ОТДЕЛ ВТОРОЙ. Рассмотрев в предыдущем отделе субъект городского хозяйства с его различных сторон, мы переходим в очередном порядке к рассмотрению средств городского

УЧЕНИЕ О СРЕДСТВАХ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ГЛАВА ШЕСТАЯ
ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ

1.ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Рассмотрев в предыдущем отделе субъект городского хозяйства с его различных сторон, мы переходим в очередном порядке к рассмотрению средств городского хозяйства. Проблемы, относящиеся к названным средствам в широком смысле этого слова, охватывают: 1) городские финансы, кредит и бюджет; 2)методы ведения городского хозяйства и 3)исследование и проверку (городскую статистику, отчетность и контроль).

Как уже указывалось, городское самоуправление не мыслится без отграниченных для него финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами. В странах с денежным и кредитным обменом (а к таковым принадлежат теперь все цивилизованные страны) только достаточные денежные средства могут обеспечить правильное ведение городского хозяйства, а следовательно и достижение городского благоустройства в тесном и широком смысле. Вообще роль финансов в городском хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности (в пределах судебного надзора и общегосударственного плана) и рациональной организации самоуправления, городское хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств, и, наоборот, богатство населенных центров само по себе, при сколько-нибудь рациональном муниципально-финансовом законодательстве, как это наблюдается на примере северо-американских городов, позволяет им достигать положительных результатов, вопреки всем ненормальностям организации и быта. Городское благоустройство в своих главных отраслях создается за счет финансов городского самоуправления, и, следовательно, как общее правило, уровень этого благоустройства в каждом данном городе прямо пропорционален значительности его финансовых прав и ресурсов. Поэтому умение изыскивать доходные источники всегда признавалось основным требованием, предъявляемым к городскому хозяину.

Останавливаясь раньше всего на определении понятия “городские или муниципальные финансы”, мы констатируем, что они являются составной частью местных финансов, так или иначе выделенной для специального обслуживания городского благоустройства; местные же финансы, в свою очередь, являются отграниченной частью государственных финансов. Таким образом, никакой принципиальной разницы между муниципальными и государственными финансами нет. По удачной дефиниционной формуле проф. И.Х.Озерова, финансовая наука изучает совокупность отношений, которые возникают на почве добывания (и распределения) союзами публичного характера материальных средств. Городское самоуправление представляет собою один из таких “союзов публичного характера” в составе государства, и таким образом предмет учения о городских финансах, как части общей теории финансов, становится ясным.

Возникает очередной вопрос: от каких же факторов зависит состояние муниципальных финансов каждой отдельной городской коммуны, т.е. величина материальных средств, падающих на долю последней? Ясно, что финансовое положение городского самоуправления прежде всего зависит от общих народнохозяйственных условий страны и в частности от экономической мощности всей совокупности частных хозяйств в данном городе. У бедных городских жителей не может быть богатого самоуправления, обычно черпающего свои главные средства из местных источников. Питание местной правовой надстройки естественно происходит за счет местного экономического базиса, как и питание растения за счет его почвы. Во-вторых, городские финансы непосредственно зависят от государственного коммунального законодательства, а именно от размера прав, предоставленных городской коммуне как по муниципальному обложению, так и бюджетных. В-третьих, упомянутые финансы определяются степенью использования городским самоуправлением предоставленных ему прав. Обычный классовый состав городского самоуправления отнюдь не склонен, ради общественных интересов, поступаться интересами своего класса и вводить налоги, падающие сколько-нибудь тяжело на его плечи, а тем более вводить их в высшей допустимой мере (квоте). В-четвертых, городские финансы зависят от собственных предприятий и имуществ, принадлежащих муниципалитету и доступных прибыльной эксплуатации. Наконец, городские финансы могут быть улучшены непосредственной финансовой помощью со стороны государства, подобно тому как скудная или высохшая почва, на которой произрастает растение, поливается извне благодатным дождем.

Объективным мерилом финансовой обеспеченности и степени хозяйственной мощи городской коммуны обыкновенно служит количество получаемых городским самоуправлением или же расходуемых им ежегодно денежных единиц, падающих на одного жителя города. Следует отметить, что это мерило довольно шатко и в сущности не может служить показателем реальной хозяйственной потенции городской коммуны. Всякое хозяйство, достойное этого имени, т.е. действующее на основе хозяйственного принципа, стремится получить наибольшие результаты с наименьшими затратами. То, что необходимо и достаточно для практичного хозяина, умеющего соблюдать “режим экономии”, т.е. дешево приобретать нужные блага подходящего качества, правильно их использовать и распределять, учитывать каждое усилие и беречь каждую копейку, вплоть до утилизации хозяйственных отбросов, будет далеко недостаточным для хозяина неумелого, расточительного, а тем более недобросовестного. Разница между результатами первого и второго хозяйства, при равных затратах, может быть весьма значительной. Тем не менее, в настоящей главе нам приходится абстрагироваться от хозяйственного умения и смотреть на муниципальные финансы как на главный источник и точный эквивалент всех создаваемых и реализуемых ценностей городского благоустройства. Одним словом, мы будем пока исходить из презумпции, что хозяйство, при данных финансовых условиях, ведется рационально.

Самое учение о городских финансах распадается на два главных отдела: доходы и расходы городов как муниципальных единиц. Рассмотрению этих двух отделов следует предпослать краткое описание органов, направляющих финансовое хозяйство, и их задач, причем соответствующий параграф свяжет настоящую главу с предыдущей.

2.МУНИЦИПАЛЬНО-ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ

Финансовые органы муниципалитетов надлежит рассматривать отдельно от органов бюджетных (см. главу восьмую), хотя на практике первые и вторые часто совпадают под названием финансово-бюджетных. Главными задачами финансовых органов являются: а)изыскание реальных доходных источников городского самоуправления, б)установление общего плана финансовой деятельности городской коммуны и в)наблюдение за выполнением этого плана. Имея в виду, что перечисленные задачи очень важны, сложны и требуют особых познаний и опыта, по общему правилу как распорядительный, так и исполнительный органы городского самоуправления должны иметь по крайней мере в крупных городах свои специальные финансовые отделы. Ни теория ни практика не выработали до сих пор единого и наиболее целесообразного типа организации муниципально-финансового аппарата, но общая тенденция городских самоуправлений выделять особые финансовые органы определилась в больших городах довольно рельефно, так как отсутствие соответствующих органов и специалистов в составе самоуправлений приводит к отказу от самостоятельного финансового плана и отдает городскую коммуну на произвол усмотрения посторонних ей финансовых учреждений. Разделение финансовых и бюджетно-счетных органов обусловливается еще тем, что их задачи в сущности совершенно различны. Деятельность первых протекает главным образом в области добывания материальных средств, а деятельность вторых – в области их распределения и учета. Первые, опираясь на социально-экономические отношения, направляют общую финансовую политику самоуправлений (распределение налогового бремени, тарифная политика, выбор доходных источников и т.п.), вторые же, исходя из данной финансовой политики, вынуждены углубляться в технические нужды отдельных отраслей городского хозяйства.

В различных государствах и городах одного и того же государства финансовые органы принимают весьма разнообразные формы. Особые отделы, подготовительные или постоянные комиссии, секции, комитеты, коллегиальные советы или бюро с участием специалистов – таковы различные наименования упомянутых органов. Так, в Париже имеется, кроме “управления финансами” (одной из десяти дирекций префектуры департамента Сены) и “бюджетного комитета” парижского муниципалитета с общим собранием названного комитета, еще особая постоянная комиссия, ведающая общие финансовые вопросы, таксы, тарифы, монополии, спорные налоговые дела и т.п.

В главных городах Германии, согласно схеме городского финансового управления Mueller, имеется, независимо от бюджетных органов, особая финансовая служба (Finanzamt) с финансовым бюро (Finanz bu-reau), главной городской кассой и счетным бюро, управление кредита и налоговая служба с особым налоговым бюро, налоговой кассой и, сверх того, сложная организация по коммунальным налогам с 13 подотделами для каждого рода налогов.

В Петербурге и Москве до революции при городских думах постоянно существовали подготовительные финансовые комиссии, независимо от бюджетных комиссий. Во главе их стояли такие практические специалисты по городским финансам, как М.П.Федоров и Н.Астров, и городские самоуправления столиц, сумевшие значительно расширить свои доходные источники за последнее десятилетие перед революцией, были во многом обязаны упомянутым подготовительным финансовым органам. В настоящее время, согласно пункту б статьи 47 Положения о горсоветах 1925г., наличие особой финансово-бюджетной секции является обязательным для всех городских советов, а в канцеляриях большинства губернских исполкомов имеются свои финансово-бюджетные или финансово-счетные отделы. Однако в громадном большинстве случаев вопросы общей муниципально-финансовой политики и чисто бюджетные вопросы у нас не разделены, причем почти исключительное внимание уделяется последним. Как видно из официального издания Наркомвнудела, городские советы в СССР сравнительно мало интересуются финансовыми делами; действительно, из обсуждавшихся 67 горсоветами городов губернских и с числом населения свыше 50 тысяч человек вопросов только 4% падало на финансовые вопросы в секциях и 3% в пленумах, при 27,9–29,8% касающихся жилищного дела, 14,4–12,8% внешнего благоустройства и 12,4–11,4% организационных вопросов. После издания нового Положения о горсоветах 1925г., несмотря на определенное требование закона, до сих пор не более 20% горсоветов сорганизовали сколько-нибудь активные финансово-бюджетные отделы. Во всем этом коренится одна из причин необычайной пестроты в финансовой политике различных городов, значительной некоординированности их финансовых базисов, налоговых и тарифных ставок и вообще, как уже неоднократно отмечалось в литературе, финансовой беспомощности городов перед лицом посторонних финорганов и вышестоящих исполкомов.

3.РАСХОДЫ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ

Как правильно отмечает проф. М.А.Курчинский (Городские финансы, предисл., XVI) и как мы это покажем на цифрах в главе о городском бюджете, “расходы местных союзов обнаруживают стремление развиваться быстрее, чем расходы самого государства”, причем расходы городских коммун растут еще интенсивнее, чем сельских. Это явление вполне понятно в виду быстрого роста городов, сосредоточивших в себе теперь всю квинт-эссенцию современной культуры, необыкновенного роста коллективных потребностей горожан и развития муниципальной техники. Однако же расходная часть муниципально-финансовой проблемы имеет, как и в теории государственных финансов, сравнительно ограниченное содержание. Действительно, распределение этих расходов зависит не столько от финансовых отношений, как таковых, сколько от внешних условий и целей, а именно: а)от предоставленной городским самоуправлениям компетенции и возложенных на них обязанностей, б)от “местных потребностей городского благоустройства”, как выражаются буржуазные теоретики, а на самом деле от требований господствующего класса и даже индивидуальных капризов, и в)от техники тех или иных отраслей городского хозяйства. Человеческие потребности и вкусы, как известно, весьма растяжимы, причем возможным муниципальным мелиорациям пределов не поставлено. Поэтому, при естественной ограниченности средств, городское хозяйство во многом будет определяться свободным выбором городского хозяина, поскольку городам не предписаны известные обязательные расходы. В этом выборе объекта расходов заключается важнейший нерв городского хозяйства и главный критерий его доброкачественности. Муниципальные органы должны установить, руководствуясь принципом целесообразности, как бы шкалу ценностей городского благоустройства и сознательно, после всестороннего обсуждения, выработать для муниципального строительства план очередей. Умение “по одежке протягивать ножки” в каждой отрасли городского хозяйства, при всей азбучности этой истины, являлось и является ахиллесовой пятой многих городских самоуправлений. Те или иные ассигнования слишком часто зависят от случайной очереди дел, поставленных на обсуждение бюджетной секции (или комиссии) и пленума распорядительного органа, от красноречия, энергии, ловкости докладчика или влиятельного лица, стоящего за ним, от профессионального субъективизма, т.е. от индивидуальных предпочтений или выгод наличных специалистов, от преходящей моды, увлечений и почти всегда от классового состава муниципалитета.

Если мы остановимся внимательно на анализе расходных бюджетов в отдельных городах, то нередко увидим в отношении распределения расходов поразительную пестроту картины, которая объясняется местными историческими, бытовыми или случайными причинами. Так, один город расходует предпочтительно на санитарную часть, но относительно пренебрегает нуждами социального обеспечения или народного образования; другой, наоборот, выдвигает на первый план одну из последних отраслей, но игнорирует санитарию; третий обращает свое главное внимание на пути сообщения (мостовые, тротуары, мосты), и, наконец, четвертый превосходно ставит какую-либо второстепенную или конкретную отрасль (садовое хозяйство, бойни, рынки, освещение) за счет всех остальных. Бороться с упомянутыми предпочтениями и случайностями, наблюдаемыми очень часто, можно лишь посредством установления обязательных расходов, объединения городского самоуправления во всех его видах и применения планового начала, особенно же посредством генерального плана, проводимого в общегосударственном масштабе.

Та же пестрота в расходовании на отдельные отрасли городского хозяйства наблюдается и в национально-государственном масштабе, что можно усмотреть из следующих данных, приводимых профессором В.Н.Твердохлебовым. Общая сумма расходов местных органов, повысившись с 1912г. более чем в три раза, составила в 1921–22гг. в Англии и Уэльсе 493,75 млн фунтов стерлингов (около 5 млрд золотых рублей) с таким распределением: на народное здравие – 22,4%, образование – 19,4%, общественное призрение – 18,9%, дорожное дело – 17,7%, нераспределенные – 8,2%, суды, полиция – 7,7%, прочие специальные расходы – 5,1%. Расходы французских коммун, возросшие с 1913г. в восемь раз, составили к 1920г. 8985,5 млн франков, из коих на Париж пришлось 6055,7 (!). Больше всего расходов потребовало социальное обеспечение, затем дорожное дело и т.д. В Италии большие города больше всего расходовали на народное образование, затем на благоустройство (в тесном смысле), а народное здравие занимало одно из последних мест. В Соединенных штатах 261 город с населением более 30 тысяч израсходовали в 1922г. 2222,5 млн долларов (!), т.е. почти 4¹/₂ млрд золотых рублей, что, по словам проф. Твердохлебова, составляет 110р. на душу.

Эти расходы распределялись по отдельным потребностям, как показано на табличке:

Из приведенных данных можно сделать следующие интересные выводы: 1)расходы местных самоуправлений за границей сильно выросли после войны (больше, чем упала покупательная сила золотых денег) и часто не соответствуют местным доходам (это наблюдается теперь в Германии и в Англии, где около четверти коммунальных расходов покрываются путем займов); 2)доля этих расходов, падающая на одного жителя коммуны, очень велика (свыше 100 рублей), т.е. более чем в десять раз выше, чем таковая же доля в СССР; 3)распределение местных расходов по отдельным потребностям в разных странах весьма разнообразно.

Указанная нами пестрота распределения расходов городских самоуправлений по различным объектам их компетенции, проявляющаяся как в разных городах, так и в разных странах (а там, где имеются районные городские организации, и по разным районам одного и того же города), свидетельствует о характерном для капиталистического хозяйства отсутствии единого плана расходов, основанного на каких-либо объективных данных. Впрочем, не следует переоценивать во всех случаях отрицательное значение рассматриваемого факта. Местная жизнь, хотя и грубо, приблизительно, после многих трений и на протяжении многих лет, но все-таки в большей или меньшей степени регулирует удовлетворение коммунальных потребностей, направляя в конце концов коммунальные расходы туда, где в них существует наибольшая нужда. Этому содействуют и современная демократизация избирательных систем, и влияние общественных организаций, и местная пресса, и прежде всего колебания товарных цен, стихийно регулирующих потребности местного рынка, а следовательно и коммунальной экономики, от этого рынка зависящей. Не следует забывать лишь того, что удовлетворение коллективных потребностей в капиталистических странах идет, как общее правило, по линии классовой политики. Муниципальные расходы диктуются господствующим классом. Вот это явление, преодолеть которое при данном строе невозможно, резко отражается и на земельной, и на жилищно-строительной, и на транспортной, и на социальной политике городских самоуправлений, тесно связанной с их расходами, особенно же сильно его влияние на распределение благ между буржуазными и рабочими кварталами города, как мы это подробно указывали в первой части настоящего курса.

Муниципальные расходы могут быть естественно разделены на факультативные, которые зависят от волеизъявления городских самоуправлений, и на обязательные, которые им предписаны законом и производятся в первую очередь. Последние расходы прямо зависят от круга обязанностей, принудительно возложенных на городские самоуправления. Указанное деление проводится иногда и официально в законодательстве. Из государств, где оно установлено, наибольшее количество обязательных расходов имеет Франция, в которой к числу обязательных и первоочередных коммунальных расходов отнесены: расходы по всем выборам, производимым в общинах, расходы на возобновление мостов, расходы на содержание полиции, полицейских тюрем и арестных помещений, призрение бедных, элементарное обучение, содержание кладбищ, содержание улиц и дорог, содержание помещения мировых судей. Как видно из этого перечня, казалось бы, обязательные расходы могут быть в свою очередь разделены на обязательные расходы общегосударственного значения и на обязательные расходы коммунального значения, хотя большинство исследователей в настоящее время не признают этого деления. М.А.Сиринов относится к обязательным расходам коммун отрицательно, утверждая, что они противоречат идее, положенной в основу местного хозяйства, которая покоится на убеждении, что местные органы лучше справятся с отведенными им задачами, чем центральная государственная власть; по мнению проф. Сиринова, в соответствующем делении наблюдаются следы простого государственного атавизма, т.е. пережитков старины. Однако, как с точки зрения принципиальной, т.е. государственной теории самоуправления, так и с точки зрения целесообразности, едва ли можно безусловно отвергать обязательные муниципальные расходы, если только они соответствуют предоставленным городскому самоуправлению финансовым правам и ограничиваются действительно необходимым. Государство имеет несомненное право требовать, чтобы важнейшие области местного хозяйства и благоустройства были повсеместно обеспечены в тех или иных минимальных нормах, а между тем во всех решительно странах известный процент самоуправлений не стоит на высоте возлагаемых на них задач, причем только государственное принуждение, как это мы видим даже в Англии, всегда достигает своей цели. Поэтому вполне прав проф. П.Гензель, когда он говорит, что “всякий” расход, интересующий данную местность, полезен и нужен тем самым и для государства в целом.

С другой стороны, попытки регулировать факультативные расходы городов вмешательством со стороны, т.е. составлением муниципальных бюджетов общими государственными финорганами, или коренной переделкой их по существу органами надзора, или, наконец, перенесением решающего голоса в муниципально-бюджетном отношении на вышестоящие органы коммунальной власти, до сих пор приводили всегда к самым вредным последствиям. Действительно, благоприятных классовых поправок от этих чуждых органов ожидать нельзя, так как классовый состав городского самоуправления и этих посторонних учреждений почти всегда совпадает. Между тем органы, незнакомые с городским делом и стоящие вдали от местной жизни, органы, относящиеся к этой жизни и к чуждым потребностям чисто формально, органы, прямым назначением которых обыкновенно является механическое урезывание городских бюджетов без учета действительных потребностей тех или иных отраслей городского хозяйства, не могут быть компетентными в составлении и исправлении городских расходных бюджетов по существу. Их вмешательство подрезает инициативу городских хозяев, путает и смешивает все местные расчеты и планы, приводя к разрушению не только конкретных отраслей городского хозяйства, но и самого принципа городского самоуправления. В рассматриваемом вопросе все специалисты по городскому хозяйству между собой солидарны.

4.ДОХОДЫ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ

Величина расходов городских самоуправлений, а следовательно уровень создаваемого ими городского благоустройства, непосредственно определяется размерами муниципальных доходов. По общему правилу, в видах достижения нормального равновесия в городском хозяйстве доходы и расходы городских коммун должны уравниваться и балансироваться между собой. Впрочем, на практике это правило соблюдается далеко не всегда. При обычной массе неудовлетворенных городских нужд, избыток доходов над расходами встречается сравнительно редко; напротив, превышение расходов над доходами, т.е. дефицитность муниципальных бюджетов в некоторых странах и в некоторые периоды, составляло весьма обычное и трудно искоренимое явление. Городские дефициты временно погашаются различными способами – правительственными субсидиями, займами, отчислениями от запасного и эквализационного фондов и средств других коммун и т.п., но коренная ликвидация дефицитности зависит от увязки муниципально-финансовых прав и других основных условий городского хозяйства с действительными потребностями коммун. Мы начали настоящий важный параграф с этого вопроса потому, что, согласно правильному и компетентному мнению Рихарда Кауфмана, “главная задача финансового хозяйства заключается, во-первых, в умении установить внешнее равновесие между доходами и расходами в пределах известного финансового периода (бюджетирование) и, во-вторых, в том, чтобы сохранять постоянное равновесие между потребностями и средствами их удовлетворения внутри хозяйств вообще и коммунальных в частности. Коммунальное финансовое хозяйство должно приспособлять пользование источниками доходов, т.е. средствами к покрытию расходов, с одной стороны – к разнообразию потребностей, а с другой – к особенностям самих источников доходов”. На упомянутых источниках или ресурсах мы и должны остановить свое внимание.

На практике и в соответствующей ей финансовой теории существует много разнообразных доходных источников, из коих муниципалитеты черпают необходимые им средства. Те или иные комбинации этих источников создали в разных странах и городах различные муниципально-финансовые системы, которые лишь с большим трудом поддаются четкому разграничению. По поводу упомянутых систем специалисты ведут нескончаемые споры как в отношении их классификации, так и по существу, а именно с точек зрения абстрактно-принципиальной и практической. Детально разбираться в этих спорах, чаще всего имеющих историческое значение, – дело специальных трудов по муниципальным финансам, здесь же мы ограничимся указанием, что никакой образцовой системы городских доходов, приемлемой для городов всех стран и эпох, до сего времени не выработано и не может быть выработано в виду крайнего разнообразия и быстрой смены условий технических, экономических, правовых и бытовых, в которые поставлены разные города. Между тем точка зрения практической целесообразности, с которой должны рассматриваться подобные вопросы, приводит к разнообразной оценке упомянутых систем, каждый раз в зависимости от конкретной обстановки. Что же касается классификаций, то, как уже указывалось, они никакого абсолютно значения не имеют и служат лишь методом упрощения в анализе бесконечного разнообразия действительности. Поэтому нашей задачей будет дать простейшие (и бесспорные) классификации доходных источников и вкратце описать важнейшие источники и системы таковых с их оценкой по целесообразности. Как законодатель, так и городской хозяин должен быть знаком с ними в общих чертах, в виду динамических, быстро изменяющихся условий нашей советской действительности и возможности поэтому использовать разнообразнейший опыт многих стран и городов в изыскании новых муниципальных доходов.

Доходы городских самоуправлений делятся на обыкновенные и экстраординарные. Первые из них имеют регулярный, из года в год повторяющийся характер, а вторые сводятся к единовременным, случайным и подчас неожиданным поступлениям, которые нельзя заранее предвидеть и включить в финансовый план, как, напр., отчуждение городских имуществ, добровольное пожертвование, иностранный заем. Кроме того, по другим признакам, муниципальные доходы делятся на общественноправовые и частноправовые. В первом случае муниципалитет пользуется своей принудительно-финансовой властью, а во втором он извлекает, как юридическое лицо и субъект хозяйства, из своих предприятий, имуществ, промыслов посредством их эксплуатации соответствующую прибыль наравне с частными лицами. Особняком стоят государственные субсидии городам, которые, однако, не без основания причисляются некоторыми исследователями к общественноправовым источникам дохода, а проф. Зелигман причисляет их даже к обложению (?).

Останавливаясь прежде всего на общественноправовых источниках, мы видим, что к ним бесспорно принадлежат муниципальные налоги, пошлины и разные мелкие сборы (напр., штрафы). Из перечисленных объектов муниципальные налоги (на ряду с прибылью от муниципальных предприятий и государственными субсидиями) составляют, начиная со второй половины прошлого века, главнейший источник доходов городских самоуправлений. Учение о муниципальном обложении настолько важно и сложно, что оно иногда преподается как самостоятельная научная дисциплина.

5.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НАЛОГИ

Если бы государство предоставляло коммунам, а в частности муниципалитетам, полную податную автономию, т.е. свободу в установлении всех возможных форм обложения и в любом размере, то они могли бы исчерпать налогоспособность населения, сделав невозможным обложение на общегосударственные нужды, или же чрезмерно переобременить плательщиков. Поэтому государством проводятся ограничения местного обложения, как качественные, так и количественные. В существующих системах наблюдаются 4 степени податной самостоятельности коммун: а)государство определяет только круг доступных самоуправлению форм обложения, предоставляя ему выбор; б)государство определенно указывает вводимые для самоуправления налоги, но не вводит максимального предела их квоты (напр., австрийский закон); в)государство предуказывает формы обложения, не устанавливая размера, но ограничивая его максимальным пределом абсолютным или относительным, т.е. с правом превышения в известных случаях (прусская реформа 1893г.), и г)государство твердо устанавливает как формы коммунального обложения, так и размеры его (французский закон, ныне несколько смягченный).

Рассмотрим применяемые с разрешения государственной власти главнейшие системы муниципального обложения.

1)Первая система сводится к совместному использованию государством и коммунами одних и тех же налоговых источников. Это – надбавки в процентах к окладу некоторых госналогов или же отчисления в пользу городских коммун известной доли этих налогов. Упомянутые надбавки или отчисления могут относиться как к личным госналогам (подоходному, поимущественному), так и к реальным госналогам – поземельному, подомовому, промысловому, а также на окна и двери (во Франции) и доходы с капиталов (Вюртемберг). “Добавочные сантимы”, как называется этот налог во Франции, могут быть ординарными, устанавливаемыми законом или определяемыми ежегодно в госбюджете, и экстраординарными (на покрытие чрезвычайных расходов коммуны). К той же категории относятся налоги, взимаемые по единой раскладке государственных и коммунальных сборов пропорционально оценке имущества, производимой коммунами, или же пропорционально общей сумме бюджета каждой коммуны. В последних случаях коммуны как бы сами делают надбавки в пользу центральной власти. В финансовой литературе почти все авторы согласны с тем, что раскладочная система устарела и нецелесообразна, так как в случае раскладки пропорционально коммунальным оценкам (Соединенные штаты) коммуны сознательно понижают оценки, чтобы меньше уплачивать государству, а в случае раскладки пропорционально бюджету коммуны опасаются развивать свой бюджет, что прямо вредит городскому благоустройству. Система надбавок, особенно приемлемая в отношении реальных налогов, получила широкое распространение и поддерживается большинством специалистов, так как в данном случае требуется только государственная оценка, что значительно облегчает коммунальные органы, самая же система проста, дешева, эластична и дает самоуправлению сравнительно значительные суммы. Система отчислений, практикуемая кое-где в отношении подоходного налога, как указывает П.Гензель, технически еще более проста, но при системе отчислений коммуны лишены возможности варьировать их процент, как это обыкновенно разрешается в пределах надбавочной системы и что способствует приспособлению налога к объему местных потребностей. В последнее время против всех трех систем, устанавливающих один и тот же источник налогов для государства и коммун, раздается не мало возражений. Указывают, что при данной форме налога коммуны ограничены в выборе средств (Балинский), что эти системы (в отношении подоходного налога) дают географически неравномерно распределенный источник (Гензель), что они тормозят финансовые реформы (Твердохлебов), ибо прочно и широко укореняются как в государстве, так и во всех местных союзах. На наш взгляд, самым серьезным возражением против систем как надбавок, так и отчислений представляется то, что при них роль коммунального финансового хозяйства чисто пассивна. Оценочное дело, финансовая инициатива, изыскание и построение доходных источников, – все целиком ложится на центральную власть, а коммунам остается лишь механически набавлять к окладам госналогов или отчислять от них положенные проценты. Таким образом главный нерв городского хозяйства – его финансовые средства – оказывается в руках государственной финансовой власти, что, конечно, не может способствовать образованию самостоятельных, ответственных и умелых городских хозяев. Поэтому целиком строить всю налоговую систему городских самоуправлений на системах надбавок или отчислений от государственных налогов было бы, по нашему мнению, неправильно. Однако и полная отмена рассмотренной формы коммунального обложения, имеющего за собой все-таки огромные преимущества, вызвала бы трудно восполнимую брешь в притоке муниципальных средств.

2)Вторая система, в некотором отношении противоположная первой, сводится к полному или частичному размежеванию налоговых источников государства и коммун. Как мы увидим ниже, в Англии эти источники разделены с давних пор, но наиболее яркий пример такого разделения дает пресловутая прусская реформа местного обложения, проведенная законом 14 июля 1893г. В основание этой смелой реформы, которой суждено было вписать интересную и достойную изучения страницу в историю местного обложения, лег принцип услуги-возмездия, вполне соответствующий, по мнению прусских реформаторов, характеру местного обложения, в противоположность обложению государственному, где главную роль играет принцип налогоспособности. Ясно, что плательщики реальных налогов (напр., домовладельцы) непосредственно выигрывают от деятельности городских самоуправлений (услуги), чему и соответствует подомовый налог (возмездие).

Сущность прусской реформы коммунального обложения, названной проф. М.А.Курчинским “триумфом теоретической мысли”, сводилась к тому, что новый закон, сохраняя надбавки к государственному подоходному налогу и лишь только урегулировав их, вовсе отменил реальные налоги, взимавшиеся до 1893г. в пользу государства, и передал всецело реальное обложение общинам. В результате, прусские города естественно получили в свое полное заведывание и распоряжение главную часть подомового и промыслового налогов и сравнительно небольшую часть поземельного, а сельские общины – главную часть поземельного налога и сравнительно меньшую часть подомового и промыслового. Впервые за время существования местного самоуправления последнему передавалась почти полностью важная отрасль государственного обложения и широкая возможность развивать и совершенствовать ее, причем за общинами сохранилась и часть главного личного налога (надбавки к общеподоходному налогу). Результаты не замедлили сказаться. Прусские города, которые до 1893г., по удостоверению многочисленных их исследователей (Линдемана, Гуго, Шоу), стояли в отношении своего хозяйства и благоустройства на сравнительно низком уровне, успели в течение ближайших же 10–20 лет после реформы стать наравне с наиболее благоустроенными городами мира. По данным прусской статистики, к 31 марта 1911г. прусские города уже получали, согласно росписям, 548,06 млн марок от одних только прямых налогов, т.е. более, чем 1000 русских городов в то же время от всех своих доходных источников. Если судить по многочисленным отзывам германских теоретиков (Вагнера, Штрауса, Эйнерна, Эннецеруса, Эгеберга, Герлаха, Шрейбера, Рау, Ястрова) и коммунальных деятелей, прусская реформа, после 15 лет существования, получила всеобщее признание, несмотря на значительные ее дефекты в деталях. В виду серьезных финансовых затруднений государства эта реформа была отменена после войны, но в настоящее время общественное мнение Германии высказывается за ее восстановление в несколько измененном виде.

Мы думаем, вопреки возражениям некоторых русских теоретиков, (как, напр., М.А.Сиринова), указывающих на неравномерность реального обложения в руках коммун, на недостаточную его подвижность, дороговизну его организации, на отсутствие и устарелость кадастров и, наконец, на отрицательный будто бы опыт прусских городов, – что полная передача реальных налогов общинам на практике оправдала в значительной степени надежды, на нее возлагавшиеся, и в принципе целесообразна. Реальные налоги никто не решится отменить совсем, а между тем общины гораздо лучше, чем центральная власть, знают объекты реального обложения и, как показал опыт, все-таки совершенствуют это обложение, делая его более продуктивным. Наконец, нельзя забывать, что городской хозяин, как и всякий хозяин, только тогда может хозяйствовать успешно, когда в его руках есть вполне отграниченный и достаточно крупный источник материальных средств, и что лучше всего воспитывает хозяина самостоятельная организация им каких-либо доходных источников хозяйства. Между тем полная передача в руки коммун прямых личных или косвенных налогов, как мы увидим ниже, представляется нерациональной. И если в Германии, где остальные государства после реформы 1893г. пошли, хотя и в менее радикальной степени, по стопам Пруссии, пульс коммунальной и в частности муниципальной жизни бился энергичнее, чем в других странах; если именно в Германии создался тип образцового городского хозяина – сильного, просвещенного, добросовестного и бережливого бургомистра или члена магистрата; а если там именно повышенный интерес к коммунальным источникам хозяйства вызвал к жизни особую муниципальную науку и высшие коммунальные школы, и самые многочисленные объединения общин – то изложенная нами прусская реформа несомненно сыграла в этом благотворном процессе свою важную роль. На упомянутую жизненную сторону дела финансовые теоретики, повидимому, обращают слишком мало внимания.

3)При третьей системе государство с одной стороны и общины с другой – вводят одни и те же виды налогов, но различной конструкции, причем они организуют их самостоятельно, применяя свои собственные правила и методы оценок, взимания и контроля. В данном случае налоги государственные и коммунальные сосуществуют параллельно, до известной степени как бы конкурируя друг с другом. Ярким примером такой отнюдь не стройной системы может служить наша дореволюционная система реальных налогов – поземельного, подомового и промыслового.

На ряду с изложенной нами классификацией систем местного обложения существуют и многие другие. Напр., проф. Зелигман различает пять таких систем: раскладочную, надбавки, раздельность источников, отчисления, субсидии государства. Проф. Сиринов разбивает систему раздельности источников на полное разделение и смешанную систему, а субсидии и отчисления соединяет в одну систему. М.Иславин подводит систему местных финансов под три типа: английский (целевое обложение, сложившееся исторически), французский (искусственно построенный и характеризующийся государственным централизмом) и прусский (разграничение источников при коммунально-финансовой свободе).

Рассмотрим вкратце отдельные виды налогов, чаще всего применяемые городскими коммунами, не касаясь пока советских налогов, которым будет посвящен особый раздел.

а) Личные налоги. Личное обложение, в приложении к городскому самоуправлению, осуществляется как посредством самостоятельных подоходных и поимущественных налогов (Голландия, Дания, Швеция, Саксония, Соединенные штаты), так и посредством надбавок или отчислений от окладов государственного общеподоходного налога (во многих государствах). Кроме того, личное муниципальное обложение сохранилось еще кое-где в виде разного рода подушных сборов (Вюртемберг), сборов с прислуги (Италия) и квартирного налога (Франция), этого суррогата подоходного налога, занимающего среднее место между личными и реальными налогами. Самостоятельные подоходные или поимущественные налоги не могут быть рекомендованы для муниципалитетов в виду сложности организации соответствующего податного аппарата и часто встречающегося нахождения доходов и имуществ плательщиков вне данного города; учет этого широко распределенного, отнюдь не локализированного имущества и внегородских доходов горожан, очевидно, должен принадлежать не городу, а всему государству. Против надбавок к государственному общеподоходному налогу или же отчислений от него также приводятся весьма основательные возражения (проф. Гензель, Зейтман). Неравномерность в отношении различных городов здесь бросается в глаза. Действительно, города нехозяйственные, потребительного типа, и города, в которых живет богатая буржуазия (см. главу XII первой части), получают при надбавках или отчислениях от государственно-подоходного налога львиную долю ресурсов, а города индустриально-пролетарские, в которых большинство населения пользуется экзистенц-минимумом, почти ничего. Между тем именно последние города наименее благоустроены. С другой стороны, как правильно указывает Гр.Шрейдер, “подоходное обложение при современном его развитии в больших городах является наилучшим источником общинных финансов, и эти города с введением подоходного обложения быстро приходят в блестящее состояние”. Наконец, нельзя забывать и того, что прогрессивное подоходное обложение, по идее своей, является наиболее справедливым и демократическим, весьма эластичным и, как общее правило, оно признается непереложимым, т.е. не перекладывается на экономически слабые плечи.

б) Реальные налоги. Из названных налогов поземельный налог может играть в городах сравнительно незначительную роль. Зато самостоятельные подомовый и промысловый налоги служат во многих государствах базисом муниципального бюджета. В Англии, напр., параллельные налоги на недвижимость, из коих каждый имеет свое специальное назначение, занимают основное место в муниципальном обложении. Эти налоги возникли и развились там исторически из “налога в пользу бедных”, считаются дополнительными к последнему и взимаются на одинаковых с упомянутым налогом основаниях. Коммунальные реальные налоги являются весьма продуктивными. Недвижимая собственность, как указывает П.Гензель, “может выносить поистине громадное податное бремя”. В Англии до войны ставки коммунального подомового налога иногда достигали 50% и выше валового дохода от недвижимости, а в 1921–1922гг. – до 115% наемной платы, давая в общей сложности коммунам 67 млн фунтов стерлингов, т.е. около 700 млн червонных рублей. Налоги на недвижимости могут исчисляться либо по действительной ценности, либо по доходности имуществ. Первое исчисление, получившее распространение в Германии, предпочтительнее, чем налог по доходности, ибо, во-первых, действительная ценность представляет собой более объективный и постоянный признак, чем валовой доход; во-вторых, обложение по ценности захватывает не только прибыльные имущества, но и барские особняки, незастроенные земли и т.п. Кроме того, дома с мелкими квартирами, как отмечает В.Н.Твердохлебов, имеют более высокую, сравнительно с ценностью, доходность, чем дома с большими и богатыми квартирами. Поэтому обложение на ценность понижает взимаемый с них налог и удешевляет мелкие квартиры. Особое значение для борьбы с земельной спекуляцией имеет налог на незастроенные земельные участки, практикуемый многими английскими, германскими и голландскими городами. Он имеет в виду побудить владельцев таких участков приступить к строительству, не выжидая повышения цен на землю.

Существенным признаком коммунальных налогов на недвижимости является то, что при них не допускаются вычеты долгов. Действительно, местные расходы равно обогащают владельцев как задолженных, так и не задолженных. Впрочем, некоторые специалисты возражают как против указанного правила, почти всегда проводимого в положительных законодательствах, так особенно против приведенного нами мотива. Другая мотивировка правильно ссылается на то, что реальные налоги по самой идее своей могут относиться только к “вещам”, как таковым, и к их реальной ценности или доходности, долговые же отношения должны приниматься во внимание только в личном обложении.

Коммунальные промысловые налоги существуют в разных видах и формах (общий налог на патенты, классный, раскладочный, сборы с развозного и разносного торга, с верховых животных, с трактиров, гостиниц, универсальных магазинов). Общее промысловое обложение с большим трудом проводится в городах, чем налоги на недвижимости, так как оно в меньшей степени стоит под знаком ограниченной территориальности. Деятельность современных промышленных предприятий часто выходит далеко за пределы данного города, а коммунальные услуги в доходах этих предприятий играют подчас совершенно ничтожную роль. Также весьма сложны и разнообразны методы коммунального промыслового обложения, вызвавшие обширную теоретическую литературу и многоликое практическое законодательство. В Англии облагаются лишь помещения торговых и промышленных предприятий по особой оценке, а именно с точки зрения того, сколько дали бы годовой наемной платы за такое помещение, именно как за помещение для данной промышленной цели, т.е. учитываются все находящиеся в нем приспособления, которые неразрывно связаны с данным предприятием. В других странах облагаются только промысловые патенты, т.е. разрешительные свидетельства на право торга и промысла, дающие весьма умеренные сборы. В третьем случае обложение проводится по размеру основного и оборотного капиталов предприятия и т.д.

в) Налог на незаслуженный прирост ценности и специальное обложение. Названный налог (Wertzu-wachssteuer), составляющий отдельный вид реальных налогов, был впервые успешно применен в 1898г. в германской колонии Киао-Чао, в 1904г. – во Франкфурте-на-Майне, затем в Кельне, Данциге, Эссене, Дортмунде, Киле и, после оживленной борьбы, в Берлине. К 1911г. его ввели уже свыше 200 прусских городов, и, наконец, приняли законодательства некоторых других стран (напр., Италии), причем этот новый вид обложения был встречен большинством катедер-социалистических теоретиков сочувственно, как “муниципальный налог будущего”. Мотивировка и сущность рассматриваемого типа обложения состоят в следующем. Отмеченный уже нами (в главе о городской ренте) необыкновенно быстрый рост ценности земель и строений в городах лишь отчасти и сравнительно редко объясняется затратами самих владельцев. Недвижимости растут в цене как бы автоматически вследствие стихийных экономических причин, а именно благодаря росту и уплотнению населения городов, в связи с усиливающимся спросом на городские земли и мелиоративной деятельностью городских самоуправлений, причем владельцы городских недвижимостей, по меткому выражению Джона Стюарта Милля, обогащаются “во сне”, т.е. совершенно незаслуженно, без малейших усилий с их стороны, расходов или риска. Величина и значение этого незаслуженного прироста ценности в крупных городах подчас весьма велики: так, по расчетам Дамашке, прирост ценности застроенных земель Берлина составил за последнюю четверть минувшего века не менее 3 млрд марок. Выдача рассматриваемого налога сводится к тому, чтобы изъять известную часть этого прироста из индивидуального владения и направить его в русло удовлетворения коллективно-коммунальных потребностей, согласно принципу “услуги-возмездия”. Практикуется это обложение чаще всего в форме налога на переход недвижимостей, настигая незаслуженный прирост ценности в тот момент, когда он реализуется в получаемой собственником цене за продаваемое им имущество. Прогрессивные ставки налога колеблются от 3 и до 30% незаслуженного прироста, в зависимости от величины прироста и давности владения. Впрочем, формы взимания налога и его конструкции могут быть весьма разнообразны.

Налог на незаслуженный прирост ценности довольно продуктивен, покрывая в крупных городах и при значительных ставках до одной шестой городского бюджета; кроме того, он соответствует как принципу “услуги-возмездия”, так и принципу налогоспособности; наконец, финансовой теорией доказано, что он непереложим на более слабые плечи. К недостаткам данного обложения следует отнести неравномерность и постоянные колебания сумм, получаемых от него муниципалитетами, причем предложения и попытки ввести периодическое, из года в год повторяющееся обложение прироста ценности оказались неудачными. Несмотря на все достоинства данного типа обложения, как специфически муниципального, вполне соответствующего тому стихийному росту ценности городской земли, вызываемому коллективной работой, в которой собственники меньше всего принимают участие, буржуазия почти повсеместно сопротивляется введению налога на незаслуженный прирост ценности, называя его “социалистическим” и несправедливым. Отсюда – сравнительно незначительное распространение этого налога вне Германии.

Специальное обложение является одним из более узких видов обложения того же прироста ценности. Это – прямое перенесение, в известной пропорциональной доле, тех муниципальных расходов на улучшения, которые приносят выгоду определенным группам городских жителей, на счет этих самых групп. Если город, напр., прокладывает новую улицу или бульвар, заводит трамвай, устраивает водопровод или канализацию, то он тем самым непосредственно увеличивает ценность прилегающих частновладельческих участков. Владельцы соответствующей земли (иногда незастроенной) опять-таки обогащаются в соответствующих случаях совершенно без всяких усилий, риска и затрат, и возложение на них известной доли расходов муниципалитета представляется даже с точки зрения буржуазной теории вполне уместным и справедливым. В литературе Соединенных штатов неоднократно указывалось, что без широкого применения специального обложения были бы невозможны исключительно быстрый рост американских городов и поразительное развитие их благоустройства во всех его видах. В некоторых штатах специальные сборы на различные местные улучшения происходят добровольно и взимаются до производства этих улучшений, что выгодно как для муниципалитетов, так и для частных владельцев. Иногда взимание специальных сборов, проводимое в принудительном порядке, рассрочивается на несколько лет. Ставки специальных сборов весьма различны. До войны в Пруссии, по сведениям П.Гензеля, обычно возлагали на заинтересованных адъяцентов, т.е. владельцев прилегающих участков, 100% муниципальных затрат на проложение новых улиц, 90% – на устройство тротуаров, 60% – на новое замощение, 50% – на прокладку электрического освещения улиц, 25 марок твердой ставки за каждый метр проводимых водопроводных и канализационных труб и т.д. К недостаткам специального обложения относится трудность определить район или зону, в которой находятся заинтересованные недвижимости, что часто приводит и неравномерности обложения. В том или ином виде (напр., за очистку и содержание улиц, очистку труб и т.д.) специальные сборы существуют в городах почти всех стран и исчисляются по разнообразным внешним признакам.

г) Налоги на потребление (косвенные). Как известно, косвенные налоги на потребление продуктов первой необходимости справедливо считаются самыми недемократическими налогами, часто падающими почти в равной мере на богача и на бедняка (напр., соляной налог). Они прямо удорожают продукты, ведут к их фальсификации, поощряют контрабанду и т.д. Однако многие городские общины, в виду быстрого роста коллективных потребностей по городскому благоустройству и необходимости их своевременно удовлетворить, с одной, стороны, а с другой – вследствие нежелания вводить, в виду классовых интересов буржуазии, слишком обременительные, а тем более прогрессивные ставки прямых налогов, все-таки широко пользуются косвенным обложением. В начале XXв., как указывает Дамашке, Штуттгарт и Карлсруэ покрывали из налога на продукты первой необходимости 25% своих расходов, Дармштадт – 33%, Нюренберг – 40%, Страсбург – 83% и Мец – 89% (!).

К очень выгодной статье муниципального обложения, падающего на потребление, до сих пор принадлежат октруа, т.е. привратные акцизы или сборы с продуктов. Названные акцизы, имеющие средневековое происхождение, взимаются почти исключительно: 1)с предметов питания; 2)с предметов горения (дрова, уголь, керосин) и 3)со строительных материалов. Взимать привратные сборы с продукции самого города было бы нерационально, так как это запутало бы весь торгово-промышленный оборот, создавая своеобразный и нелепый местный протекционизм. С другой стороны, демократические требования широких масс и еще больше требования аграриев заставляют отказываться от обложения продуктов питания: так, во Франции теперь воспрещено облагать хлеб, муку, молоко, масло, овощи, фрукты и соль; в Германии аграрии добились отмены октруа на зерновые продукты и мясо и т.д. Однако до сих пор муниципальные финансы Франции и Италии в значительной степени базируются на октруа. По сведениям Гр.Шрейдера, во Франции до войны из общего коммунального дохода в 800 млн франков в год (не считая Парижа) 280 млн давало октруа, а в Италии из общекоммунальных 600 млн лир падало на доходы от октруа до 160 млн. Имея в виду, что октруа касаются главным образом городов, соответствующие соотношения для муниципального хозяйства должны быть еще более показательны. Теория финансов повсеместно относится резко отрицательно к рассматриваемой системе, признавая, что она тормозит торговлю, падает главным образом на малоимущие слои населения, требует высоких, поглощающих по 40% сбора издержек взимания и вообще является крайне устарелой и самой вредной из форм муниципального обложения.

Весьма много общего с октруа имеют так называемые “попудные сборы” с привозимых в город и вывозимых из него грузов по железным дорогам или водным путям. В дореволюционной России эти сборы имели чисто целевой характер и предназначались на сооружение и содержание подъездных дорог, по коим грузы провозились, причем сенатские разъяснения несколько расширили эту цель, разрешив городским общинам расходовать соответствующие суммы на все пути сообщения в пределах города. Как мы увидим ниже, попудный сбор играет свою важную роль и в советских местных финансах. С точки зрения теоретической, названные сборы разделяют все недостатки косвенных налогов, так как они являются как бы всеобщим обложением товарообмена и всецело перекладываются на потребителя. Однако в русских условиях, при недостаточности наших муниципальных финансов, попудные сборы следует признавать “необходимым злом”. Действительно, к их неоспоримым техническим преимуществам надо отнести то, что они способны легко и просто давать нашим обездоленным самоуправлениям значительные денежные суммы.

П.Гензель причисляет к косвенным налогам также “ налог на торгово-промышленный индивидуальный оборот ”, который получил значительное распространение в послевоенное время как государственный налог. По сведениям Harris, в Австрии, во Франции и в Саксонии коммуны ныне получают от него отчисления; в Италии же, по декрету 30 декабря 1923г., коммуны получили свой собственный обширный прогрессивный налог на полный оборот плательщика (“a comprehensive graduated tax on the complete turnover of the taxpayer”). Хотя формально рассматриваемый налог едва ли может быть причислен к косвенным налогам, но по существу он разделяет многие их свойства, так как без труда перекладывается на своего “носителя”, т.е. потребителя.

Наконец, к чисто коммунальным и главным образом муниципальным источникам дохода принадлежат налоги на роскошь в самом разнообразном их проявлении. Это – налоги на собак (очень распространенный вид муниципального обложения), на экипажи, автомобили (motor tax), велосипеды, яхты, моторные лодки, сборы с бильярдов, с реклам, с афиш и объявлений, со зрелищ и увеселений (театральных билетов), с музыкальных инструментов, с балконов и т.п. К другим мелким сборам относится сбор с приезжих, с похорон и т.п. Все упомянутые мелкие налоги и сборы обыкновенно занимают небольшое место в муниципальных бюджетах, но государство их охотно предоставляет коммунам, так как в системе государственных финансов, при незначительности фискального результата этих сборов и значительных издержек по их взиманию, установление таковых было бы нерациональным.

Поиск по сайту: