I.Основное городское благоустройство (базис)

1)Производство энергии (электрические станции и электрификация; газовые заводы; использование белого угля).

2)Заведывание территорией города и земельное хозяйство (установление и расширение городской черты, учет земельного фонда, эксплуатация земель, сельскохозяйственные предприятия).

3)Планировка и перепланировка города (съемка и нивелировка; разработка плана; разбивка улиц и площадей; снос старых домов и кварталов; упорядочение и перепланировка окраин; процесс планировки).

4)Строительство общественных и частных зданий; новое строительство; дешевое строительство; восстановление и ремонт жилищного фонда; участие в рабочем кооперативном строительстве; разработка права застройки; вопрос о рациональном мелком строительстве.

5)Зеленые насаждения (сады и парки, скверы и бульвары, уличные насаждения, оранжереи).

6)Жилищный вопрос (создание и эксплуатация жилищного фонда и муниципальных зданий, городская жилищная инспекция, городское бюро по учету свободных помещений и т.п.).

II.Городское благоустройство в тесном смысле
(преимущественно уличное благоустройство)

7)Замощение и пути сообщения (мостовые и шоссе, тротуары, площади, искусственные дорожные сооружения – мосты, дамбы, гати; набережные, каналы; уход за улицами).

8)Средства сообщения, транспорт и связь (трамвай, автобусы и таксомоторы; городские железные дороги и метрополитены; водные сообщения и пароходство, паромы и переправы; мастерские и гаражи; конножелезные дороги и конные омнибусы; телефонная сеть и абоненты; радиопередачи).

9)Регулирование уличного движения (уличная сигнализация и дирижерство; островки безопасности; подземные и надземные пути; выработка и издание специальных правил).

10)Освещение (уличное освещение; освещение муниципальных зданий).

11)Отопление и вентиляция муниципальных зданий.

III.Городское благоустройство в широком смысле
(удовлетворение социальных нужд)

А) Материальных:

12)Водоснабжение города (водопроводы; артезианские колодцы; водовозы; обеспечение населения кипяченой водой).

13)Очистка города (канализация, биологическая очистка и поля орошения; мусоросожигание, ассенизационные обозы и свалки; очистка улиц и площадей; сточные канавы и ливнестоки).

14)Санитарные предприятия и мероприятия (санитарный надзор; бани, купальни, душевые, ванны, парикмахерские, прачечные, дезинфекционные камеры, общественные уборные и писуары, утилизационные заводы; борьба с дымом и пылью и т.п.).

15)Врачебная и больничная помощь (планировка, постройка и содержание больниц, бараков, амбулаторий, диспансеров; городские родильные дома; приюты для беременных; врачебная помощь на дому; скорая помощь; аптечное дело; лаборатории для исследований).

16)Борьба с эпидемиями, заразными болезнями и детской смертностью (предохранительные прививки, изоляционные помещения и карантины; борьба с туберкулезом и луэсом; приюты для недоношенных, капли молока, ясли, площадки; летние колонии для больных и хилых детей; выдача пастеризованного молока).

17)Похоронное дело (похоронные бюро; кладбища; кремация; морги).

18)Организация питания (муниципальные мельницы, элеваторы, хлебопекарни и хлебные лавки; снабжение города молоком и молочные фермы; муниципальные огороды и фруктовые сады; скотопригонные дворы, бойни, заводы при бойнях; мясные лавки; крытые рынки, торговые площадки и надзор за пищевой торговлей; холодильное дело).

19)Охрана труда и социальное обеспечение (биржи труда; бюро труда; борьба с безработицей и общественные работы; повышение производительности труда в муниципальных предприятиях; нормировка и рационализация труда; социальное страхование и пенсионное дело).

20)Торгово-промышленная политика муниципалитетов (муниципализация промышленных и торговых предприятий; упорядочение частных рынков и базаров; установление порядка устройства и открытия в городах промышленных предприятий; надзор за мерами и весами).

21)Борьба с дороговизной жизни (таксы на продукты; установление карточных систем; устранение посредников; помощь кооперации).

22)Общественное призрение (гостиницы и постоялые дворы; ночлежные дома и дезинсекция; дома старости; дома для душевнобольных; убежища для инвалидов, слепых, глухонемых, идиотов и эпилептиков; дома трудолюбия и работные дома; призрение детей – детские дома, сиротские дома и приюты для подкидышей; патронаж).

23)Правовая деятельность (мировые и третейские суды; организация суда над малолетними; бесплатная юридическая помощь; муниципально-юридические секции и городские юрисконсульства).

24)Пожарное дело (пожарный надзор; пожарная сигнализация; пожарные команды, организация пожарной охраны городских предприятий и общественных учреждений; здания и сооружения пожарных организаций; пожарные курсы и ремесленные мастерские; страхование от огня).

25)nbsp;Политика безопасности (обеспечение общественной безопасности; ночная охрана домов; меры против наводнений и снежных заносов; борьба с ледяной стихией; надзор за морскими и речными купаниями).

Б) Духовных:

26)Народное образование в муниципальном масштабе (дошкольное воспитание; школьное образование начальное и среднее; профтехнические и художественные школы; подготовительные, дополнительные и праздничные школы; специально коммунальное и муниципальное образование; помощь учащимся посредством бесплатных учебных пособий, дешевого обмундирования, дарового отпуска завтраков, организации практических занятий; школьная гигиена; выработка типов школьных построек; организация физкультуры и стадионы; внешкольное образование – народные университеты и дома, библиотеки и читальни; муниципальные выставки, музеи, зоологические сады и обсерватории; муниципальное издательство).

27)Муниципальная эстетика и развлечения (театры, открытые сцены, кинематографы; певческие хоры и любительские оркестры; музыка в садах; осмотры картинных галерей; памятники, заповедники, фонтаны и каскады; праздничные и траурные украшения; охрана художественных и исторических сокровищ; премирование красивых зданий; утверждение фасадов зданий, типов архитектурных украшений, вывесок, витрин, киосков).

28)Охрана нравственности (борьба с нищенством, проституцией, пьянством, хулиганством).

Приведенным приблизительно перечнем дел намечаются и те важнейшие конкретные задачи, которые может и должен ставить себе современный капиталистический город. В громадном большинстве из них заинтересован и советский город, которому важно сделать доступным для пролетариата и для фабричных кварталов все то, чем пользуется на Западе городская буржуазия. Само собою разумеется, что он свое главное внимание обратит на пункты о перепланировке рабочих окраин и строительстве для рабочих, об охране труда, социальном обеспечении и призрении и на социальную политику; что он позаботится, в первую очередь, о создании рациональных и гигиенических рабочих поселков (соединив их с центром дешевым трамвайным сообщением), домов отдыха, санаториев для трудового населения, общедоступных амбулаторий и диспансеров, домов матери и ребенка, бесплатных народных читален; что он должен, наконец, вплотную поставить вопрос о грядущем социалистическом синтезе города и деревни (см. главуXVI) со всеми вытекающими отсюда выводами, обратив главное свое внимание на идею “городов-садов” и на мелкое строительство. Как видно отчасти из приведенного перечня муниципальной компетенции, именно эти последние пункты меньше всего разработаны в капиталистических странах, но далеко и не все советские города переносят на них центр тяжести своей деятельности. В этом отношении много мог бы сделать перспективный план, составленный и проводимый в общегосударственном масштабе. С другой стороны, было бы серьезной ошибкой думать, как это нередко случается в провинции, что технические достижения Запада в области муниципальной культуры для СССР неинтересны и неприемлемы. Из них неприемлема лишь та расточительная и ненужная роскошь, которая не оправдывается ни научной, ни эстетической, ни моральной культурой, как, напр., американские небоскребы, мраморные дворцы, мозаиковые мостовые, движущиеся тротуары, канализация для проведения озона, отопление улиц, остекление городов, спальные и погребальные трамваи и т.п., не говоря уже об урегулированной проституции, кокаинизме, эфиромании и прочих вредных продуктах капиталистического города. Заимствовать положительные культурные достижения, избегая продуктов расточительности, изнеженности и разложения, – такова, в общих чертах, наша муниципальная задача.

3.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА

При самой значительной компетенции, т.е. широко установленном круге ведомства, городское самоуправление, вместе с руководимым им муниципальным хозяйством, оказалось бы бессильным, если бы ему, как самостоятельному субъекту хозяйства, не были предоставлены некоторые неотъемлемые юридические права, осуществляемые на основании закона, по возможности без разрешения органов вышестоящих. Бесправие есть почти всегда спутник бессилия. И если бы самоуправление не обладало правами, оно бы не было самоуправлением.

Перечислим те права, которые могут и должны быть предоставлены городской самоуправляющейся общине.

Во-первых, право юридического лица. Согласно этому праву, городское самоуправление может заключать контракты, приобретать и отчуждать имущества, искать и отвечать на суде, принимать на себя разного рода обязательства, заключать займы, предпринимать анкеты и пр., гарантируя исправное выполнение своих обязательств всем городским имуществом. Право юридического лица у городского самоуправления принципиально не отрицается ни одним из действующих законодательств, но часто требуется утверждение выше стоящими органами той или иной категории актов, осуществляемых на основании упомянутого права.

Во-вторых, право распоряжения городским имуществом. Сюда относится, напр., право назначения цен за аренду или за пользование городскими землями, жилищным фондом, дарование концессий на устройство различных предприятий, сопряженных с пользованием городской землей, и т.п. Правительственный надзор и здесь сплошь да рядом вмешивается в соответствующие постановления муниципальных органов.

В-третьих, право заведывания муниципальными предприятиями и общественными учреждениями. Упомянутое бесспорное право почти тождественно с предыдущим, но рассматривается некоторыми авторами особо, так как правительственный надзор реже всего вмешивается в дела самостоятельного заведывания городом собственными же предприятиями и учреждениями, ограничиваясь лишь формальными правительственными ревизиями в случае жалоб на злоупотребления.

В-четвертых, право установления городом собственных сборов (местное обложение), повинностей и распоряжения муниципальными финансами. Без упомянутого права, предоставляемого в более или менее широком масштабе, никакое местное самоуправление не мыслится. Мы его рассмотрим более подробно в главе шестой (о городских финансах).

В-пятых, право таксирования или таксации, которое разбивается на целый ряд особых прав, а именно на: а)право установления обязательных такс на те или иные товары, б)право установления обязательных такс на пользование извозчичьими или иными общественными экипажами (таксомоторами и т.д.), в)право установления минимума заработной платы в разных областях промышленной деятельности (таксирование труда) и т.д. Право таксирования является одним из самых спорных в капиталистических странах и обычно ограничивается весьма тесными пределами, что вполне понятно, так как оно представляет собою прямое вмешательство городской общины в частнохозяйственную деятельность. Так, напр., в области таксирования товаров ограничиваются таксами на съестные продукты (иногда только на хлеб и мясо); минимум заработной платы устанавливается только в муниципальных предприятиях; из сферы действия весьма употребительных извозчичьих и таксомоторных такс изъемлются квалифицированные извозчики (лихачи), парадные автомобили и т.д.

Идея такс возникла в эпоху средневекового цехового хозяйства, т.е. регулированного хозяйства в городах. При развитом товарно-капиталистическом хозяйстве установление коммунальных такс на продукты обыкновенно не достигает цели, так как следствием их является либо исчезновение самых продуктов, либо ухудшение их качества, либо замена продуктов суррогатами (фальсификация). Принцип таксирования вполне соответствует социалистическому, т.е. плановому хозяйству, но даже в обстановке экономики переходного периода (нэпа) к нему следует относиться очень осмотрительно и требовать выполнения определенных условий. Ясно, что такса должна соответствовать издержкам данного производства, в связи с учетом расстояний от места производства к рынку сбыта и провозных тарифов. Она должна соответствовать таксам в соседних городах, а по форме должна быть гибкой и текучей, допуская периодические коррективы фиксированных цен.

В-шестых, право принудительного отчуждения частных имуществ. Упомянутое право особенно важно для перепланировки городов, расширения улиц и т.п., но к нему буржуазная теория и законодательство относились до последнего времени отрицательно, допуская его лишь в общегосударственном масштабе (в случаях проведения железных дорог, шоссе и т.п.). Однако настойчивые требования жизни после войны начинают пробивать брешь и в данном отношении: так, бельгийским законопроектом об общих планах благоустройства и расширения городов, одобренным в конце 1924г. союзом городов и коммун, городским общинам предоставляется право проводить принудительное отчуждение (экспроприацию) частных земель и имуществ собственным распоряжением. В Англии (Holnbornviaduct в Лондоне), Италии (Risanamento del centro во Флоренции и Неаполе) и отчасти в Венгрии названное право получило довольно широкое распространение под формой “права отчуждения по поясам”, задачей которого между прочим является снос зданий и целых кварталов в интересах общественного здравия или планомерного восстановления построек, разрушенных различными стихиями. Впрочем, сопротивление буржуазии против подобных прав достаточно сильно: в Пруссии соответствующий законопроект 1896г. провалился; в Саксонии, согласно общему строительному уставу, собственники земли могут, посредством собственной новой постройки, воспрепятствовать отчуждению и т.д.

Право принудительного отчуждения частных имуществ может быть истолковано и проведено очень широко: оно может распространяться на принудительное отчуждение, в подлежащих случаях, частных промышленных и торговых предприятий общеполезного значения, превращаясь в право принудительной муниципализации. Это последнее право, открывающее широкий простор для муниципального социализма (см. главу десятую), признается и практикуется в СССР, но решительно отвергается буржуазным законодательством, как недопустимое вторжение в право частной собственности. На Западе, по общему правилу, принудительная муниципализация проводится лишь в исключительных случаях, должна быть строго мотивирована и требует для каждого случая либо сепаратного законодательного акта, либо референдума, т.е. специального обращения к избирателям (Италия).

Особняком стоит седьмое право городского самоуправления, имеющее особо важное значение, а именно право издания обязательных постановлений. Упомянутым правом городской общине присваиваются до известной степени законодательные функции. Главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов общегосударственных состоит в том, что первый имеет силу только для городской территории и относится лишь к предметам городского хозяйства и благоустройства. Большинство действующих законодательств находят необходимым точно перечислять в законе те пункты, к которым такие обязательные постановления могут относиться.

Перечислим обычные сферы применения обязательных постановлений, в порядке их значения в деле городского благоустройства.

а) Постановления по санитарной части. Они охватывают порядок очистки домовладельцами улиц и тротуаров, предписания против порчи, загрязнения и засорения публичных мест, правила об устройстве и содержании в санитарном отношении заведений, торгующих съестными припасами, а также фабричных ремесленных заведений, бань и боен, правила о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям, мусорных ящиков, отхожих мест, помещений для животных. По английскому законодательству, сверх того, муниципалитетам предоставляется право предписывать обязательные правила о содержании жилых помещений в чистом и сухом виде, норму населенности квартир, выраженную в кубическом содержании воздуха на 1 человека, право запрещения подвальных помещений и т.п. Очень полно разрабатываются такие постановления в японских городах.

б) Постановления по строительной части. Они охватывают правила о возведении зданий и порядке проведения строительных работ, о сооружении частей зданий (подвалов, лестниц, печей, дымовых труб, крыш и брандмауеров), о нормальной высоте зданий по отношению к ширине улиц и т.п. Такие постановления, в виду крайней неудовлетворительности и устарелости общего строительного законодательства, подробно разрабатывались до революции русскими городами.

в) Постановления, регулирующие движение. Эти постановления приобрели в последнее время особенное значение и распространение в Соединенных штатах и в мировых центрах Европы вследствие чрезмерной интенсификации городского движения, сопровождающейся массовыми несчастными случаями. Сюда относятся главным образом специальные правила о передвижении отдельных видов транспорта – трамваев, автобусов, автомобилей, конной тяги и пешеходов, касающееся скорости движения, районов, улиц и частей улиц, в которых оно допускается, минимума стоимости движения, рационального предохранительного и тормозного оборудования экипажей, повышения квалификации транспортного персонала, уличной сигнализации и т.п.

г) Постановления противопожарные. Их следует поставить на первый план в странах с преобладающей деревянной стройкой (СССР), особенно же в виду недостаточности общего пожарного законодательства. Сюда относятся правила о порядке содержания и осмотра кровель, печей и дымовых труб, правила об установлении мест, где не допускаются склады легко воспламеняющихся веществ, а равно условия хранения таких веществ, правила соблюдения порядка при тушении пожаров, требования о наличии противопожарного оборудования и легко открываемых запасных выходов во всех зданиях, опасных в пожарном отношении, особенно же в местах скопления граждан (театрах, кинематографах) и т.п. Отсутствие таких постановлений иногда стоит жизни сотням невинных (пожар кинематографа в Бологое).

д) Постановления о промышленности и торговле. К таким постановлениям принадлежат запрещения оборудовать фабрики в подветреной стороне и требования о противодымных оборудованиях, правила внутреннего распорядка на ярмарках, рынках и базарах, а также о времени торговли и открытия ремесленных заведений, часто практикующиеся в Финляндии и Норвегии, запрещения полные или частичные торговли спиртными напитками (навсегда или в определенные дни и часы) и т.д.

К перечисленным “муниципальным законам” нельзя не причислить еще е) постановления о порядке содержания имуществ общего пользования – площадей, тротуаров, набережных и т.п., ж) постановления о зеленых насаждениях, издаваемые у нас преимущественно южными городами (Ташкентом, Тифлисом, Батумом) и з) постановления, касающиеся городской эстетики. У нас ни в дореволюционную эпоху, ни в СССР красота города не охранялась и не охраняется обязательными постановлениями. Наоборот, прусский закон 15 июля 1907г. предоставил муниципалитетам широкие права по ограничению строительной свободы собственника посредством издания статута о запрещении безобразных построек, об охране своеобразия картины местности, в частности же улиц и отдельных выдающихся построек.

Само собою разумеется, что приведенными обязательными постановлениями далеко не ограничивается возможная область их применения. Нет никаких оснований, раз признан самый принцип этих постановлений, не допускать распространение таковых на остальные пункты компетенции городских самоуправлений, перечисленные в разделе2. Равным образом ясно, что действующее законодательство свои основные требования в санитарной, строительной, транспортной, пожарной, торгово-промышленной и других сферах излагает в общегосударственных “положениях”, декретах, уставах, правилах, предоставляя муниципальным органам лишь дополнять, развивать и видоизменять последние ради достижения требуемой гибкости и приближения общих законодательных норм к текучим и своеобразным местным условиям. Во всяком случае значение этого местного правотворчества огромно: оно не только полезно само по себе, но дает живой материал для законодателей общегосударственного масштаба. Черпая из коммунального источника, законодательство страны в соответствующих областях оказывается свежим и жизнеспособным. Есть города, особенно же в Германии и Англии, известные особо удачным подбором обязательных постановлений в тех или иных отраслях хозяйства, как-то: Берлин, Гамбург, Мюнхен, Дюссельдорф, Глазго, Бирмингам (в дореволюционной России – Рига).

За 1924–1927гг. редкий пример энергичного и целесообразного творчества в отношении обязательных постановлений, благоустройства, публичного порядка и общественной безопасности, здравоохранения и санитарных мероприятий, регулирование торговли и промыслов и о мерах пожарной безопасности дает президиум Моссовета (по административному отделу).

Эти образцовые постановления городским хозяевам следует изучать и, по возможности, заимствовать все применимое для иной социальной обстановки.

Восьмое, девятое и десятое права городских самоуправлений тесно связаны с предыдущим. Обязательные постановления без санкции были бы чисто декларативными, т.е. превратились бы в пустую функцию. Право соответствующей санкции, т.е. наложения взысканий за нарушение обязательных постановлений, которое может выражаться в штрафах, арестах, кратковременном тюремном заключении почти всегда сопутствует изложенному нами изданию муниципальных правил. Равным образом отсюда же вытекает право надзора за соблюдением обязательных постановлений, которое разбивается на целый ряд более конкретных прав, а именно на: а)право беспрепятственного входа представителей городской коммуны в фабричные и ремесленные заведения, во дворы частных владений и даже в частные квартиры (в Англии для последнего требуется решение суда, к которому может обратиться муниципальный орган), б)право производства нужных исправлений по санитарной или строительной части, за счет владельца, в)право принудительного присоединения частных владений к водопроводу и канализации, г)право закрытия перенаселенных квартир и вывода жильцов из антисанитарных помещений, д)право принудительного помещения больного в заразную больницу и принудительной дезинфекции зараженных помещений. Изложенные права обыкновенно сопровождаются теми или иными формальностями, во избежание, произвола на местах (требуется постановление санитарного надзора, согласие административных властей, а иногда и решение суда). Само собою разумеется, что наличии изложенных прав принуждения, их осуществление возможно лишь при содействии реальной принудительной силы. Отсюда – предоставляемое городскому самоуправлению право содержать, помимо общегосударственной полиции, муниципальную полицию (или милицию). В некоторых государствах, как, напр., Англии, вся городская полиция, кроме судебной, находится в полном заведывании городских управлений, а именно ею руководит особая исполнительная комиссия из членов муниципалитета. Во Франции и Бельгии полиция также содержится на городской счет, и заведывание ею сосредоточено в руках мэра, но последний действует под руководством и строгим контролем администрации. Что же касается чисто муниципальной полиции, то она иногда разделяется на категории, смотря по назначению, а именно на полицию санитарную, строительную, речную и т.д.

Всю совокупность десяти изложенных прав некоторые авторы называют несколько высокопарно “муниципальным гомрулем” или “великой хартией муниципальных прав”. Действительно, нельзя сомневаться, что при наличии всех перечисленных прав и при достаточной их полноте городское самоуправление хорошо вооружено для ведения городского хозяйства. Получается нечто в роде небольшого местного “государства в государстве”, что не может, впрочем, смущать сторонников государственной теории самоуправления. СССР своеобразно решает изложенную проблему муниципальных прав: вдвинув муниципальную власть в общий строй государственной власти, он в сущности предоставляет ей все те права, которые имеет и государство, но лишь без достаточного еще отграничения городских правомочий. Мы увидим дальше, что самое уязвимое место нашего городского самоуправления находится не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области.

4.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ

Если под муниципальной компетенцией в узком смысле этого термина надлежит понимать круг “ведомства”, более или менее свободно используемого городским самоуправлением, а под правом (в субъективном смысле) свободу, предоставленную и в то же время ограниченную нормой, то как от компетенции, так и от прав следует отличать муниципальные “обязанности” (повинности), которые, по выраженному в законе требованию государственной власти, должны быть выполняемы независимо от факультативного желания общины. Здесь городское самоуправление действует исключительно как часть государства.

Муниципальные обязанности подразделяются на: а)обязанности хозяйственные и б)обязанности общегосударственные. К первым относятся, в сущности, многие из перечисленных нами пунктов в компетенции (в широком смысле слова) городских самоуправлений, так как, при всей предоставляемой им свободе в выборе объекта, технических приемов, методов и форм данной отрасли хозяйства, вовсе отказаться, например, от строительной, санитарной, транспортной или противопожарной деятельности они не могут.

В большинстве законодательств некоторые важные хозяйственные дела, входящие в общую компетенцию городских самоуправлений, выделены в качестве прямых обязанностей этих самоуправлений, причем уклонение от их надлежащего выполнения влечет за собой обвинение в бездействии муниципальной власти по суду, лишение ее государственных субсидий, наложение штрафов в административном порядке и т.п. Так, например, почти во всех европейских государствах на города возложена обязанность содержать такое количество школ, которое потребно для всеобщего обязательного обучения; в Англии закон вменяет городам в обязанность регистрацию заразных больных, устройство водоснабжения, а также удаление и обезврежение городских отбросов; в Бельгии города обязаны оказывать медицинскую помощь бедному населению, призревать брошенных детей и т.д.

Что же касается общегосударственных обязанностей и повинностей, которые возлагаются государством на городские самоуправления в порядке прямого принуждения и по характеру своему к местному хозяйству отношения не имеют, то муниципальная теория в лице большинства ее американских и европейских, особенно же русских представителей всегда относилась к ним резко отрицательно. Коммуны, за исключением только английских коммун, также смотрели на возложенные на них общегосударственные обязанности как на нечто насильно им навязанное, чуждое и в корне им несродное, – одним словом, как на обузу и необходимое зло. На самом деле, трудно было оправдать, например, в дореволюционной России, при наличии густой административно-бюрократической сети и при крайней скудости финансов городских самоуправлений, возложение на них целого ряда общегосударственных обязанностей, особенно же воинской квартирности, т.е. постройки и содержания дорого стоящих военных казарм.

Иначе обстоит дело в СССР. Хотя и сейчас приходится слышать указания на принципиальную недопустимость возложения у нас на органы местного самоуправления еще большего количества общегосударственных обязанностей, чем это было до революции, но такие сетования свидетельствуют лишь о непонимании структуры советской власти. Органы местного самоуправления и хозяйства в СССР являются в то же время органами общегосударственного управления на местах, причем других, чисто бюрократических органов вообще у нас не имеется, кроме единоличных представителей народных комиссариатов, иногда назначаемых для связи центра с местами. При такой структуре органы местного самоуправления неизбежно должны принимать на себя, кроме хозяйственных, все те общегосударственные дела, которые ведаются государством на местах. Вопрос может возникать лишь о недостаточности, при данных условиях, местного и в частности муниципального бюджета, а также о строгом техническом размежевании внутреннего распорядка и делопроизводства местных органов, дел общегосударственных и дел местного хозяйства.

Перечислим те из общегосударственных обязанностей, которые чаще всего возлагаются на городские самоуправления: 1)расквартирование войск (в дореволюционной России и в СССР, а в военное время – во многих государствах); 2)содержание общей полиции безопасности (сверх муниципальной); 3)издание обязательных постановлений по всем вопросам местного управления (сверх постановлений, касающихся городского благоустройства); 4)издание регламентов по организации выборов (сверх муниципальных); 5)выборы местных мировых судей и предоставление им квартир; 6)участие в государственном фабричном надзоре; 7)субсидии и квартиры духовенству (в Бельгии, Испании и во Франции до отделения церкви от государства); 8)различные дела, временно поручаемые городским самоуправлениям.

Круг обязанностей, возлагаемых на местные органы, в СССР еще значительно шире, и профессор М.Д.Загряцков определенно указывал на необходимость изменить местную структуру власти в смысле издания особых организационных форм для общегосударственных и местных задач. Профессор В.Н.Твердохлебов возражает ему, указывая, что отсутствие классовых различий между центральной и местными властями и господство в обеих одной партии оставляет меньше поводов к коллизии интересов и что поэтому для дифференциации организационных форм нет оснований. В свою очередь, партийная литература указывала на то, что организационное разграничение общегосударственных и местных дел нарушило бы структурную стройность советской власти и монолитность ее концепции. Этот вопрос в муниципальном отношении гораздо важнее, чем это кажется на первый взгляд, но мы думаем, что он не имеет того принципиального значения, которое ему приписывают. Этот вопрос всецело относится к административно-технической области, сводясь к простой целесообразности. Так как затронутая важная тема касается не только компетенции, но и организации городского самоуправления, она будет рассмотрена нами в пятой главе.

5.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ

Во Франции компетенция местного самоуправления (особого городского самоуправления во Франции нет) номинально очень широка, так как, по закону, “муниципальный совет имеет право разрешать любое дело, имеющее отношение к интересам коммуны, если только в законе нет специального запрещения им заниматься”. Однако на самом деле эта компетенция является простой фикцией, так как муниципальные органы фактически являются лишь совещательными учреждениями при государственной администрации (см. главуV), и даже обязанности городского самоуправления возложены не на муниципальный совет в его целом, а единолично на мэра.

В Бельгии муниципальная компетенция построена в общем на базе французской системы, но правительственный надзор там гораздо слабее, чем во Франции, причем местная автономия в деле низшего народного образования вполне обеспечена. Полиция подчинена коммунальным органам. Со времени войны права бельгийских городских общин фактически поколеблены значительным сокращением их финансовых ресурсов.

В Голландии муниципальная компетенция сужена тем, что социальная помощь находится почти всецело в руках церковных или частных корпораций, а также благотворительных учреждений. Низшее народное образование находилось всецело на ответственности городских коммун, как обязательная повинность, до учреждения в 1918г. министерства воспитания, изящных искусств и наук, которое начинает энергично вмешиваться в это дело.

В Италии компетенция местного самоуправления (специального городского самоуправления там не существует, как и во Франции) значительно сужена. Санитарный надзор, жилищное строительство, больничная помощь (в ограниченных пределах), призрение бедных, водоснабжение и содержание путей сообщения являются юридически обязанностями коммуны, которая, однако, номинально может заниматься, сверх того, всяким полезным общественным делом. На практике же народное здравие в целом подчинено министру внутренних дел и его агентам, народное образование, за некоторыми исключениями, также в руках администрации, дороги – в руках районных департаментов и т.д.

В республиканских государствах Германии (Пруссии, Саксонии, Вюртемберге, Бадене) муниципальная компетенция весьма широка, охватывая земельный и жилищный вопросы, санитарию, больницы, низшее и среднее народное образование, социальную помощь и все виды городского благоустройства в тесном смысле. Полиция находится в руках муниципалитетов в небольших городах и подчинена правительству в крупных. До 1919г. компетенция городов была несколько ограничена изъятием из их заведывания дел “полицейского характера”, которым нередко придавалось распространительное толкование, но последние реформы отменили и эти ограничения.

Еще более широкой, чем Германия, коммунальной и в частности муниципальной компетенцией обладает Швейцария, причем свобода и самостоятельность ее разнообразных коммун и городов обеспечена более, чем в какой-либо другой стране. Впрочем, отдельные части Швейцарии и даже отдельные города обладают различным коммунальным законодательством. Так, в немецкой Швейцарии коммунальное самоуправление имеет больше прав, чем во французской и итальянской Швейцарии. Из городов наибольшими правами и компетенцией пользуется Цюрих.

В Англии закон определяет задачу муниципалитетов со свойственной английскому законодательству старомодной наивностью стиля, как “хорошее и мирное” управление городов. Он точно перечисляет круг и даже пункты дел, подведомственных городским самоуправлениям. По мере роста муниципальных потребностей органы городского общественного управления, с согласия избирателей, обращаются в парламент, который почти никогда не отказывается путем издания соответствующего закона (билля) закрепить за ним новый пункт компетенции. Таким образом в Англии составилось в данном отношении образцовое муниципальное законодательство, каждый пункт которого имеет свою историю. Кроме того, во всех английских самоуправлениях существует традиционный взгляд, в законах не фиксированный, что они имеют право принять любое решение, соответствующее интересам коммуны. Однако компетенция английских муниципальных органов менее широка, чем швейцарских и германских, так как вся область общественного призрения и социальной помощи в Англии ведается особыми выборными органами, независимыми от муниципальных органов и с особым правом обложения (Board of Guardians), а все вопросы о безработице в городах до 50 тысяч жителей вовсе не включены в разряд дел, подведомственных тому или другому виду самоуправления. До 1902г. школьное управление всей Англии также базировалось на особом самоуправлении, независимом от муниципального аппарата, а в Шотландии, по “акту об образовании” 1918г. (Education Act), как начальное, так и среднее образование теперь находится в руках особой избранной “власти” (Education Authority). Со времени образования в Англии в 1919г. министерства здравия (Ministry of Health) ни одно обязательное постановление городского самоуправления по санитарной части не может иметь силы без утверждения министра.

Если мы добавим к сказанному, что в целом ряде английских городов до сих пор многие общеполезные городские предприятия (водопроводы, трамвай, телефоны) находятся в руках частных обществ, захвативших их путем концессий под долголетние контракты, то придем к заключению, что, вопреки общераспространенному взгляду, при всей самостоятельности английских городских самоуправлений, их компетенция в значительной степени сужена.

В Соединенных штатах Сев. Америки наблюдается крайнее разнообразие законов по отношению к отдельным штатам и различным городам одного и того же штата. Однако нельзя не притти к заключению, что в большинстве городов компетенция муниципальных органов фактически сильно ограничена. Во-первых, большинство городских предприятий общественного значения еще до сих пор остается в руках частных концессионеров. Во-вторых, по данным Harris за 1926г., больнично-санитарное дело в большинстве городов ведается особыми и независимыми от местного управления организациями – департаментами и школьными комитетами, а в небольших городах – государственными агентами; дело народного образования находится в руках особо избираемых независимых департаментов или же союзов городских общин, а социальная помощь и общественное призрение только в настоящее время переходят к муниципалитетам из ведения церкви и частных благотворительных организаций. Наконец, планировка и перепланировка городов, народные развлечения и многие другие области городского благоустройства зависят фактически от групп деловых людей и частных инициаторов, прилагающих свою энергию и расходующих на эти дела крупные суммы денег.

Таким образом мнение о приблизительно одинаковой фактической компетенции городского самоуправления в различных странах оказывается необоснованным.

6.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РОССИИ ДО ОКТЯБРЯ

Компетенция городского общественного управления до революции у нас почти всецело определялась пп.2 и 4 Городового положения 1892г. Закон как будто стоял на правильной точке зрения детального перечисления всех пунктов этой компетенции, но сделал это настолько неполно, несистематически и с такой двусмысленностью в формулировке, что это перечисление приносило больше вреда, чем пользы, особенно же при наличии придирчивой опеки со стороны администрации (см. главуIV). К предметам ведомства городского самоуправления Городовое положение относило: 1)заведывание собственными сборами и повинностями, 2)заведывание капиталами и другими имуществами городского поселения, 3)попечение об устранении недостатка продовольственных средств, 4)содержание в исправности и устройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещения городского поселения, 5)попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведывание благотворительными и лечебными заведениями, 6)участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, 7)попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, 8)участие в заведывании взаимным страхованием городских имуществ от огня, 9)попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, 10)попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, 11)воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений, а равно содействие устройству биржевых учреждений, 12)удовлетворение возложенных на городское управление потребностей воинского и гражданского управлений, 13)дела, предоставленные ведению городского управления на основании особых законоположений, и 14)попечение об устройстве православных храмов и поддержании их в исправности и благолепии, а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения.

Объективная и притом самая снисходительная критика приведенного нами почти дословно законодательного памятника, приводит к признанию следующих бьющих в глаза его дефектов. Во-первых, мы видим крайнюю несистематичность данного законоположения. Права, обязанности и факультативные объекты компетенции городского управления не разделены; столь различные отрасли городского хозяйства, как содержание в исправности улиц, садов, водопроводов, мостов и даже освещения, введены в беспорядке в один и тот же пункт, и равным образом поставлены рядом не имеющие между собой ничего общего перепланировка города и меры предосторожности против пожаров; о санитарных учреждениях упомянуто в разбивку в 4-м и 6-м пунктах, о медицинской помощи упомянуто в разных пунктах, причем в первый раз она названа лечебной, а во второй – врачебной и т.д.; во-вторых, мы констатируем, неясность терминов, создающую полную путаницу в понятиях. Термин “заведывание”, “устройство”, “удовлетворение”, “попечение”, “попечение о развитии”, “изыскание способов”, “воспособление зависящими способами”, “участии в мероприятиях”, повидимому, употреблены чисто случайно, но они на практике давали нескончаемые поводы к ограничительным толкованиям компетенции городских самоуправлений. Например, предоставляет ли “изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении” право действительно улучшать эти условия? Какая разница между “попечением о развитии” и “воспособлением к развитию”? и т.д. Наконец, не оставляет никаких сомнений и вопиющая неполнота компетенции, которая в некоторых случаях являлась, повидимому, результатом простого недосмотра. Так, в официальном перечне вовсе не упомянуто право городского самоуправления заводить такие предприятия общего пользования, как, например, трамваи, пароходы, газовые и электрические заводы, телефоны, прачечные, бани, хлебопекарни и т.п., и только сенатские разъяснения, основанные на “правилах для составления городских смет”, позволили городам в конце концов сколько-нибудь прочно обосновать это важнейшее право. Во-вторых, в официальном перечне пропущен такой основной пункт городского благоустройства, как жилищный вопрос. Этот поразительный пробел сказался на почти полном пренебрежении нашими городами дешевым и рациональным жилищным строительством, не говоря уже о рабочем строительстве, и во многом предопределил наш современный жилищный кризис. Равным образом вопрос о безработице вовсе не входил в круг ведомства городских самоуправлений, и полное незнакомство с этим делом привело в 1906–1907гг., когда крупным городам фактически было разрешено предпринять общественные работы, к целому ряду скандалов и хищений. Пожарное дело, по букве закона, должно было находиться на содержании, но не в заведывании органов городского самоуправления, и фактически в громадном большинстве городов ведалось общей полицией. Муниципальной полиции (милиции) не существовало нигде. Наконец, всякая попытка городских дум возбуждать общеполитические вопросы и разрешать их даже в форме простых ходатайств и резолюций пресекалась без всякого снисхождения, если только они не выражались в славословии, панегириках и дифирамбах существующему правительству. “Ура toujours, politique jamais” – так метко характеризовал один из городских деятелей (т.Лутугин) установившийся в данном отношении быт. Мы привели лишь самые яркие, зияющие пробелы в дореволюционном законе о компетенции, простое же сопоставление приведенных пунктов Городового положения с перечисленными выше пунктами оптимальной компетенции муниципалитетов при капиталистическом строе укажет на всю ограниченность круга ведомства наших дореволюционных городских органов.

В правительственном проекте реформы Городового положения, внесенном в Государственную думу в 1912г., компетенция городского самоуправления была, на основании статьи 2 проекта, значительно расширена, особенно после дополнений, внесенных в проект со стороны городской комиссии Гос. думы. Правительство полагало, что куриальная система выборов вполне обеспечит “благонадежный” состав муниципальных органов, при котором даже сравнительно широкая компетенция последних будет безопасной. Однако реакционное большинство Гос. думы всячески тормозило даже такую “реформу”, и вплоть до самой революции положение совсем не изменилось. Муниципальный закон, спешно проведенный Временным правительством 15 апреля 1917г. (комиссией под председательством С.М.Леонтьева), ввел декларативно почти безграничную компетенцию городских дум, без точного перечисления отдельных ее пунктов, но эти думы, как уже указывалось, увлеклись словопрениями, запросами и конфликтами, не успев предпринять ничего нового. Решившись на ряд громадных расходов, сводящихся к увеличению содержания городских служащих и рабочих, они исчерпали уже к сентябрю 1917г. все городские средства в большинстве городов. Одним словом, их “компетенция” свелась к разрушению городского хозяйства.

7.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В СССР

Что надлежит понимать под муниципальной компетенцией в СССР? Если мы будем понимать под ней, как это чаще всего делается, область так называемого “коммунального” хозяйства, согласно официальной терминологии, то наше законодательство о городской компетенции представится наиболее ограниченным и узким из всех законодательств цивилизованных стран. Наоборот, если мы подойдем к вопросу с точки зрения научной дефиниции соответствующих понятий, то муниципальная компетенция в СССР окажется полнее и шире, чем где бы то ни было.

Необходимо подчеркнуть еще раз, что термин “коммунальный” понимается у нас совершенно неправильно и недопустимо узко, хотя он имеет твердо определенный смысл в науке и жизни, выработанный исторически. Это чисто филологическое недоразумение уже привело к неправильной оценке нашего коммунального законодательства за границей и к целому ряду недоуменных вопросов внутри страны. Как оправдать, например, исключение из числа коммунальных предметов тех областей (общественного призрения, первоначального народного образования, больниц), с которых как раз началось зарождение и развитие городской “коммуны” на Западе? Толкуя “коммунальную” сферу столь ограничительным образом, мы должны логически упразднить все то интересное, что когда-либо писалось о городской коммуне на Западе и в России не только буржуазными, но и марксистскими авторами. Кроме того, стоя на этом пути, мы можем притти к опасному выводу, к которому уже пришли некоторые авторы, а именно – к мнению, что в СССР упразднено коммунальное хозяйство, а осталось лишь коммунальное “благоустройство”. Между тем, на самом деле ни в одной стране в мире не предоставлено столь широких перспектив развитию и процветанию коммунального хозяйства, как в СССР, где абсолютно демократическая коммуна, как городская, т.е. муниципий, так и сельская, т.е. местная, территориально ограниченная ячейка, являются, по закону, субъектом всех местных политических и хозяйственных прав.

По Конституции РСФСР (гл.XII, ст.61, пп.Б и В, изд. 1918г.) на местные советы возложено в области хозяйственной: 1)принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях и 2)разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (в пределах данной территории) значение. На народные комиссариаты было возложено лишь общее руководство местным хозяйством в смысле объединения местных сил, помощи местным средствам, инструктирования и надзора, причем из ведения местных советов были изъяты только предприятия и учреждения, имеющие общегосударственное значение.

Согласно ст.60 и 61 того же Основного закона, совет (т.е. распорядительный орган коммуны) в границах своего ведения есть высшая в пределах данной территории власть, которая, на основании пункта “г” объединяет всю советскую деятельность в пределах данной территории. Не менее категорически формулирует тот же принцип ст.49 Конституции, устанавливая, что “вся власть на местах принадлежит советам”. Приведенные общие положения всецело и детально подтверждаются в отношении городов “Положением о городских советах”, принятым 24 октября 1925г. 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликованным в “Известиях” №2 от 3 января 1926г. (пункты 3 и 4).

ГлаваIII (пункты 21–35) сказанного Положения подробно перечисляет предметы ведения городских советов (приводимые нами в сокращенном виде).

В области общего управления, охраны гос. порядка и общественной безопасности горсоветы (п.22 Пол.) издают обязательные постановления, образуют избирательные комиссии по перевыборам, определяют избирательные районы и порядок проведения выборов, отменяя в подлежащих случаях выборы по отдельным избирательным собраниям, руководят деятельностью районных горсоветов, передают в пользование организациям верующих имущество, служащее целям культа, принимают меры к предупреждению стихийных бедствий (пожары, наводнения) и борьбы с ними, принимают, направляют и рассматривают жалобы на действия всех органов и работников советского аппарата, ведают борьбой с преступностью, регистрацией актов гражданского состояния, учетом и хранением архивных фондов.

В области судебной (п.23) горсоветы принимают меры к оказанию юридической помощи трудящемуся населению, а в главных городах утверждают и отзывают народных судей и следователей, ведающих городскими участками.

В области “хозяйственно-экономической” и промышленной (п.26) горсоветы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации.

В области “коммунального” хозяйства (п.27) горсоветы организуют и заведывают городским транспортом, ведают пожарным делом и противопожарными мероприятиями, электрическими станциями, водопроводом, канализацией и другими предприятиями общественного пользования, принимают меры к развитию коммунального строительства и регулируют жилищное дело.

В области земельно-коммунального хозяйства (п.28) горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и с.-х. пользование, устраивают и развивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и проч., организует ветеринарную помощь.

В области охраны и регулирования труда (п.29) горсоветы наблюдают за выполнением всех законов и правил о труде и о социальном страховании, регулируют рынок труда и принимают меры к борьбе с безработицей, открывая биржи труда, корреспондентские пункты, организуя общественные работы и общественное питание.

В области народного здравия (п.30) горсоветы организуют и ведают лечебную и лечебно-профилактическую помощь, организуют борьбу с болезнями, оказывают содействие медицинским мероприятиям высших органов, организуют санитарный надзор, содействуют физкультуре, делу охраны материнства и младенчества, организуют и ведают детские сады, ясли, площадки и вообще принимают меры к оздоровлению города путем организации санитарных мероприятий.

В области социального обеспечения (п.31) горсоветы оказывают помощь семьям красноармейцев, содействуют организации инвалидной кооперации, организуют и содержат инвалидные дома, оказывают помощь престарелым и неработоспособным.

В области культурно-просветительной (п.32) горсоветы принимают все меры к поднятию культурного и политического уровня населения города путем устройства и содержания общих и специальных учебных заведений и курсов, открытия и содержания клубов, читален, библиотек, музеев, театров и прочих политико-просветительных учреждений, оказывают помощь беспризорным детям, организуют и содержат детские дома, принимают меры к охране памятников старины и искусства, содействуют развитию научных культурно-просветительных организаций и учреждений.

В области военной (п.33) горсоветы проводят мероприятия по расквартированию воинских частей и обеспечению их коммунальными услугами и оказывают содействие мероприятиям, проводимым военным ведомством.

В области национальной (п.34) горсоветы принимают меры к обслуживанию национальных меньшинств.

Независимо от изложенного перечня дел, статья4 Положения о горсоветах возлагает на последние принятие мер к поднятию культурно-хозяйственного состояния города (поселка) и улучшению жизни и быта его населения, разрешение всех вопросов, имеющих местное для данного города значение, а равно обсуждение вопросов общегосударственного значения.

Всю изложенную компетенцию горсоветов, за небольшими исключениями, мы называем коммунальной или, точнее, муниципальной компетенцией и думаем, что соответствующий закон дает достаточно широкую муниципальную программу для осуществления всех главнейших задач городского поселения. Единственное серьезное недоумение по существу могло бы вызывать отсутствие специального упоминания в приведенном законе о планировке и перепланировке города, чем должны вплотную заниматься горсоветы, особенно же в обстановке социалистического строительства. В настоящее время в ГУКХ разрабатывается уже проект нового Положения о местных органах коммунального хозяйства, который правильно выдвигает на первый план работы горкомхоза: 1)управление городским муниципализированным имуществом и его эксплуатацию, распоряжение городским жилфондом и мероприятия, связанные с жилстроительством и развитием жилкооперации, и 2)отвод земельных участков под застройку и регулирование частного строительства.

ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ НАДЗОР (ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ)

1.САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ НАДЗОР

1.Самостоятельность городских самоуправлений тесно связана с их компетенцией и правами, рассмотренными в предыдущей главе. Все взятое вместе, по терминологии французской школы (Вотерса, Ренуара, Белланже), составляет так называемые “муниципальные свободы” (libertes communales et municipales), причем компетенция, как уже указывалось, сводится к объему деятельности муниципалитетов, а самостоятельность – к независимости этой деятельности. Ясно, что самый широкий круг действий и даже вся полнота юридических прав, предоставленные муниципалитету, еще не обеспечивают свободы его действий. Связанный по рукам и ногам повелитель государства может сделать меньше, чем свободный хозяин своей карликовой парцеллы.

Значение муниципальной самостоятельности, порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать. Рассуждая абстрактно, приходится признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и обладает возможностью самоопределяться беспрепятственно. Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, “самостоятельность – живая душа самоуправления”. Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, т.е. в чистейшую фикцию, и в частности городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство, согласно своим собственным, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию и волю к власти, но и свою гибкую приспособляемость ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах.

Практические наблюдения и результаты как будто подтверждают сказанные теоретические выводы: так, английская городская коммуна, обладающая максимальной самостоятельностью, славится своими наилучшими достижениями в области благоустройства, и, наоборот, не было городов менее благоустроенных, чем русские города, всемерно связанные правительственной опекой. Равным образом и французский населенный центр, несмотря на издавна существующую “демократическую” систему выборов в муниципальные органы и номинально обширную компетенцию этих последних, во многом уступал в благоустройстве английскому или немецкому городу, повидимому, только благодаря сугубой централизации государственной власти и отсутствию у французских коммун хотя бы слабой тени самостоятельности. Однако, данный вопрос сложнее, чем это кажется на первый взгляд. И прежде всего надлежит поставить вопросы: что же именно ограничивает самостоятельность городских органов самоуправлений и в чем причина соответствующих ограничений?

Муниципальная деятельность протекает по соседству с деятельностью других смежных самоуправлений и в составе деятельности общегосударственной. Муниципальная власть проявляется на ряду с властью других коммунальных органов, с местной правительственной властью, судебной властью и т.п. При тесном взаимодействии этих властей в составе государства, не только их взаимное влияние, но и фактическое вмешательство одной власти в круг действия другой, вызываемое как территориальной близостью интересов, так и однородностью задач, очень часто неизбежно, причем оно может быть зафиксировано государством, т.е. узаконено последним. Например, организация транспорта, борьба с распространением эпидемий и т.п. – далеко не всегда могут быть самостоятельно разрешаемы в узких пределах одной локальной единицы. Особенно трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления, так как последнее, согласно принимаемой нами государственной теории самоуправления, составляет в сущности часть общегосударственной власти и, следовательно, едва ли может действовать вполне самостоятельно и независимо от ее всепроникающего воздействия. Таким образом вопрос о самостоятельности городских самоуправлений, рассматриваемый в настоящей главе, сводится главным образом к вопросу об интенсивности и формах правительственного надзора над муниципальными органами.

Исторически две причины чаще всего вызывали и усиливали центральный правительственный надзор над городским самоуправлением. Первая из них заключалась в естественном стремлении центральной власти, особенно же при современном преобладающем значении городской культуры, до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного заведывания этой чисто местной сферой. Господство одного класса над другим, составляющее сущность государственной власти, требует распространения этого господства, со всеми его последствиями, по крайней мере на крупные и средние населенные центры государства, к коим экономически тяготеют и менее значительные пункты. Правительственный надзор обеспечивает эту универсальность классового господства, “исправляя” случайную игру выборных комбинаций и их результатов. Понятно, что в Зап. Европе правительственный надзор над местным самоуправлением установлен наиболее полно в государствах с наиболее демократической избирательной системой, т.е. там, где вероятен, успех социалистов (Франция), и, наоборот, децентрализация проводится в государствах с цензовыми выборами (Англия).

Во-вторых, немаловажную роль в установлении интенсивного правительственного надзора играет недоверие правящей бюрократии, т.е. назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемым частью самого населения. В своем самомнении центральная бюрократия видит только в себе самой нормального государственного арбитра и какую-то панацею от всех “вредных” уклонов и увлечений на местах. В результате устанавливается мелочная и придирчивая опека бюрократической администрации над выборными органами.

Некоторые муниципальные авторы стремились установить единый нормальный принцип взаимоотношений между центральной властью и городским самоуправлением, независимо от того или иного государственного строя, в коем эти взаимоотношения проявлялись. Между тем применение одного и того же оценочного мерила для различных социальных обстановок оказывается почти всегда неудачным в сфере практической, где приходится ориентироваться на целесообразность, т.е. считаться каждый раз с конкретными требованиями обстановки. На самом деле в муниципальной мысли наблюдается троякое отношение к правительственному надзору над местным самоуправлением, в зависимости от различных политических режимов.

В полицейском государстве, где господствует приказный строй, правительственный надзор отрицается почти во всех его формах, как вредное вмешательство “опричнины” в дела “земщины”. В правительственных распоряжениях видят там произвол, который может быть хотя бы несколько умерен “общественным мнением”, организованным в выборных органах самоуправления. Классическим примером такого враждебного отношения к бюрократии со стороны земства и городов может служить дореволюционная Россия.

В государствах буржуазно-демократических с правительственным надзором мирятся, так как признают, что он не может внести существенных изменений в муниципальную политику. При всеобщем избирательном праве, на основе которого выбираются как парламенты, так и муниципальные органы, трудно ожидать принципиальных политических и социальных конфликтов между государственным и местным самоуправлением, ибо распорядительный состав того и другого в социальном и политическом отношении приблизительно одинаков.

Наконец, в государствах переходного периода (в СССР) мы встречаем чаще всего признание правительственного надзора, так как местное самоуправление является здесь составной частью государства не только в теории, но и на практике. Правда, многие находят центральную власть у нас слишком сильной и децентрализацию недостаточной, но мы лично воздержались бы решительно высказаться за полное невмешательство Москвы в муниципальные дела провинциальных городов, так как при малом числе специалистов в данной области, которые притом почти все сосредоточены в двух крупнейших советских городах, и при малой еще опытности пролетариата, впервые призванного к коммунальной работе, авторитетный голос Москвы в девяти случаях из десяти, как мы убедились лично, оказывается особенно ценным, и он много раз уже исправлял те ошибки, дефекты и несправедливости, которых еще слишком много на местах.

Таким образом отрицание, примирение и признание – вот троякий вид разнообразного отношения к правительственному надзору над местным самоуправлением, проявляющийся в различной политической обстановке.

2.ФОРМЫ НАДЗОРА НАД ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ

Под “надзором” над местным, а в частности и над городским самоуправлением в широком смысле мы подразумеваем все виды постороннего вмешательства в самоуправление и опеки над ним, под надзором же в узком смысле – наблюдение как за законностью, так и за правильностью действий коммунальных органов.

Правительственный надзор за городским самоуправлением принимает в разных государствах различные формы, причем эти формы могут существовать как в отдельном их проявлении, так и в сложных сочетаниях и комбинациях.

Почти все теоретики муниципального права делят правительственный надзор (в узком смысле) на два главных типа: надзор за законностью постановлений и действий муниципальных органов и надзор за целесообразностью или правильностью их деятельности. Первый тип надзора, конечно, не может вызывать принципиальных возражений. Исполнять законы обязан каждый, а тем более публичные органы. Мы полагаем даже, что “надзор за законностью” в сущности не должен был бы считаться специфическим типом правительственного надзора над местным самоуправлением, так как прямой обязанностью судебной власти и прокурорского надзора (или органов административной юстиции) в любой стране является наблюдение за законностью действий всех лиц и учреждений, вплоть до органов центральной государственной власти. Муниципальные органы здесь просто разделяют общую участь со всеми другими общественными и частными учреждениями. Напротив, надзор за целесообразностью деятельности самоуправлений установлен далеко не во всех государствах и всегда вызывал жестокую критику со стороны сторонников принципа местного самоуправления. Действительно, по существу дела, последовательное и решительное проведение этого вида надзора превращает самоуправляющиеся органы в совещательные учреждения при всесильной правительственной администрации, упраздняя самый принцип самоуправления со всеми его положительными свойствами.

Поиск по сайту: