей, этого технического умения отнюдь не имели, тратились на многочисленных комиссионеров, а иногда и сознательно допускали злоупотребления: напр., скандально провалился 39-миллионный ленинградский заем 1902г., заключенный, при выгодных условиях рынка, по 83р. 50к. за 100. Любопытно, что русским городам редко удавалось размещать свои облигационные займы на внутреннем рынке, как этого требует рациональная государственная финансовая политика. Это видно из следующей официальной диаграммы:

Выпуск городских займов в 1908–1912гг.
(т.е. реализация их на внутреннем и иностранных рынках)

Приведенная таблица станет еще более рельефной, если мы укажем, что в 41,8 млн рублей, показанных для 1910г., входит, повидимому, заем Москвы в 24,7 млн рублей, который был продан городским управлением синдикату русских банков и реализован в большей своей части за границей.

В общей сложности 65 русских городов к 1 января 1913г. заключили облигационных займов на сумму 444591053 рублей. Задолженность Москвы (4%, 4¹/₂% и 5% займы) достигала 147253103, Ленинграда – 87596463 (4%, 4¹/₂% и 5% займы), Баку – 27053609 (3¹/₂% и 5% займы), Одессы – 20661400, Риги – 18694500, Киева – 11539938, Харькова – 10271078. В течение 1913г. русским городам было разрешено еще 15 облигационных займов на сумму 119 млн рублей. Война приостановила развитие облигационных займов по вполне понятным причинам, и города перешли к системе краткосрочных займов, гарантированных правительством.

В СССР рассмотренная важнейшая и основная форма муниципального кредита временно потеряла свое значение, но нет никакого сомнения в том, что придется создать условия для его возрождения, привлекая, по мере возможности, к этому делу иностранный капитал, ибо никакие иные формы кредита, как мы убедимся ниже, не будут в состоянии удовлетворить все возрастающую нужду в нем крупных городов.

Второй основной формой муниципального кредита являются ссуды в кредитных учреждениях. Потребность в сказанной форме вызывается тем обстоятельством, что облигационная форма нерациональна для небольших городов по следующим причинам: во-первых, денежный рынок не может интересоваться мелкими займами малоизвестных и недостаточно кредитоспособных коммун, вследствие чего займы их размещаются с трудом и на невыгодных условиях, и, во-вторых, расходы, а также хлопоты по эмиссии таких займов не соответствуют их результатам.

В свою очередь, вторая форма (ссуды в кредитных учреждениях) разбивается на следующие три вида: а)кредитование государственное, б)кредитование взаимное и в)кредитование в частных банках и учреждениях. Каждый из перечисленных видов имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. Государственное кредитование дает прямую возможность правительству регулировать и контролировать муниципальный кредит, но, с другой стороны, оно увеличивает государственную задолженность и тем самым может несколько вредить государственному кредиту. Взаимное кредитование уменьшает бюрократическую опеку, содействует объединению городов и выгодно в том отношении, что, при данном виде кредита, чистая прибыль поступает в пользу самих же заемщиков, но крупные и богатые города избегают взаимного кредитования, так как коллективная ответственность с другими, менее платежеспособными союзами для них невыгодна. Частно-акционерный вид кредита дает возможность расширять коммунальное дело, привлекая к нему крупные средства массы капиталистов, но он имеет ту отрицательную сторону, что тесно связывает муниципальные интересы с интересами частного капитала.

Останавливаясь прежде всего на государственном кредитовании, мы видим, что на практике оно принимает четыре различные формы: 1)государство заключает займы от своего имени и затем выдает ссуды муниципалитетам, 2)государство гарантирует собственные займы городских самоуправлений, 3)к кредитованию привлекаются средства городских сберегательных касс, 4)кредитование поручается общему или особому государственному банку. Как муниципальная теория, так и опыт показывают, что последняя форма государственного кредита, действующая теперь в Англии, Бельгии и СССР, наиболее целесообразна: здесь мы встречаемся с систематической организацией, основанной на специально ассигнуемых фондах и приспособленной ко всем потребностям и условиям коммунального кредита в данном государстве.

К более или менее аналогичному типу кредитования принадлежит так называемое “общественное кредитование”, а именно – ссуды городам со стороны городских сберегательных касс, городских общественных банков, городских ломбардов и т.п.

Обращаясь к взаимному и внутрикоммунальному кредиту, мы встречаемся с четырьмя ступенями развития муниципальной взаимопомощи и самодеятельности: 1)простое посредничество по отысканию нужных кредитов, осуществляемое самими городами (достигается осведомленность, знакомство с рынком, внутрикоммунальная организация спроса и предложения ссудного капитала), 2)устройство учреждений, содействующих покрытию взаимных расчетов между коммунами без посредства денег (жиро-централы в Германии), 3)коммунальные банки акционерного типа, в которых ответственность участвующих в кредите коммун ограничена долей их участия, и 4)организация взаимного коммунального банка с круговой порукой и с солидной ответственностью кредитующих коммун (Дания).

Что же касается частного кредита, то охотно помещают свои средства в муниципальные ссуды ипотечные банки, страховые общества, коммунальные банки и другие кредитные учреждения. При недостатке муниципальных средств, этот тип кредита довольно распространен, но его условия (высота процента) обыкновенно очень невыгодны. Наконец, наихудшим способом кредитования (ростовщические проценты) является обращение к отдельным частным капиталистам, что сплошь и рядом поневоле практиковали до революции наши небольшие города. Впрочем, при существовавших тогда патриархальных отношениях, городам иногда удавалось перехватить “по знакомству” у какого-либо туза-мецената или благотворителя и беспроцентную ссуду. Бывали даже такие случаи, когда небольшие города всецело содержались на средства городского головы-миллионера, обращавшего городок в свою вотчину.

6.ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В РАЗНЫХ СТРАНАХ

Переходя к рассмотрению наиболее типичных конкретных систем организации муниципального кредита в разных странах, мы должны констатировать (если не считать повсеместно существующей облигационной системы для крупных городов) ту же пестроту общей картины, которая уже нами отмечалась в других сферах городского хозяйства. Почти нигде не встречается попытки позаимствовать удачный опыт других государств и коммун или испробовать какую-нибудь рациональную и стройную систему муниципального кредита, рекомендованную теорией. То же и в пределах одного и того же государства: кредит строится не по одной облюбованной системе, а посредством применения сложной комбинации различных форм. Мы усматриваем основную причину этого явления в анархии производства, господствующей в капиталистическом обществе, которая порождает общую экономическую бесплановость, торжество финансового индивидуализма и произвола. Второй причиной является стремление городов исчерпать все возможные источники кредита. Весьма характерной иллюстрацией изложенного может служить следующая таблица, приводимая М.А.Сириновым для 165 германских городов (с числом жителей свыше 25 тыс.) по данным за десятилетие (1897–1907гг.). Эти данные перечисляют источники муниципального кредита.

Приведенная таблица дает довольно полное представление об организации муниципального кредита в Германии.

В Англии муниципальный кредит базируется отчасти на облигационной системе и отчасти на ссудах из специального государственного учреждения для оказания ссуд на общеполезные работы (Public works loans board). Английская облигация (stock) есть 3-процентная ценная, срочная, именная бумага, выпускаемая коммуной на любую сумму без права дробления и передаваемая путем трансферта. Кроме “стока”, коммуны выпускают “аннуитеты”, т.е. дробимые облигации, устанавливающие определенную годовую ренту и погашаемые путем ежегодных равных взносов, мелкие предъявительские бумаги с купюрами в 20 фунтов (debentures) и т.п. Английский закон предусматривает образование особых погасительных фондов, т.е. ежегодного отчисления определенных сумм, которые вместе с накопившимися на них процентами должны дать к сроку выкупа займа достаточную сумму. Кроме того, коммунам предоставляется “право перезалога” (right of reborrowing), т.е. право выпускать еще раз уже реализованный однажды заем, чтобы покрыть старый выпуск. Ссуды из “Гос. учреждения для оказания ссуд”, во главе которого стоит правление из 16 лиц, назначенных парламентом, выдаются максимально на 50 лет на создание новых городских предприятий, сооружений и на ремонт таковых, причем эти займы обеспечиваются налогами или недвижимостями.

Центр тяжести бельгийской системы (кроме выпуска облигаций и обыкновенных займов с помощью банков) лежит, во-первых, в выигрышных займах и особенно в кредитовании городов двумя специальными учреждениями: Главной сберегательной и пенсионной кассой и Обществом коммунального кредита. Выигрышные займы, выпускаемые крупными городами (Брюсселем, Льежем), очень популярны на денежном рынке и выпускались до войны из 2%, что не мешало им стоять на одном курсовом уровне с 3% гос. рентой. Главная сберегательная и пенсионная касса выдает городам 1)краткосрочные ссуды под залог процентных бумаг из “фонда временных помещений”, 2)ссуды на 5–10 лет из “фонда окончательных сбережений”, посредством покупки коммунальных бонов, 3)долгосрочные ссуды (33–190 лет) – посредством покупки общинных облигационных займов, 4)ссуды под ожидаемые субсидии от казны до выдачи самих субсидий. Общество коммунального кредита, очень успешно действующее, представляет собою акционерную компанию, акционерами которой, ответственными в пределах своего пая, могут быть только общины. Ссуды городам выдаются под обеспечение казенных дотаций и специального фонда из поступлений от налога на распивочную торговлю и ввозных пошлин на хлеб и мясо. Общество выпускает от своего имени коммунальные облигации и гарантирует их.

Французская система основана 1)на облигационных займах крупных городов, 2)на кредитовании мелких и средних городов гос. кредитными учреждениями, особенно же кассой депозитов, сосредоточивающей капиталы гос. сберегательных касс, и 3)на деятельности Общества поземельного кредита (Credit Foncier). Названное общество выдает городам и сельским общинам краткосрочные ссуды без ипотечного обеспечения, выпуская на всю сумму этих ссуд облигации выигрышных займов. В настоящее время общая сумма этих ссуд составляет около пяти миллиардов франков.

В Соединенных штатах исключительно господствует облигационная система.

В Дании города (кроме крупнейших, пользующихся облигационным кредитом) кредитуются Коммунальным кредитным обществом, которое представляет собой кредитный союз датских общин, основанный на взаимной солидарной их ответственности.

В Японии к муниципальному кредитованию с 1910г. привлекаются средства почтово-сберегательных касс, употребляемые на покупку облигаций городов.

ГЛАВА ВОСЬМАЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ

1.ПОНЯТИЕ О МУНИЦИПАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ

Известно, что каждое благоустроенное частное хозяйство требует наличия сметы предстоящих доходов и расходов, так как нельзя успешно вести дело, не зная наперед, какими оборотными средствами оно будет располагать и на что предполагается их затрачивать. Тем более важны такие сметы для хозяйства публичных союзов, которые обыкновенно распоряжаются более обширными средствами, чем частные хозяйства, и призваны удовлетворять сложные коллективные потребности. В старину, как указывает проф. Озеров, попытки давать точное цифровое выражение будущим доходам и расходам носили частноправовой характер, но, начиная с конца XVIIIв., в связи с развитием конституционного права, бюджеты попадают в публичноправовую сферу и получают быстрое развитие, сначала в форме государственных, а затем и коммунальных бюджетов.

Как уже указывалось, экономика городского хозяйства в своих главных активных чертах сводится к изысканию муниципальных доходов, с одной стороны, и к выбору предметов расходов – с другой, причем городским хозяином производится перманентное сравнение и балансирование затрат и получек. Подобно губке, городская коммуна сначала как бы впитывает в себя воду (доход), которая затем выжимается в избранном направлении (расход), орошая пустынные области городского благоустройства. Это благоустройство в тесном и широком смысле слова может быть достигнуто лишь посредством сознательного напряжения воли городского самоуправления, планомерно направленной к достижению определенных задач, и если бы городской хозяин действовал без всякого плана, т.е. без конкретных предположений о предстоящих, хотя бы в ближайший период времени, доходах и расходах, – одним словом, без заранее намеченного пути, то рациональные цели муниципального хозяйства, как обусловленные рядом последовательных действий в течение более или менее продолжительного срока, либо вовсе не могли бы быть достигнуты, либо в лучшем случае достигались бы случайными и далеко не кратчайшими путями.

В сказанном коренится идея муниципального бюджета, как, впрочем, и бюджетов других публичных союзов: бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на определенный период времени (обыкновенно на год). Плановое (социалистическое) хозяйство требовало бы, конечно, большего, а именно составления плана на значительно более продолжительные сроки и систематической увязки этого плана со всеми другими областями народного хозяйства.

Имея в виду, что муниципальный бюджет, по общему правилу, должен составляться тем же самым субъектом хозяйства, который получает доходы и производит расходы, и что до утверждения его в том или ином законном порядке есть только “проект бюджета”, который превращается в настоящий бюджет лишь после соблюдения всех условий, установленных для его легального рождения, мы остановимся на следующей, в достаточной степени исчерпывающей дефиниционной формуле: муниципальный бюджет есть составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законном порядке общее предположительное исчисление, в принятой денежной единице, предстоящих в определенном периоде времени муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов, с подведением баланса.

Переходя к определению того места, которое занимает муниципальный бюджет среди бюджетов других публичных союзов, мы находим коренное различие между обычными соотношениями и положением дела в СССР. В капиталистических странах из государственного бюджета выделяется местный или коммунальный бюджет, составной частью которого является вполне самостоятельный городской или муниципальный бюджет. Отступления от этой обшей системы существуют только в Англии, где местный бюджет несколько шире коммунального, а также в незначительной степени, во Франции, Италии и Бельгии, где городской бюджет хотя и остается самостоятельным, но ничем не отличается от бюджетов других коммун. В СССР из государственного бюджета также выделен местный бюджет, но “коммунальный бюджет” с последним вовсе не совпадает, составляя лишь одну из частей его: местный бюджет включает в себе губернские бюджеты, которые, в свою очередь, включают городские бюджеты, строго от них не отграниченные, а коммунальные бюджеты (в городском масштабе) являются лишь частью городских бюджетов. Графически эти системы изображены на стр.183.

Мы взяли для схемы в СССР лишь простейший из случаев, а именно тот, который предусматривает деление на губернии и относится только к губернским городам. На самом же деле теперь в СССР существуют бюджеты областные, губернские, окружные, уездные, районные, городские и волостные. На ряду со старым делением на губернии, уезды и волости, которому и соответствовало первое Положение о местных финансах 12 ноября 1923г. и ныне действующее, несколько измененное Положение от 29 октября 1924г., в настоящее время, вследствие постепенно проводящегося районирования, появляется новое деление на области, округа и районы (Северо-кавказский край, Сибирская и Уральская области, Украина). Таким образом, на ряду с губернскими и уездными городами существуют областные, окружные и районные города. Однако, по целому ряду причин, их бюджеты еще недостаточно отграничены от бюджетов вышестоящих административных единиц, а “коммунальная” их часть далеко не исчерпывает всего городского хозяйства.

Отмеченные бюджетные соотношения в СССР не имеют какого-либо принципиального оправдания с точки зрения принципов социализма. Исторически данная система объясняется тем, что образование самостоятельных бюджетов на местах у нас происходило не органически и не снизу, как это было в других странах, а путем как бы механического выделения из готового уже государственного бюджета. Возможно, что здесь имели влияние также и соображения о смычке города с деревней. Однако эти соображения едва ли убедительны. Действительно, функциональная самостоятельность субъекта не препятствует, а способствует его сближению с другими субъектами, и, наоборот, формальная неразграниченность функций разнородных субъектов, при разграниченности их по существу дела, неминуемо приводит к внутренним конфликтам, трениям и таит в себе зародыш антагонизмов между союзами. По общему правилу, всякий бюджет должен отображать рельефно и четко все своеобразие структуры и деятельности данного хозяйства. Поэтому современное советское законодательство направлено все к большему расширению бюджетных прав городских советов и, по всей вероятности, приведет к достаточной бюджетной самостоятельности советского городского самоуправления. Более подробному разбору муниципального бюджета СССР нами будет посвящен в другой главе особый раздел.

2.ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Муниципальные бюджеты разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. Деление это ни в дореволюционной России, ни в СССР не проводилось, но оно существует в Англии, Германии, Франции и Италии (в последних двух для коммунальных бюджетов). Обыкновенные бюджеты отображают нормальное хозяйство коммун, как оно ведется из года в год; в них заносятся как обыкновенные доходы, так и обыкновенные расходы самоуправлений. Наоборот, в чрезвычайные бюджеты входят не повторяющиеся коммунальные расходы и покрывающие их чрезвычайные доходы (займы). Изложенное деление рационально в том отношении, что оно облегчает научное исследование и вообще изучение бюджетов, а кроме того подчеркивает недопустимость израсходования чрезвычайных средств на текущие задачи. М.А.Сиринов возражает против указанной дифференциации бюджетов по тем соображениям, что строго разграничить обыкновенные и чрезвычайные потребности невозможно, и что эта неясность может повести к стремлению перенести побольше расходов в категорию чрезвычайных, взваливая ответственность за истраченные средства на будущие поколения. Однако в литературе тех стран, где эта дифференциация проводится, мы подобных возражений не встречали, и думаем, наоборот, что при системе единообразного бюджета легче скрывать такие неправильные перенесения. Что же касается трудности разграничения, то это – дело техники, и, напр., в германской разъяснительной практике точно перечисляются предметы чрезвычайных расходов, не оставляя места для сомнений.

Кроме того, следует различать бюджеты-брутто, в которые заносятся все доходы и расходы городских самоуправлений, и бюджеты-нетто, приводящие лишь чистые доходы и расходы. В первом случае бюджет отличается громоздкостью, но дает полную картину городского хозяйства; во втором случае картина менее полна, но зато более сжата и ясна.

Наконец, по срокам муниципальные бюджеты могут быть разделены на годичные и многолетние, напр., на 3 года, 5, 10, 25 лет. В настоящее время в городском хозяйстве почти повсеместно приняты бюджеты годичные, как совпадающие по сроку с государственными бюджетами. У нас бюджетный период начинается 1 октября, но этот срок многими признается неудачным, так как бюджеты к этому времени никогда не поспевают. Впрочем, едва ли есть основание предполагать, что запаздывание в составлении и утверждении бюджетов прекратилось бы в том случае, если бы соответствующий срок был переложен на более позднее время. Что же касается многолетних бюджетов, то они практикуются при системе перспективных планов, но по форме сводятся к суммированию тех же годичных бюджетов, причем на каждый год приводится особый баланс.

Особняком стоит, в отличие от реального, так называемый ориентировочный бюджет, который у нас составлялся кое-где до 1923/24г., как грубо приблизительный план коммунального хозяйства, намечаемый для руководства и для составления на его основе реального бюджета. В эпоху падающей валюты и хозяйственного хаоса ориентировочный бюджет мог быть полезным, но в настоящее время всякая нужда в таких неопределенных планах исчезла, по крайней мере, в области бюджетной.

3.БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ

Одним из первых основных вопросов организации коммунального бюджета является вопрос о степени самостоятельности коммун в деле его составления, прохождения и исполнения. Вопрос этот в разных странах и разными авторами решается различно. С одной стороны, казалось бы, что составлять план хозяйства без постороннего вмешательства и самостоятельно выполнять его следует тем самым местным органам, которые изыскивают и получают доходы, взвешивают удельный вес локальных потребностей и на этой основе выбирают предметы расходов, т.е. сами ведут хозяйство, всецело отвечая за него. С другой стороны, государство, как верховный носитель власти и регулятор всего народного хозяйства, несомненно заинтересовано в том, чтобы на местах не было произвола в той области, которая предопределяет самые пути важнейших отраслей культуры. Центральные правительства естественно стремятся к тому, чтобы формы составления бюджетов были однородны и тем самым давали бы возможность сравнивать и изучать местные бюджеты в их совокупности. Кроме того, государство не может допускать, чтобы отдельные коммуны пренебрегали такими важными для всего народного хозяйства и благосостояния потребностями, как, напр., санитарные или просветительные. Наконец, право государства надзирать за законностью местных предположений и контролировать бюджеты с данной легальной точки зрения почти никем не оспаривается. Отсюда – проблема разграничения функций государственных и коммунальных в деле составления и исполнения местных бюджетов. Здесь же коренится источник тех ограничений в бюджетных правах коммун и муниципалитетов, которые осуществляются либо административными органами центрального правительства, либо судебными установлениями, либо вышестоящими коммунальными органами. Степень бюджетной самостоятельности коммун в большинстве случаев соответствует общей их самостоятельности и независимости от правительственной опеки.

Во Франции, стране с наибольшей централизацией власти, коммунальный бюджет составляется и предлагается мэром, принимается муниципальным советом и утверждается префектом, но в городах с доходом свыше трех миллионов франков должен, сверх того, получить одобрение президента республики по докладу министра внутренних дел. Равным образом в Италии все коммунальные бюджеты (кроме бюджетов провинции) должны быть рассмотрены и одобрены как провинциальной юнтой, так и префектом. Опыт показывает, что эта бюджетная централизация вредно отражается на хозяйстве и благоустройстве французских и итальянских городов.

В Англии бюджетная самостоятельность общин гораздо более обеспечена. Хотя по закону местные союзы и не в праве производить расходов на цели, не предусмотренные каким-либо законодательным актом, но на практике это требование закона остается декларативным.

В Германии до 1920г. с полным успехом господствовала бюджетная децентрализация. Даже формы коммунальных бюджетов не предписывались законом. Составленные и одобренные гор. самоуправлениями бюджеты не подлежали утверждению правительственной администрации, а лишь доводились до ее сведения. Зато в Пруссии, Баварии, Бадене, Гессене проекты бюджетов представлялись на всеобщее обозрение (на 8–14 дней), причем все заинтересованные лица могли представлять против них возражения.

Такие же децентрализованные коммунальные бюджеты имеют и Соединенные штаты, за исключением штата Новый Джерсей.

В дореволюционной России города страдали от полнейшего бюджетного бесправия. Все бюджеты подлежали рассмотрению с точек зрения как законности, так и целесообразности и утверждению административной власти после довольно сложной процедуры. Постоянные придирки к мелочам и бюрократические проволочки в деле утверждения бюджетов доводили города до отчаяния. После революции Временное правительство постановлением 9 июня 1917г. оставило в силе лишь контроль за законностью муниципальных бюджетов. По этому поводу В.Н.Твердохлебов полагает, что та грандиозная финансовая разруха, которая постигла наши города в эту эпоху и которую новый вид надзора не мог предупредить, доказывает правильность точки зрения защитников государственного контроля (по существу?). Со своей стороны, напомним, что финансовая разруха началась еще в апреле, и что до Октябрьской революции новый вид надзора не успел проявить себя, так как только к сентябрю были составлены новые бюджеты. Муниципально-финансовая разруха зависела, конечно, не от типа контроля городских бюджетов, а от общей анархии, которая тогда господствовала, от бесхозяйственности и неопытности новых муниципальных органов, занимавшихся только политикой и борьбой партий, от падения продуктивности труда городских работников и несоразмерной оплаты этого труда. Поэтому едва ли пример 1917г. может опорочить принцип бюджетно-муниципальной автономии. Что же касается бюджетных прав советов СССР, то этот вопрос мы трактуем в другой главе.

4.ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Исследования специалистов и долголетний опыт коммунального бюджетирования привели к установлению целого ряда принципов, которые должны были бы сделаться руководящими в построении местных бюджетов. Принципы эти следующие:

а) Децентрализация бюджетов и муниципально-бюджетная автономия. Этот вопрос мы уже рассмотрели в предыдущем разделе и здесь лишь приводим выводы. Основное правило заключается в том, что составлять бюджетный план должны те самые органы, которые его проводят в жизнь, причем государству должно принадлежать право устанавливать только общие нормы и формы местных бюджетов, а также контролировать их с точки зрения законности. Вмешательство же по существу в составление бюджетов со стороны тех органов, которые стоят вдали от данного круга потребностей, компрометирует самую идею городского хозяйства и на практике оказывается вредным.

б) Дифференциация бюджетов. Этот принцип состоит в том, что каждое однородное, своеобразное и сколько-нибудь самодовлеющее публичное хозяйство, имеющее свои собственные органы, средства, цели и территориальную обособленность, должно иметь и свой самостоятельный, т.е. выделенный и отграниченный бюджет.

Административные единицы в разных органах могут быть различными, но важно, чтобы всякая отдельная административно-хозяйственная единица обладала своим отдельным бюджетом. Это правило относится и к таким муниципальным предприятиям или союзу предприятий (трест), которые имеют свое самостоятельное управление, свои средства (результат хозяйственного расчета) и свои специальные цели. Так как муниципальные предприятия входят органически в состав всего городского хозяйства, то их сальдо (за покрытием всех нужд данного предприятия) входит в общий городской бюджет.

в) Разграниченность бюджетов. Упомянутый принцип тесно связан с предыдущим. Каждый отдельный местный бюджет должен иметь определенные, строго очерченные и устойчивые границы, установленные в законе или в разъяснительных правилах, издаваемых органом высшей коммунальной власти. Неопределенность упомянутых границ или же постоянная перемена их приводят к неустойчивости всего местного хозяйства. Особенно важным является этот принцип в применении к городскому хозяйству, имеющему свои характерные специфические задачи. Эти задачи имманентны городу, как специальному образованию со своими собственными существенными признаками. Громадное большинство из предметов муниципальной компетенции (водопровод, канализация, трамвай и т.п.) либо совершенно чуждо небольшому селению, либо чуждо ему в городской постановке вопросов (земельного, жилищного, организации питания и призрения и т.д.). Ясно, что при данных условиях муниципальный бюджет, как точное цифровое отображение городского хозяйства, должен, по мере возможности, представлять собою забронированное целое и не допускать ошибок в распределении доходов и расходов между городскими и негородскими сметами.

г) Твердость и прочность бюджетного плана. Этот принцип исходит из того, что муниципальный бюджет не есть только ориентировочный план, составленный для общего руководства городского самоуправления, но и конкретный закон, в силу которого должны производиться определенные расходы и получаться установленные доходы. По общему правилу, если данный расход не внесен в бюджет, то он и не может быть произведен муниципалитетом, и равным образом если тот или иной доход не обозначен в бюджете, то он не может быть получен. В виде отступления от этого правила допускаются так называемые “ передвижения кредитов ” с одного назначения на другое, но, в видах достижения прочности бюджетов, в законе точно указываются случаи и границы таких передвижений (в пределах одной статьи, параграфа или литеры), и для них требуются особые постановления распорядительных органов, а иногда и органов надзора.

д) Реальность бюджетных цифр. Согласно этому принципу, связанному с предыдущим, все цифры, помещаемые в бюджет, должны быть строго реальны, что при неопытности составителей бюджетов далеко не всегда имеет место. В одних случаях вносимые в бюджет расходы по закону не могут быть произведены, в других случаях преувеличиваются доходы. Борьба с этими явлениями довлеет органам надзора.

е) Бюджетное равновесие. Подобно тому как в банке актив определяется пассивом, и в бюджете, что уже указывалось, доходы и расходы должны уравновешиваться между собой. Если предвидится дефицит, городское самоуправление заготавливает “дополнительную смету” и заблаговременно ходатайствует о субсидии из соответствующих фондов.

ж) Однородность бюджетных форм. Разнородные формы муниципальных бюджетов сильно затрудняют их контроль и изучение, что вполне доказала германская практика до 1920г. В настоящее время центральные правительства повсеместно требуют составления бюджетов по установленным ими однообразным образцам.

з) Простота. Упомянутый принцип требует избегать излишней сложности в бюджетных конструктивных формах и излишних формальностей в деле прохождения и утверждения бюджетов.

5.МУНИЦИПАЛЬНО-БЮДЖЕТНЫЕ ОРГАНЫ

Составление муниципальных бюджетов является трудным и специальным делом, требующим от их составителей, во-первых, знания всех особенностей данного городского хозяйства, во-вторых, знания существующего бюджетного законодательства, а также распоряжений, циркуляров, инструкций правительства в бюджетной области и соответствующей практики органов надзора и, в-третьих, значительной опытности и сноровки. Поэтому только долголетняя практика в данном направлении может выработать надлежащий состав бюджетников-специалистов. Отсюда – требование о том, чтобы каждое городское самоуправление имело свой специальный бюджетный орган с особым постоянным штатом служащих. Значительную пользу, как это доказал опыт Германии, могут оказать в деле подготовки бюджетных специалистов кратковременные курсы по городскому хозяйству, в которых между прочим проходятся местные финансы и техника бюджетирования и контроля.

К главным задачам бюджетных органов городского самоуправления относятся: а)составление смет муниципальных доходов и расходов и выполнение бюджета по соответствующем его утверждении в надлежащих инстанциях, б)общее руководство и наблюдение за правильным и хозяйственноцелесообразным построением приходных и расходных смет всех частей и предприятий городского хозяйства, рассмотрение этих смет, дача по ним заключений, а также проведение их в соответствующих инстанциях, в)составление балансов по муниципальному имуществу; проверка и дача заключений по балансам муниципальных предприятий и их объединений и г)составление в определенные сроки общего финансового отчета по выполнению бюджета.

Организация бюджетных аппаратов городских самоуправлений в различных странах весьма разнообразна. В крупных городах обыкновенно проводится размежевание финансовых и бюджетных органов, что, как уже указывалось, вполне рационально, в виду различия их функций по существу. Вторым требованием здесь является то, что специальные бюджетные органы должны существовать как в составе распорядительных органов (бюджетные комиссии, секции, комитеты), так и в составе исполнительных органов (отделы, подотделы, бюро, канцелярии и т.п.).

Во Франции в крупных городах (Париже, Лионе, Бордо) существуют особые бюджетные комитеты, избранные муниципальными советами, которые устраивают ежемесячно общие собрания и всю подготовительную работу ведут в секциях. В средних и мелких городах бюджетная работа сосредоточена в мэриях, так как составляет и предлагает бюджет глава исполнительной власти, мэр: в германских городах в составе финансовых управлений (Finanzverwaltung) имеются особые бюджетно-контрольные бюро (Rechnungs und Revisionsbureau), но главную работу по составлению бюджетов выполняют члены магистратов. В дореволюционной России столицы и многие губернские города избирали особые бюджетные исполнительные комиссии, которые подготовляли городские бюджеты: в других городах бюджет составляли городские управы, а принимали его после довольно поверхностного рассмотрения городские думы. В СССР финансовые и бюджетные органы не разделены. В составе распорядительного органа (горсовета) по закону должна существовать особая финансово-бюджетная секция, а в составе коммунотдела работают финансово-счетные, финансово-сметные или финансово-бюджетные отделы и подотделы. Впрочем, роль городских органов, как мы увидим ниже, в деле составления, прохождения и утверждения муниципальных бюджетов до сих пор остается чисто фиктивной. Весь центр тяжести легального рождения городских бюджетов сосредоточен в губернских исполкомах, при сильном воздействии государственных финотделов.

6.ТЕХНИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Муниципально-бюджетная техника весьма сложна и составляет особую дисциплину. Рассмотрение ее во всех деталях выходит из рамок настоящего курса. Мы коснемся лишь немногих вопросов, имеющих наиболее существенное значение.

Первый вопрос: как определять те расходы, которые подлежат внесению в бюджет? М.А.Сиринов различает в этом отношении три системы: автоматическую, систему мажорации и исчисление по непосредственной оценке. Первая система заключается в том, что составитель бюджета берет за основу действительные результаты последнего сметного периода и, так сказать, автоматически переносит их в бюджет. Напр., при определении ожидаемого дохода от какого-либо муниципального предприятия (трамвая, водопровода) берется доход последнего года или месяца и считается, что аналогичные результаты будут получены в бюджетном году. Система эта весьма проста и опирается на реальные факты, но она не принимает в расчет прогресса в развитии муниципальных предприятий городского хозяйства. Система мажорации стремится исправить этот последний недостаток автоматической системы и вносит в бюджет цифры, основанные на предыдущих результатах деятельности предприятий, но с надбавкой вероятного прироста доходов, причем закон иногда указывает и процент надбавки. Ясно, что системой мажорации вносится некоторый элемент произвола, и при ней возникает опасность расхождения расчетов с действительностью. Третья система, а именно исчисление по непосредственной оценке, опирается на все данные, касающиеся каждого из муниципальных предприятий. Она стремится принять в расчет все факторы, влияющие на оценку деятельности предприятий. Напр., в трамвайном деле она учитывает прирост населения, рост динамики, удешевление тарифов и отсюда выводит свои заключения о росте движения по трамвайным линиям, а следовательно и о валовом доходе трамвайного предприятия.

Второй вопрос: необходимость образования запасных и резервных фондов, служащих для покрытия неожиданных расходов по бюджету и бюджетных дефицитов, а равно эквализационных фондов, или фондов регулирования для оказания помощи маломощным бюджетам. Упомянутые фонды образуются из процентных исчислений (1%–5%) от всех нормальных источников дохода данного местного бюджета, причем эти отчисления вносятся в расходную смету коммун.

Третий вопрос: форма и номенклатура смет. В СССР однородную форму для всех местных бюджетов установила инструкция от 3 июля 1926г. Расходы, согласно этой инструкции, делятся на разделы, параграфы, статьи и литеры, а доходы – на разделы, параграфы и статьи.

Разделы расходов обнимают отдельные отрасли местного управления и хозяйства: 1)общеадминистративные учреждения, 2)охрану общественного порядка, 3)органы юстиции, 4)народное образование, 5)народное здравоохранение, 6)социальное обеспечение и охрану труда, 7)сельское хозяйство, 8)местную промышленность, 9)коммунальные предприятия, 10)пути сообщения, 11)удовлетворение нужд обороны, 12)отчисления в специальные фонды и капиталы, 13)особые расходы, 14)погашение задолженности, 15)отчисления в фонды регулирования.

Статьи отражают существо расходов и представляют однообразную сетку, в которой должны быть распределены сполна расходы каждого учреждения. Инструкция 3 июля 1926г. рекомендует очень сложную и мало последовательную сетку. Со своей стороны, В.Н.Твердохлебов предлагает вполне рациональную сетку: 1)зарплата, 2)командировочные, созыв съездов и проч., 3)пенсии и пособия, 4)научные и учебные расходы, 5)канцелярские, 6)обмундирование, 7)продовольствие, 8)хозяйственные расходы, 9)капитальный ремонт, 10)приобретение инвентаря, 11)разные операционные расходы (главным образом транспортные), 12)эксплуатационные расходы предприятий, 13)отчисления по бюджету, 14)непредвиденные расходы.

В свою очередь, статьи делятся на литеры, т.е. детальные подвиды расходов.

Разделы доходов, согласно инструкции, следующие: 1)остатки бюджетных средств, 2)бюджетные недоимки по налогам и сборам, 3)недопоступившие неналоговые доходы, 4)доходы по сельскому хозяйству, 5)доходы от промышленности и торговли (кроме коммунальных предприятий), 6)по коммунальным имуществам и оброчным статьям, 7)по коммунальным предприятиям (отчисления от прибылей хозрасчетных, валовой доход от эксплуатируемых в сметном порядке и арендная плата от сдаваемых внаймы), 8)от нехозяйственных ведомств (тюремного, наробраза, здравоохранения), 9)разные поступления, 10)местные налоги и сборы, 11)надбавки к госналогам, 12)отчисления от налогов, 13)пособия из общегосударственных средств (субвенции, целевые пособия и дотации), 14)целевые пособия из специальных фондов, 15)займы и 16)пособия из фондов регулирования.

ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

1.БЛАГОУСТРОЙСТВО ГОРОДОВ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ИХ БЮДЖЕТОВ

Можно утверждать категорически, не впадая в преувеличение, что в области муниципальных финансов дореволюционной России не было ни одного здорового места. Здесь все условия как будто нарочно были подобраны и скомбинированы так, чтобы пресечь всякие, даже самые скромные попытки русских городов жить, развиваться и обзаводиться благоустройством. Сказанное положение вещей имело более серьезное политическое значение, чем это обыкновенно думают. Загнанная в тупик реакционно-феодальной экономической политикой правительства, даже крупная городская буржуазия перешла в лагерь оппозиции и поддержала оппозиционный блок в 4-й Государственной думе, который, в свою очередь, несомненно облегчил первые шаги Февральской революции.

Среди той либерально-демократической и революционной пропаганды, которую в течение целого столетия упорно вела русская интеллигенция, вместе с передовыми представителями крестьянства и пролетариата подтачивая основы самодержавного строя, финансовые аргументы играли самую незначительную роль вследствие обычной неосведомленности оппозиционных и революционных группировок в данной сложной и специальной сфере. Между тем нигде не проявлялись так ярко и откровенно антидемократизм, творческая бездарность и помещичье устремление самодержавия, как именно в области финансов.

Первое, что бросается в глаза при самом беглом рассмотрении дореволюционных взглядов нашей правящей бюрократии на гос. финансы, это господствовавший в то время лозунг “финансы для финансов”. Последние расценивались не как средство для улучшения народного хозяйства и социального благосостояния, а как материал для казенного сундука, который ревниво охраняли от всяких народнохозяйственных поползновений. Наши министры финансов, не исключая С.Ю.Витте, никогда не были министрами народного хозяйства, а только ревностными, неумолимыми хранителями государственного казначейства: они видели в материальных притязаниях и слезных воплях о субсидиях наших обездоленных и нищих городов только неуместные приставания. От них отмахивались как от назойливых мух, как богатый скряга от наследников. Приезжих иностранцев водили в подвалы Государственного банка, хвастая свободными ресурсами и миллиардным золотым запасом, охотно расходовали золото на постройку дредноутов, а в то же время жизнь тысяч наших городов и весей поражала своим неслыханным оскудением, убожеством и культурным варварством, причем решительно никаких шагов к улучшению их материального положения правительство не делало. Несколько цифр, относящихся к 1904–1914гг., проиллюстрируют это наше утверждение.

Поиск по сайту: