Д)Рационализация труда и повышение производительности предприятий

Этот больной и актуальный вопрос выходит из рамок настоящего труда и будет подробно нами рассмотрен в специальном курсе, в разделе о социальной политике городов.

5.МУНИЦИПАЛЬНО-ПОДРЯДНАЯ И МУНИЦИПАЛЬНО-АРЕНДНАЯ СИСТЕМЫ

Мы называем названные системы компромиссными, так как при их применении муниципалитет отказывается от непосредственного исполнения работ и от непосредственной эксплуатации своих имуществ, предоставляя подрядчикам и арендаторам присвоить себе ту часть прибавочной стоимости, которая иначе оставалась бы в руках городской коммуны. Муниципальное начало здесь уже начинает свое отступление перед затруднениями. Подрядная и арендная системы играют весьма значительную роль в городском хозяйстве, но муниципальная литература этими вопросами почему-то почти вовсе не занималась, предоставляя практике действовать без теоретического обоснования.

При сдаче подрядов на работы муниципалитет заинтересован в том, чтобы они были исполнены без нарушения правил о труде, дешево, добросовестно и своевременно. Для достижения этого муниципалитет должен следить за тем, чтобы подрядчик не ставил малоценного материала, не привлекал бы к работе неумелых рабочих и не понижал бы норму существования рабочих путем назначения чересчур низкой заработной платы; дешевизна же выполнения работ достигается правильно поставленной конкуренцией между подрядчиками (торгами).

Так как, согласно хозяйственному принципу, муниципалитет во всех своих действиях должен стремиться к достижению наибольших результатов (продукция высокого качества) с наименьшими затратами (дешевизна подрядных условий), то одновременное достижение этих до некоторой степени противоположных заданий возможно лишь посредством соблюдения рациональных принципов, которые сводятся к следующим: 1)при поставках на сумму до определенного размера (напр., 500 рублей, 1000 марок и т.д.) подряды сдаются без торгов; 2)на все остальные подряды органы городского управления обязаны назначать публичные торги; 3)малые торги, т.е. торги с участием небольшой группы подрядчиков, приглашенных по выбору органов городского управления, допускаются при подрядах не свыше определенной суммы (напр., 2000 рублей); 4)муниципальный совет оставляет за собой право свободного выбора подрядчиков, подавших заявления; 5)подряд сдается тому, кто при умеренных ценах может предоставить гарантии, что он выполнит работу мастерски и с полной добросовестностью, – предпочтение отдается организованным подрядчикам (артели, корпорации, цеху); 6)при небольшой разнице в назначенных ценах местные производители, выполняющие работы в собственной мастерской, пользуются преимущественным правом на получение подряда; 7)если подрядчик не может по первому требованию привести доказательства того, что он в состоянии выполнить предназначенную работу, согласно условию, без убытка, то его заявление не принимается в расчет при сдаче подряда; 8)городские служащие и депутаты советов не могут брать на себя подрядов на городские работы.

Таковы условия, принимаемые обыкновенно в Германии, стране с наилучшим образом поставленным подрядным делом.

Весьма часто, при сдаче подрядов, особенно в Соединенных штатах, наблюдается произвол, партийность, фаворитизм и подкуп. Поэтому необходимо озаботиться строгим определением состава органа, окончательно выбирающего подрядчика. Лучше всего предоставить окончательное решение дела о подряде городскому совету в его целом, по докладу подготовительной комиссии и после всестороннего обсуждения вопроса. Должно быть разработано и право подрядчиков отводить тех или иных членов коллегии, решающей вопрос (родственников, заинтересованных лиц, подчиненных и т.п.).

Техника объявления и условий торгов, порядок их сдачи и т.п. довольно сложны и должны быть определены в законе или в инструкциях высших государственных органов.

Арендная система, как один из невыгодных способов извлечения дохода из муниципальных имуществ, составляет более последовательный отказ от муниципального начала, чем подрядная система. Принципиально она может быть допущена не с целью избавления городских хозяев от хлопот по эксплуатации имуществ и от риска, связанного с этой эксплуатацией (так как хлопоты и риск сопровождают всякое хозяйство и входят в прямой долг городского хозяина), а лишь при выяснившейся невозможности пустить дело в ход или эксплуатировать его собственными силами городского общественного управления.

Под муниципальной арендой подразумевается сдача городской земли, строений или помещений (а в некоторых случаях и муниципальных предприятий) на известный срок и на других определенных в договоре условиях юридическим или физическим лицам (арендаторам) для эксплуатации последними означенных имуществ и предприятий. Главными вопросами здесь являются сроки аренды и контингент арендаторов.

В дореволюционную эпоху широко практиковалась сдача в аренду городских земель. Аренда была краткосрочная: для застроенной недвижимости не свыше 12 лет, а для земель сельскохозяйственного пользования – на год или на два. Первая форма аренды не давала возможности возводить более или менее ценные здания. Таким образом получалась потеря и на способе использования арендного права, и на возможности извлечения сколько-нибудь значительного налогового дохода в форме оценочного сбора. Вторая форма также приводила к крайне неблагоприятным результатам, ибо у краткосрочного арендатора не было никакого желания заводить совершенную систему полеводства и вкладывать свой капитал в землю на долгий срок. Отсюда – хищническая эксплуатация земель. Положение несколько улучшилось перед войной, так как закон 9 мая 1911г. разрешил сдавать землю сроком до 36 лет, а закон 23 июня 1913г. распространил действие первого закона на земли, сдаваемые под застройку.

В СССР муниципальная аренда практикуется в еще более широких размерах в виду неумения большинства горсоветов, исполкомов и коммунотделов справиться с громадными земельными и муниципализированными фондами, выпавшими на их долю, а также в виду современных тяжелых условий таковой эксплуатации. К сожалению, в отношении земель замечается сильное дробление пригородных участков, и почти всюду практикуется краткосрочная аренда. Из нескольких миллионов десятин земли в непосредственном заведывании коммун находится 7,3%: 31,7% сдаются в аренду (на 90% – краткосрочную); иными способами используется 21,7%; остается без всякой эксплуатации – 39,3%, причем среди последних земель имеются высоко ценные. Приведенные цифры, конечно, малоутешительны.

Особняком стоит вопрос о сдаче в аренду строений из муниципализированного жилфонда, который будет нами подробно рассмотрен в специальном курсе, по жилищному разделу. Неудачи в непосредственной эксплуатации жилфонда повели к сдаче его в аренду преимущественно кооперативам, т.е. жилтовариществам. Названные товарищества приостановили массовое разрушение жилищ, но, повидимому, они не возмещают нормального изнашивания строений. По расчетам Д.Шейниса (нашего лучшего специалиста по жилвопросу в СССР), общая стоимость муниципализированного фонда определяется в пределах от 6 до 8 млрд рублей (червонных). Амортизация текущего износа этого имущества должна составить до 160 млн рублей в год. Эту сумму, при современных квартирных ценах, едва ли могут дать квартирные платы + недостаточные суммы, отпускаемые правительством на капитальный ремонт. Сильно помог делу, хотя и не разрешил вопроса, декрет РСФСР 26 марта 1926г., согласно коему помещения, занятые в муниципализированных домах учреждениями, оплачиваются в размере стоимости амортизации строений (не более 1% для каменных и 2% для деревянных домов). Однако мы видим, что процент по амортизации назначен вдвое меньше нормального.

Арендная плата, согласно последнему декрету, поднята для всех категорий арендаторов.

6.ГОРОДСКАЯ КОНЦЕССИЯ

Городская концессия есть уступка городом на определенный срок и на договорных условиях в пользование частному предпринимателю городского имущества или поручение ему постройки сооружений, а равно организации, ведения и эксплуатации предприятий, имеющих общеполезное значение.

Из приведенного определения ясно, что городская концессия есть не что иное, как полный отказ городского самоуправления от применения муниципального начала в данной области или, другими словами, отказ от исполнения своих прямых обязанностей. Это – признание самоуправлением своего бессилия вести ту или иную часть городского хозяйства. Нигде так рельефно и ярко не проявляется импотенция городского хозяина, как именно в городской концессии.

В пользу городской концессии никогда и нигде еще не было высказано сколько-нибудь убедительного научного аргумента. Сторонниками ее являются представители частного капитала, которые не скупятся на широковещательные рекламы и обещания, никогда не выполняющиеся. Иногда за концессии высказываются техники, не имеющие представления о социально экономических вопросах. Против муниципальных концессий выдвигаются следующие возражения: 1)при концессиях не менее 50% прибавочной стоимости переходит из общественных в частные руки; 2)концессия лишает городское хозяйство значительной части одного из главных доходных источников; 3)концессия порождает чуждое вмешательство в коммунальную политику, связываемую договором на много лет; 4)при концессионной эксплуатации городских предприятий не обеспечены ни интересы потребителей коммунальных услуг (высокие тарифы), ни интересы рабочих (низкая зарплата, отсутствие льготных тарифов); 5)концессионные договоры всегда оказываются невыгодными для городов; 6)опыт доказал алчность и ловкость иностранных капиталистов и невозможность бороться с ними местными средствами; 7)при хищнической эксплуатации имущества концессионерами, по истечении срока договора городу возвращается изношенное оборудование; 8)концессия порождает технический консерватизм; обеспеченные договором и монополией концессионеры отказываются вводить полезные для потребителей, но дорого стоящие технические усовершенствования.

Концессии в государственном масштабе часто бывают неизбежны, и они далеко не так одиозны и нецелесообразны, как концессии муниципальные. Во-первых, область применения государственных концессий может быть настолько сложной и огромной, что государство подчас действительно лишено возможности ею заняться; устройство же трамвая или водопровода всегда по плечу даже среднему городу, как это и доказали русские дореволюционные города, которые в своем большинстве перед войной отказывались от концессий. Во-вторых, государству, вооруженному мощной юридической помощью, почти всегда удается составить более выгодные договоры, и оно в состоянии бороться с произволом концессионеров.

Муниципальная Россия до революции пережила настоящий завоевательный поход иностранных (главным образом бельгийских) концессионеров и имеет в концессионном отношении богатый, но печальный опыт. Мартиролог таких городов, как Одесса, Екатеринодар (Краснодар), Псков, Саратов в трамвайном деле, трагические недоразумения с концессионным водопроводом Ростова-на-Дону, необычайная дороговизна электрического света, истории с конкой и газом в Ленинграде – были в свое время притчами во языцех. К 1911г. из 97 существовавших в русских городах электрических предприятий 58 уже принадлежали бельгийцам на правах собственности, аренды или контроля, причем эти предприятия были сконцентрированы в руках 9 трестов. В 1911г., по инициативе бельгийского “Генерального общества электрических предприятий”, был образован новый могущественный трест с основным капиталом в 20 млн франков, при участии шести крупных компаний. В задачи нового треста входили: контроль существующих электрических предприятий в России, постройка и эксплуатация русских трамваев и центральных станций для освещения и добывания энергии, все биржевые операции с ценностями, а равно производство работ за счет русских городов, обществ и частных лиц. Этот трест успел развернуть свою деятельность еще до войны. Подкуп городских деятелей, беззастенчивое, но безнаказанное отступление от договоров, оборудование предприятий дешевым, недоброкачественным материалом, крайне неудобным для пользования и приходящим в негодность ко времени выкупа, полное пренебрежение рабочими окраинами городов и, наконец, высокие, ничем не оправдываемые цены, разорявшие российского горожанина, коим соответствовали колоссальные барыши, уходившие за границу, – таковы были признаки хозяйничания у нас бельгийцев. Из отчетов бельгийских обществ выяснилось, что в Ростове они получали за проданную электрическую энергию в 8 раз дороже, чем она обходилась им самим, в Петербурге – в 17 раз дороже, а в Одессе – даже в 25 раз дороже, чем она стоила.

В СССР допущение концессий на коммунальные предприятия было декретировано постановлением ВЦИК и СНК от 12 апреля 1923г., но, к счастью, до сих пор ни одного концессионного договора заключено не было. Действительно, повторять еще раз отрицательный во всех отношениях опыт было бы едва ли рационально.

7.МУНИЦИПАЛЬНО-КОНЦЕССИОННАЯ СИСТЕМА

Идея этого смешанного метода заключается в суммировании достоинств как муниципализации, так и концессии и одновременно в избежании их недостатков.

При данном методе, по существу своему довольно остроумном, предприятие ведется акционерным обществом на коммерческих основаниях, как это обычно принято в крупных частных предприятиях, а город выступает лишь как владелец большинства акций. Предполагается, что по этому методу предприятие будет вестись без бюрократических элементов, неизбежно свойственных всякому общественному управлению государственного типа, и без трений с правительственным надзором, городское же управление будет оказывать решающее влияние на общее собрание и правление акционерного общества. Таким образом город будет в состоянии преследовать все цели своей муниципальной политики, что при концессии невозможно.

Сторонники рассматриваемой системы указывают на то, что “вся природа городских предприятий тяготеет к области гибкого, легкого и живого торгового права, а между тем, при чистой муниципализации, эти предприятия должны подчиняться строгим и громоздким нормам публичного права и придирчивому правительственному контролю. Являясь акционерным обществом, т.е. совершив спасительное бегство из среды публичного права в область торгового права, предприятие будто бы растет легко и свободно, не стесняемое никакими комиссиями, представлениями смет и пересмотрами решений, и живет в финансовом отношении самостоятельно, обособленно от госфинорганов и от общего городского хозяйства.

Управляя делом без компаньона-купца, город хотя и получает всю прибыль дела, но эта прибыль меньше, чем в том случае, когда он работает вместе с расчетливыми энергичным купцом, В случае же финансового кризиса, город всегда может продать свои акции или часть их и тем обеспечить себе оборотные средства”.

В Германии муниципально-концессионная система получила кое-где распространение. Особенно удачным оказался опыт города Страсбурга, который, применив эту новую форму городского хозяйства, быстро развил свою электрическую станцию и получил с нее до 11% дивиденда

Со своей стороны, мы думаем, что рассматриваемая система основана на переоценке акционерных форм предприятий, столь свойственной капиталистическому миру, и, с другой стороны, на недооценке городского самоуправления, которое будто бы органически неспособно вести дело на коммерческих основаниях. Тот факт, что муниципально-концессионная система, просуществовав 20 лет, получила сравнительно незначительное распространение, едва ли говорит в ее пользу. Главный недостаток рассматриваемой системы, по нашему мнению, состоит в слишком тесном сотрудничестве публичного союза с частным капиталом. Акционерное начало всецело свойственно частной предприимчивости и не должно захватывать муниципальную сферу, построенную на совершенно иных началах, которые желательно сохранить в неприкосновенности, не превращая городского хозяина в частного торгаша.

8.ПЕРСПЕКТИВНО-ПЛАНОВОЕ ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО

Одним из существенных факторов развития городского хозяйства является проведение в нем планового начала и в частности перспективных планов. Как известно, плановое начало составляет непременный признак и необходимое условие социалистического хозяйства. Независимо от этого факта, плановый принцип выступает как необходимость каждый раз, когда налицо имеется трудно достижимая цель при небольших средствах к ее достижению, так как рациональный план стимулирует экономию средств и прямее всего ведет к цели. Поэтому проведение планирования в хозяйственной области и составление перспективных планов признаны в СССР актуальными и выдающимися по важности задачами.

Под перспективным планом коммунального хозяйства подразумеваются основанные на статистическом исследовании, систематизированные и получившие как бюджетно-цифровое, так и мотивированно-словесное выражение предположения о тех мероприятиях, которые надлежит принимать из года в год в течение определенного более или мене продолжительного срока в области коммунального и в частности муниципального хозяйства с целью достигнуть оптимальных результатов при наличных средствах.

От перспективных планов следует отличать простые производственные планы коммунальных предприятий, которые не основаны на статистическом исследовании, рассчитаны на сравнительно незначительные сроки и имеют в виду только индивидуальные плановые нужды данного предприятия.

Перспективные планы в европейской литературе разделяются на реальные и идеальные, в зависимости от того, ставится ли, или нет конкретная практическая цель. По рекомендуемому правилу коммуны должны составлять и представлять в центр перспективные планы в обоих вариантах – реальном, который в СССР называется основным, и идеальном (дополнительном). Реальный план, предназначенный к проведению в жизнь, не подлежащий дальнейшим изменениям и носящий до некоторой степени обязательный характер, называется еще твердым планом.

Во-вторых, перспективные планы могут быть единичными и генеральными. В первом случае они составляются отдельными коммунальными единицами (в частности городами), во втором – они представляют собою результат сводки нескольких перспективных планов (по губернии, краю, государству). Наиболее плодотворным является генеральный план, проводимый в общегосударственном масштабе. Наконец, перспективные планы могут быть общими или частичными, в зависимости от объема их предмета. Общие планы охватывают всю область коммунального или городского хозяйства (планы коммунальные и муниципальные), частичные – только один отдел или одну группу отделов этого хозяйства.

Весьма интересную и новую классификацию перспективных планов дал в конце 1925г. доклад А.К.Смирнова (ученого секретаря комхозплана). По его мнению, планирование должно охватывать в основном ориентировочном плане важнейшие отрасли коммунального хозяйства, а именно: 1)развитие городского благоустройства; 2)развитие сельского благоустройства; 3)развитие дорожного хозяйства, и далее – в подсобном плане – все те мероприятия, которые должны вести к осуществлению основного плана. Составными частями подсобного плана, по взглядам докладчика, должны явиться: 1)план финансирования коммунального хозяйства; 2)план обеспечения его строительными материалами и оборудованием; 3)план обеспечения его квалифицированной рабочей силой; 4)план развития отраслей промышленности, обслуживающих коммунальное хозяйство; 5)план развития подсобных предприятий и 6)план организационных мероприятий, содействующих развитию как городского, так и сельского благоустройства и вдобавок еще дорожного строительства.

Охватив таким образом широчайшую область всеобщего благоустройства, А.К.Смирнов естественно ставит основной задачей момента не осуществление активного планирования, а лишь предварительное изучение и определение “кривых” развития всевозможных отраслей коммунального хозяйства в количественном и качественном отношениях, начиная с 1912г.

Нисколько не отрицая всей важности указанной академической работы, мы думаем, однако, что на ряду с ней возможно было бы реально осуществить, хотя бы и в значительно более скромном масштабе, совершенно неотложную задачу муниципального планирования, проводимого государством.

Всякий перспективный план коммунхозяйства должен обладать некоторыми общими свойствами (достоинствами), вытекающими отчасти из самого определения такого плана, отчасти же из неотъемлемых свойств планового принципа вообще.

Перспективный план коммунхозяйства должен отличаться: 1) лаконизмом (краткостью и ясностью) при сжатой, лапидарной и деловой мотивировке, основанной на цифрах; 2) точностью, что достигается бюджетным выражением всех предположений перспективного плана; 3) систематичностью построения по определенной системе, выработанной высшим органом надзора; 4) увязанностью с другими областями народного хозяйства и 5) активностью.

Наиболее важным из перечисленных свойств является активность. Всякое общественное хозяйство, достойное этого имени, а тем более высшая его форма – плановое хозяйство – будет по существу прогрессирующим. Поэтому плановой перспективой будущего, при нормальных условиях, должна быть мелиорация. Стационарная перспектива дискредитирует план, ибо стационарное хозяйство есть хозяйство обреченное, не могущее соревновать с другими хозяйствами в общем потоке прогрессивного развития. Стоя на месте, оно отстает (принцип относительности).

Муниципальные и плановые органы должны помнить, что те пассивные планы, часто составляемые на местах, которые стремятся лишь формально вогнать городское хозяйство в прокрустово ложе бюджетных форм и таблиц, повторяя в течение 3, 5, 10 или 25 лет одни и те же убогие цифры убогой действительности, имеют не только не положительное, но определенно вредное значение, ибо они всемерно стесняют жизнь, обставляя ее жесткими требованиями, без всякой пользы для дела. Мы уже не говорим о регрессивных планах, имеющих в виду “приостановить разрушение тех или иных отраслей горхозяйства” или “уменьшить темп этого разрушения”. Разрушение и диссолюция могут быть результатами стихии, но вводить их в сознательный план было бы абсурдным. Всякое разрушение коммунального хозяйства, а в том числе и разрушение “замедленного темпа”, должно быть сейчас рассматриваемо как попущение и бездействие власти, ибо разрушительный период в Республике изжит. Ответом на представление “регрессивного” плана хотя бы в одной из отраслей горхозяйства должна быть немедленная ревизия и отдача “планового хозяина” под суд.

Описанная действительность отражается и на принятой в наших перспективных планах основной группировке хозяйственных работ с их подразделениями на: 1)текущие; 2)восстановительные, и 3)новые и расширительные. Ясно, что только последняя рубрика интересна для активного перспективного плана.

При составлении как единичного, так и генерального плана городского хозяйства, особенно же общего перспективного плана по Республике, весьма важно определить центр тяжести творческой инициативы и очередь созидательных работ. Эта очередь устанавливается на основе статистических обследований движения и потребностей населения, с одной стороны, и существующих уровней благоустройства – с другой, а также сравнений с достижениями других стран. В муниципальном хозяйстве СССР первоочередной задачей является жилищное строительство, ибо современная недопустимая теснота, особенно в крупных центрах, помимо вопиющих неудобств в жизни и элементарных нарушений гигиены, чревата самыми пагубными социальными последствиями. Достаточно указать, что этой теснотой поставлен чисто механический предел естественному распределению населения в стране и развитию городов. Во вторую очередь следует поставить санитарное строительство. При фиксации двух первых очередей все остальные области будут втянуты в созидательную работу, так как повышение жилищной и санитарной культуры само обусловлено предварительной мелиорацией некоторых категорий благоустройства и, в свою очередь, стимулирует мелиорацию других категорий.

Сроки, на которые составляются перспективные планы коммунального или городского хозяйства, бывают различными. Обычно принимаются сроки в 3 года, 5, 10 и 25 лет. Каждый из упомянутых сроков имеет свои преимущества и неудобные стороны. Составление перспективных планов на короткий срок значительно легче, проще, и такие планы носят более реальный характер, чем долгосрочные, так как предусмотреть все изменения конъюнктуры вперед на 25 лет весьма затруднительно. С другой стороны, планы на продолжительный срок более соответствуют долгосрочному характеру развития коммунальных предприятий, срокам концессионных и арендных договоров, обычным формам облигационного кредита и финансово-субвенционным возможностям. В переживаемую динамическую эпоху и при наших скудных средствах мы бы рекомендовали пятилетние планы, что не мешает выработке перспективных программ на 25 лет, которые позволили бы развернуть широкие идеальные перспективы коммунального хозяйства в стране и усвоить намеченный правительством общий курс в этом отношении.

Формы и конструктивные особенности муниципально-перспективных планов могут быть весьма различными, но рациональный тип такого плана в своих общих чертах сводится к следующему.

По своей внешней форме план делится на три части: 1)общая объяснительная (или докладная) записка, в которой план в его целом находит свое мотивированно-словесное выражение, 2)общая сводная финансовая ведомость, в которой план в его целом находит свое бюджетно-цифровое выражение, и 3)построение и объяснение планов отдельных элементов городского хозяйства, в которых план находит, кроме словесного и цифрового, еще детально-табличное выражение. Сырые и справочные материалы, в виде приложений, присовокупляются к плану.

Общая объяснительная записка, обычно стоящая во главе плана, должна сжато, но полно и объективно: 1)изобразить, опираясь на цифры, статику городского хозяйства, т.е. постоянные его особенности и существующие к исходящему моменту условия; 2)изложить в главных и характерных чертах перспективные предположения плана и 3)детально и убедительно мотивировать эти предположения.

Общая сводная финансовая ведомость должна изобразить точно в цифрах: 1)статику городского хозяйства; 2)предполагаемую его динамику в данные периоды времени (финансовый бюджет) и 3)ожидаемый конечный результат плановой работы. Для осуществления этой тройной задачи общая финансовая ведомость: а)начинается со вступительного баланса, который рисует фактическое положение к исходному моменту, а равно отчетные данные за истекший бюджетный год, б)приводит затем последовательно погодные бюджетные предположения, в форме оборотных ведомостей за каждый год, и, наконец, в)приводит заключительный баланс, который заканчивает план и рисует в цифрах его предполагаемый конечный результат.

В качестве примера наиболее простого типа сводной финансовой ведомости приводим следующую схему:

Общий ход перспективно-плановой работы в муниципальном хозяйстве естественно распадается на три периода: 1)период подготовки планов, или подготовительный (к нему относятся рассмотрение общих принципов, разработка форм и схем, инструкционная работа, статистические исследования, необходимые учеты и оценки); 2)период составления планов (построение финансовых планов и ведомостей, составление объяснительных записок, “детально-табличная” работа и сводка планов), и 3)период осуществления планов (т.е. проведение их в жизнь, надзор и отчетность).

Поиск по сайту: