Всего 160931,8

Из приведенной таблицы мы видим, что русские города были чрезмерно переобременены обязательными расходами, не имеющими прямого отношения к городскому хозяйству. Это явление отражалось крайне невыгодно на средних и мелких городах, особенно же в тех случаях, когда в них квартировали воинские части, поглощавшие до 50% городского бюджета. Правительство в конце концов согласилось выдавать ежегодно трехмиллионное пособие городам на содержание полиции, а в 1913г. приняло на себя половину полицейских расходов, но эти шаги лишь незначительно улучшили положение. В чрезмерных обязательных расходах мы видим второй кнут, загонявший русские города в тяжелый материальный тупик.

4.ГОРОДА И ЗЕМСТВА

Не менее вредно отзывались на городах и те ненормальные финансовые отношения, которые существовали в дореволюционной России между городскими и негородскими публичными союзами, а именно между городом и земством. Наше законодательство не сумело размежевать между ними источники обложения и предоставляло им делить один и тот же лакомый кусочек. В результате городская и земская России, как две голодные собаки, дрались из-за брошенной им кости, a tertius gaudens, русская бюрократия, разделяла и властвовала.

Сущность дела заключалась в том, что как губернским, так и уездным земствам было предоставлено право облагать недвижимости тех городов, которые входили в их состав, без каких-либо ограничений в ставках налога, т.е. совершенно беспредельно, устанавливая при том для этого обложения самостоятельные земские оценки. Пользуясь упомянутым правом, земства, а особенно те из них, которые имели на своей территории крупные городские центры, снижали земские сборы в деревне и почти целиком основывали свой материальный базис и бюджет на городских имуществах, сплошь и рядом черпая оттуда в земские кассы больше сборов, чем имели сами города с этого основного муниципального налога. Имея в виду, что земства были в руках помещиков, выходило так, что городская буржуазия или, еще точнее, городской пролетариат, на которого буржуазия перекладывала налоги, были отданы на “поток и разграбление” владельцам латифундий, подчас обложенных особенно низко. Нельзя не отметить, что земские оценки, как правило, были довольно высоки для городских и чрезвычайно низки для внегородских имуществ, и что вне городов в полной мере действовала предельность земского обложения.

Останавливаясь на конкретном примере, приводимом В.Н.Твердохлебовым, мы видим, что в Харькове земский налог на городские недвижимости возрос с 1902 по 1912г. в пять раз, вдвое скорее городского, а оценочный сбор харьковского уездного земства в 1915г. распределялся таким образом: 19% падало на земли и леса, 14% на торговлю и промышленность и 67% на городские имущества.

Такие же соотношения встречались и в других уездах с крупными центрами. Основываясь на них, городские представители указывали на земский паразитизм в городах, а именно на тот факт, что земства, ничего не давая городам взамен, переобременяли городские имущества непосильными сборами, увеличивая цены на жилища и пресекая всякую возможность развивать городской оценочный сбор, этот единственный в то время серьезный источник муниципальных доходов. По приведенным соображениям города требовали выделения их из состава земств в самостоятельные земские единицы. Со своей стороны, земства не были расположены уступать свои выгодные позиции и ссылались на обычные аргументы о богатстве городов и бедности деревни, а также и на то, что, в городах имеются земские учреждения (больницы, школы), которыми пользуются горожане. Наконец, в земской литературе не редко указывалось, что в данном вопросе частнохозяйственная точка зрения услуги-возмездия не уместна. Спор принимал все более резкий характер, и правительство в течение многих лет отвечало на него “обещаниями” о выделении городов с 75 тыс. населения – в уездные земства и городов с 300 тыс. населения – в губернские земства. Однако, время шло, обещания, как водилось, не выполнялись, и только революция решила вопрос: 21 мая 1917г. Ленинград, Москва, Киев и Одесса были выделены в губернские земства и таким образом освободились от губернских, земских сборов, а все города с населением в 50000 и более были выделены в уездные земства и перестали уплачивать уездные сборы. Впрочем, в то время финансовое положение городов было уже настолько катастрофическим, что эта запоздалая помощь не могла иметь существенного значения.

На основании всего изложенного нельзя не усмотреть в приведенной эксплуатации городских поселений со стороны земств третьего кнута, не оставлявшего для городской культуры никаких надежд на лучшее будущее.

5.МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ ДО РЕВОЛЮЦИИ

При скудости доходных источников, переобременении городов обязательными расходами и земской эксплуатации, делу удовлетворения потребностей городского населения мог бы оказать некоторую услугу широко и целесообразно организованный муниципальный кредит. Однако и здесь муниципальная Россия занимала до революции последнее место среди цивилизованных государств. Довоенная задолженность городов Великобритании колебалась от 60 рублей (Дублин) до 350 рублей (Манчестер) на одного жителя, в Соединенных штатах на душу падало: в Нью-Йорке 284 рубля, в Чикаго 60 рублей, в Филадельфии 100 рублей, в Балтиморе 150 рублей и в более мелких городах около 50 рублей долга. Даже в Италии на одного жителя приходилось задолженности: 150 рублей в Риме, 100 рублей в Генуе и т.д. Между тем средняя задолженность городского жителя в России не превышала 20 рублей, что явно указывает на неразвитость городского кредита. В наиболее выгодных условиях находились крупные русские города, для которых были доступны облигационные займы, составлявшие главную базу нашего довоенного муниципального кредита. По официальным сведениям, до 1912г. 64 городами было всего заключено 153 облигационных займа на сумму 413262679 рублей. Однако главная масса заемных средств падала на 18 крупнейших городов, на долю же остальных 46 городов досталось только 28,9 млн рублей. При этом, благодаря неопытности городских самоуправлений в кредитном деле и отсутствию всякого руководства свыше, эти займы заключались, в громадном большинстве случаев, на весьма невыгодных условиях (высокий процент платежей по займу, реализация облигаций по низкому курсу, невыгодные условия погашения, размещение в слабых руках, чрезмерное комиссионное вознаграждение). В одних случаях города заключали слишком крупные займы и сразу на всю сумму, потребную для предприятий, вследствие чего банкиры предлагали низкие цены по их реализации, а вырученные деньги долгое время непроизводительно лежали в банках. В других случаях займы оказывались слишком мелкими (менее 1 млн рублей), вследствие чего они не могли быть реализуемы за границей, а размещались в России на очень тяжелых условиях. При выпуске займов городские самоуправления не знакомили банкиров с земельными фондами, имевшимися в распоряжении городов, не учитывали условий денежного рынка, заключая займы в невыгодный момент, и вообще пренебрегали всей техникой эмиссионных операций. В конечном результате подобный кредит часто оказывался не полезным, а вредным фактором в городском хозяйстве.

Остальные виды муниципального кредита играли сравнительно второстепенную роль. Задолженность городов земельным банкам на 1 июля 1910г. составила сумму в 23676116 рублей, причем самыми крупными должниками были города Николаев (3071583) и Екатеринослав (1434165). Задолженность другим банкам равнялась 25 млн и в том числе городским общественным банкам 15103913. Поражает ничтожная сумма долга казне, которая за сто лет, несмотря на многочисленные и настойчивые ходатайства, выдала городам ссуд на 10399373 рубля (главным образом на постройку казарм). С другой стороны, довольно значительной была задолженность городов у частных лиц (31 млн рублей). Подобного рода займы, принципиально недопустимые и заключаемые часто на ростовщических условиях (до 20%), свидетельствовали об острой и неудовлетворенной нужде в кредите тех мелких и отчасти средних городов, которые обращались к кабальному кредиту у частных лиц лишь вследствие невозможности кредитоваться в другом месте.

Единственной сколько-нибудь серьезной, но далеко не достаточной попыткой правительства организовать муниципальный кредит был закон 26 июня 1912г., коим была образована Государственная касса городского и земского кредита. Средства кассы составили 10 млн рублей основного и 10 млн оборотного капитала, выданного ей государством в ссуду (4% гос. рентой). Кроме того, касса имела право выпускать облигации в сумме не свыше десятикратной суммы основного капитала, т.е. 100 млн рублей. Из этих средств касса выдавала городам и земствам как долгосрочные ссуды от 10 и до 66¹/₂ лет, так и краткосрочные ссуды на срок от 6 месяцев и до 6 лет.

Ясно, что указанными ограниченными средствами острая нужда в кредите тысячи городских поселений не могла быть удовлетворена. Кроме того, циркулярным разъяснением об общих условиях выдачи ссуд кассою, правилами о выдаче краткосрочных ссуд (от 1 марта 1913г.) и постановлением правления кассы выдача ссуд была обставлена довольно сложными бюрократическими формальностями. Большинство постановлений о займах требовало утверждения со стороны губернатора или министра внутренних дел. Краткосрочная ссуда каждому городу не должна была превышать 300 тысяч рублей, а долгосрочная – миллиона рублей. При испрошении займа требовались точное указание его назначения, источников погашения и уплаты процентов, причем города представляли сметы за несколько лет, отчеты об исполнении смет, списки долгов, сведения о состоянии капиталов и другие документы. Все эти данные рассматривались правлением кассы по существу. К 10 апреля 1913г. 44 города возбудили ходатайство о долгосрочных и 23 города о краткосрочных ссудах, из коих в общей сложности удовлетворено было 11 ходатайств. С объявлением войны выдача долгосрочных ссуд почти приостановилась, а краткосрочные ссудные операции достигли к 1916г. 15 млн рублей. Шум, поднятый в свое время “милостивым вниманием правительства к нуждам городов”, умолк. Гора родила мышь.

6.ПОЛОЖЕНИЕ ПЕРЕД ВОЙНОЙ

Революционное движение 1904–6гг. придало огромный размах росту производительных сил в городах и обусловило собою колоссальный рост потребностей городского населения, но, как мы видели, правовые отношения, т.е. устарелое законодательство и близорукая правительственная политика, не давали этим силам развиваться и не могли создать подходящих условий для удовлетворения этих потребностей. Приближался час решительного революционного взрыва, который и был ускорен неудачной войной. В последние годы перед войной в рассматриваемой нами области множились признаки невыносимого положения и растущего недовольства. Бюджетные дефициты десятков и даже сотен городов сделались перманентным явлением. Терпеливые и законопослушные городские думы с их крупнобуржуазным составом, как, напр., Московская, устали терпеть и выступали с оппозиционными резолюциями. Городские головы съезжались в столицу и после безуспешных мытарств по канцеляриям устраивали нелегальные заседания. Съезд городских деятелей в Киеве в 1912г., исключительно посвященный городским финансам, в десятках докладов предъявил правительству целый ряд обвинительных актов и закончился резкой резолюцией, принятой по инициативе лидера торгово-промышленных групп А.И.Гучкова. В Государственной думе раздавались нетерпеливые речи городских деятелей, на которые правительство не отвечало. Даже городские выборы, в которых участвовала одна сотая населения, т.е. самые сливки крупной буржуазии, начинали давать оппозиционные правительству составы городских дум. При упомянутых условиях правительство нашло необходимым выступить со своим пресловутым законопроектом об улучшении земских и городских финансов 1912г., который еще раз доказал полное бессилие правящей бюрократии понять и удовлетворить требования эпохи. Законопроект ответил на океан городских нужд отменой предельности городского оценочного сбора с недвижимостей, фиксацией на 5% земских сборов с городских имуществ, понижением на один процент казенного налога на городские недвижимости и установлением в пользу городов 50% надбавки к окладам пониженного промыслового налога. По самым оптимистическим исчислениям, все предполагаемые “реформы” должны были дать тысяче русских городов около 10 млн нового дохода в год, т.е. сумму в тридцать раз меньшую, чем предлагал самый скромный и осторожный проект реформ, составленный к.-д. партией. Война, возложившая на города ряд новых задач и ухудшившая их финансовое положение, еще усилила конфликт между производительными силами, коллективными потребностями и действительностью, пока не наступил час расплаты самодержавия за все те издевательства, которые из-за него терпели города уже много лет. Гордиев узел был разрублен отчасти Февральской, а затем окончательно Октябрьской революцией.

ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ СССР

1.ИСТОРИЧЕСКИЕ СВЕДЕНИЯ

Еще в 1917г. финансовое положение большинства русских городов представлялось безвыходным. В течение лета упомянутого года муниципальные расходы росли с головокружительной быстротой, главным образом вследствие полной бесхозяйственности нового состава городских дум, пополненных безответственными представителями партий (преимущественно с.-р.), и неумеренных, но почти всегда удовлетворяемых требований о повышении жалованья со стороны городских служащих и рабочих городских предприятий. Смета Петрограда уже к осени 1917г. выросла с 60 до 180 млн. Когда в июле и августе были избраны, на основании нового избирательного закона, демократические думы, они почти повсеместно застали городское хозяйство в безнадежно расстроенном состоянии. Напр., Киевская дума, вступив в управление 8 августа 1917г., застала пустую кассу, а суммы, недавно полученные от реализации займа в 20 млн (заключенного на выкуп трамвая), израсходованными на другие нужды. Согласно сведениям В.Н.Твердохлебова, предпринявшего в то время анкету о состоянии городских финансов, за лето 1917г. не только в крупных, но и в средних и мелких городах скачок в расходах составил в среднем 60%, а к 1918г. – более 400%. Доходы не только не поспевали за ростом расходов, но в половине исследованных городов наблюдалось даже понижение доходов. Городские самоуправления пытались бороться с огромной дефицитностью хозяйства повышением оценок городских недвижимостей, муниципализацией предприятий и повышением тарифов за коммунальные услуги, использованием доходных источников, им вновь предоставленных (надбавки к подоходному налогу, сбор с публичных зрелищ и увеселений, с вывесок и реклам, квартирный налог и т.п.), но нигде не смогли восстановить нарушенное равновесие в городском хозяйстве, так как неблагоприятные факторы (обесценение денег, падение производительности труда, колоссальный рост зарплаты, расстройство транспорта и снабжения) повсеместно брали верх. Под напором лавины расходов, города уже в 1917г. исчерпали все предоставленные им формы кредита (залог имуществ, ссуды из кассы городского и земского кредита, гарантированные казною займы). Кое-где попробовали выпускать боны в качестве разменных знаков, но эта мера еще более запутывала положение.

Когда “демократические” думы были ликвидированы большевиками, первые советы, их заменившие, получили в наследство лишь жалкие остатки городского хозяйства и вынуждены были строить все заново, в обстановке гражданской войны и всеобщего развала.

В истории местных и, в частности, городских финансов естественно наблюдаются те же фазисы эволюции, какие пережили государственные финансы, а именно 1)период военного коммунизма, т.е. ликвидации денежного и финансового хозяйства, и 2)период восстановления последнего.

Первый период продолжался с 1918г. до 1921г. Он характеризуется крайне тяжелым финансовым положением городов и хаотичностью городского хозяйства. Взносы обыкновенных налогов все уменьшаются и, в связи с обесценением денег, наконец фактически прекращаются. Города живут отчасти на бессистемные пособия от казны, отчасти же на контрибуции, т.е. единовременные обложения имущих классов на местах. Декрет 3 декабря 1918г. стремился внести хотя бы тень какого-то порядка в этот хаос посредством нормирования городских смет и взимания налогов, но безуспешно. Одновременно с пертурбациями в доходных источниках наблюдается и полная перестройка предметов городских расходов. Содержание муниципальных предприятий и благоустройство отступают на второй план, и главными заботами городов становятся борьба с безработицей, с продовольственным и топливным кризисами, а также содержание жилищного фонда.

Съезд представителей коммунотделов в 1919г. требовал покрытия коммунальных бюджетов всецело пособиями из центра, т.е. фактического слияния государственного и местного бюджетов. Такое решение, повидимому, диктовалось всей конъюнктурой эпохи. Действительно, народное хозяйство велось почти исключительно за счет печатного станка и продразверстки, налоги и сборы постепенно отменялись, а услуги коммунальных предприятий были объявлены бесплатными: ясно, что при данных условиях раздельное существование государственного и местного бюджетов не имело никакого логического оправдания. Осуществил это слияние декрет 18 июля 1920г. К этому времени ликвидация старой финансовой системы, после национализации банков, уже была закончена. Произошло объединение ликвидированных банков в государственном народном банке; был организован финансовый отдел как единый орган, регулирующий всю финансовую деятельность в государстве (которая, кстати сказать, была весьма незначительной вследствие ликвидации денежного хозяйства), и провозглашен принцип единства кассы. Местное хозяйство казалось навсегда уничтоженным, но это было лишь внешней видимостью вещей.

Создавшееся положение было естественным последствием внутреннего хаоса, гражданской войны и тяжелой блокады. С наступлением мира оно не могло долго продолжаться, и в стране создалась иная конъюнктура. В городском хозяйстве наступил тот же перелом, как и во всех других областях народного хозяйства, вызванный голодом, холодом и угрозой вымирания городов. Военный коммунизм заменяется новой экономической политикой.

Как известно, нэп поставил себе совершенно новые цели, а именно восстановление товарного хозяйства, что могло быть достигнуто лишь возвратом к денежному хозяйству и установлением твердой валюты. В области финансов он требовал строгого балансирования бюджетов, покрытия расходов путем налогов и оплаты услуг публичных предприятий. Достигнуть этого без строгой хозяйственной экономии на местах и вообще без самодеятельности мест, привыкших покрывать все свои расходы пособиями из центра, было невозможно. Поэтому выделение местных финансов из общегосударственных финансов и самостоятельность местного бюджета сделались насущной задачей времени. Эта неизбежная децентрализация финансов и дифференциация бюджетов произошли сначала в грубой форме, посредством выделения местных финансов из государственных, без специального выделения городского хозяйства (период 1921–1923гг.), а затем специфические и важные муниципальные потребности потребовали логического завершения процесса дифференциации, а именно политики, направленной к созданию самостоятельного городского хозяйства (период от 1923г. до нашего времени).

Поворот к нэпу был осуществлен с исключительной энергией в 1921г., в котором последовали: 1)декрет о платности коммунальных услуг, 2)постановление ВЦИК от 10 октября “О мерах к упорядочению гос. хозяйства”, коим было отменено объединение государственных и местных финансов, 3)декрет от 10 декабря о местных налогах и сборах, 4)декрет от того же числа о местных бюджетах и 5)утвержденный ВЦИК и СНК перечень расходов, подлежащих отнесению на местные средства. Перечисленные декреты и особенно изданное 23 ноября 1923г. Временное положение о местных финансах, объединившее и развившее прежние распоряжения, положили твердое начало реальному строительству местных, а затем и городских финансов, которое имеет уже далеко не одно историческое значение. Мы видим таким образом, что местный бюджет настоящего времени сконструировался не путем самостоятельного развития на ряду с государственным, а возник как разновидность последнего, посредством выделения его в сформированном уже виде из общегосударственного бюджета. Этой исторической особенностью объясняются многие его свойства и некоторые его коренные недостатки.

2.ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕСТНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ

Центральными госфинорганами у нас являются комиссариаты финансов Союза и союзных республик. Коммунальными имуществами и предприятиями ведают главные управления коммунального хозяйства при комиссариатах внутренних дел союзных республик. При Наркомфине СССР и республик состоят налоговые управления, управления государственных неналоговых доходов (УГД) и управления местных финансов (УМФ). Местными налогами ведают налоговые управления, УГД ведают доходами от городских предприятий, находящихся на хозрасчете, а УМФ – городскими предприятиями, финансируемыми в бюджетном порядке, а также неналоговыми доходами городов. Возражая против отмеченного сложного размежевания функций, В.Н.Твердохлебов высказывается за сосредоточение руководства всем местным бюджетом (расходным и доходным) в управлении местных финансов и за объединение последнего с главным управлением коммунального хозяйства, под общим названием наркомата местного управления, в котором, как мы думаем, должен существовать особый городской отдел.

Местные учреждения, ведающие местными финансами: 1) съезды советов и горсоветы, утверждающие бюджеты, ставки налогов, пределы надбавок, отчеты, заключающие займы и распределяющие доходы и расходы между отдельными бюджетами, 2) исполкомы (губ., уездн., областн., окр., гор., вол.), на коих возлагается общее руководство финансами, исполнение своих бюджетов, надзор за бюджетами низших органов, утверждение планов оценок и порядка взимания налогов, и 3) финансовые отделы исполкомов, непосредственно ведающие бюджетом, взиманием налогов, отчетностью и контролем над местами, а также учетом займов, пособий, фондов регулирования и специальных средств.

К специально городским финансовым органам относятся: 1) финансово-бюджетные секции горсоветов, которые, согласно закону, должны быть образуемы в обязательном порядке, и 2) финансово-сметные подотделы горкоммунотделов, которым специально поручается ведать городскими коммунальными финансами. По проекту НКВД, на финансово-сметный подотдел возлагается: а)составление сметы городского коммунального отдела и выполнение таковой по соответствующем утверждении, б)общее наблюдение и руководство за правильным и целесообразным построением смет частей и предприятий горхозяйства, рассмотрение этих смет, дача по ним заключений, проведение их в надлежащих инстанциях и наблюдение за выполнением их, в)разработка планов финансирования и кредитования горхозяйства и проведение утвержденных планов в жизнь, г)участие в организации местных коммунальных кредитных и ссудных учреждений, д)разработка вопросов, связанных с выпуском городских коммунальных займов, с образованием городских капиталов специального назначения, а равно с получением ссуд, субвенций и дотаций, е)разработка вопросов, связанных с установлением ставок городских налогов и сборов, ж)составление балансов по городскому коммунальному имуществу, з)составление общего финотчета по выполнению городского бюджета.

Нельзя не отметить, что, независимо от перечисленных органов, заведующих местными финансами, и на ряду с ними широкими правами в области управления местными и в частности городскими финансами фактически обладают органы Наркомфина. Хотя в пункте “а” ст.24 Положения о горсоветах и ясно сказано, что горсоветы “составляют, рассматривают, утверждают и проводят в жизнь городской бюджет”, но на самом деле бюджеты городов составляются финотделами на основании смет подлежащих отделов губернских и уездных (областных и окружных) исполкомов и лишь утверждаются горсоветами.

Кроме того, на органы Наркомфина возложена обязанность по надзору как за составлением, так и за исполнением местного бюджета. Наконец, в кассах Наркомфина, согласно принципу единства кассы, концентрируются все местные средства, а в том числе очень часто и выручка коммунальных предприятий, и на нем же лежит предварительный контроль за расходованием местных ресурсов, обязательное непосредственное участие в открытии для хозорганов кредитов и непрерывное наблюдение за надлежащим использованием последних. Как мы видим, фактически заправляют местным финансовым хозяйством не коммуны, а агенты центральной власти. Такое двоевластие, конечно, не может считаться нормальным.

“При сведении сметы в финорганах, – справедливо говорит тов. Островский, – начинается производство разнообразных манипуляций: безжалостно урезываются расходные сметы, исключаются самые подчас неотложные расходы и до пределов возможности растягиваются доходные статьи. Весьма благодарным объектом для такого рода манипуляций является коммунальное хозяйство: нужды благоустройства, ремонт муниципализированных строений и оборудования предприятий, новое строительство, служебный и рабочий персонал, – все это, после переработки в финорганах, получает совершенно неузнаваемый вид: беспощадный нож в руках финотдела в одних местах урезывает, в других кромсает и крошит до неузнаваемости”.

В результате упомянутой тактики финорганов, коммунотделы начали скрывать получаемые ими доходы, преуменьшать сметные поступления и удовлетворять нужды коммунального хозяйства за счет сверхсметных поступлений. Финорганы, со своей стороны, ответили пересоставлением проектов коммунальных смет в сторону увеличения по доходным статьям. Эта ведомственная война, конечно, не могла быть полезной делу.

Эти в высшей степени ненормальные отношения между местным самоуправлением и финорганами породили целую литературу, почти единодушно враждебную финорганам. Более того: 1-й, 2-й, 3-й и 4-й всероссийские съезды заведующих коммунотделами в своих резолюциях категорически требовали большей финансовой самостоятельности местных коммунальных органов. Указывали, что невозможно вести городское хозяйство и невозможно требовать хозяйственного расчета, инициативы и самодеятельности со стороны городских хозяев, когда кассиры финотделов собирают на трамваях все поступления и даже доходы с водопровода получает не коммунотдел, а финотдел (в Нижнем Новгороде). В виду нашего убеждения в необходимости предоставления органам самоуправления достаточной финансово-бюджетной автономии мы видим в указанной чрезмерно влиятельной роли финорганов, стоящих вдали от коммунального дела и с ним по существу мало знакомых, один из серьезных недочетов советского городского хозяйства.

3.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ В СССР

Согласно Положению о местных финансах 25 апреля 1926г., на бюджеты городских поселений отнесены следующие расходы: 1)содержание горсоветов и их президиумов, горисполкомов и их отделов, где таковые образованы, 2)содержание городских народных судов, участковых народных следователей, оплата заседателей, свидетелей, экспертов, 3)охрана общественного порядка в городе (милиция, угрозыск, арестные дома), 4)коммунальное хозяйство (содержание коммунальных зданий, имуществ и предприятий, внешнее благоустройство, коммунальное строительство и пожарное дело), 5)организация, оборудование и содержание в городах профтехнических школ, краткосрочные курсы по внешкольному образованию, все прочие городские школы (I и II ступени, семилетки), детдома, детсады, площадки и очаги, библиотеки, народные дома и проч. культурно-просветительные учреждения (музеи, театры, студии, выставки и т.п.), обслуживающие по преимуществу городское население; устройство, оборудование и содержание городских лечебных учреждений и заведений (больницы, лечебницы, амбулатории, фельдшерские и врачебные пункты и пункты скорой помощи); охрана материнства и младенчества; санитарнотехнические и санитарнопросветительные мероприятия городского значения; предупреждение социальных заразных болезней; 6)учреждения собеса, обслуживающие городское население (инвалидные учреждения, обучение инвалидов, выдача пенсий и пособий проживающим в городах инвалидам войны, их семьям, а также семьям погибших на войне), борьба с нищенством и проституцией, субсидирование местных органов взаимопомощи в городах и 7)содержание ветеринарных лечебных заведений и борьба с заразными болезнями домашних животных.

Сверх перечисленных расходов, подлежащих обязательному отнесению на городской бюджет, Положение о местных финансах представляет исполкомам вышестоящих советов право, в случае достаточной мощности бюджетов отдельных городов, относить на городские средства и другие расходы. Этим правом нередко пользуются областные и губернские исполкомы, относя на городские средства удовлетворение нужд обороны, а именно отвод, ремонт и обслуживание коммунальными услугами помещений для армии, расходы по допризывной подготовке, по сборным пунктам, по сдаточным пунктам для лошадей, на случай мобилизации и т.п. С другой стороны, городам на территории округа или уезда, при наличии крайней маломощности их бюджетов, закон допускает, с разрешения вышестоящего исполкома, оказание воспособлений из окружного или уездного фонда регулирования.

Кроме перечисленных выше расходов, горсоветы имеют право включать в расходную часть своего бюджета ассигнования на покрытие непредвиденных расходов (празднества, прием иностранных рабочих делегаций, пособия общественным организациям и т.п.), но в размере не более 3% общей суммы расходов по городскому бюджету. Наконец, подлежат обязательному отнесению на городской бюджет платежи в погашение займов, поступивших в доход города, и уплата процентов по ним.

Место, принадлежащее городскому расходному бюджету среди других коммунальных бюджетов, видно из следующей таблицы, составленной для РСФСР (без Москвы и Ленинграда) по данным 1924/25 года:

Присоединяя данные ориентировочных бюджетов по Московской и Ленинградской губерниям, мы получим, что городской бюджет составляет 47% от всех доходов и 33% от всех расходов местного бюджета. Имея в виду, что в 1912г. бюджет 750 русских городов составлял 39% всего местного бюджета, земский бюджет (в земских и неземских губерниях) – 44% и сельский бюджет (мирские расходы и повинности) – 17% местного бюджета, мы приходим к заключению, что соотношения отдельных бюджетов со времени революции мало изменились.

Общая сумма всех расходов по местному бюджету РСФСР в 1925–26 году (без Ленинградской и Московской губерний и Якутской АСР) составила 594,6 млн рублей, распределенных, по предметам назначения, следующим образом (в процентах):

Изложенные соотношения следует в общем и целом признать нормальными, за исключением расходов на социальное обеспечение и пути сообщения, которые при нашей беспризорности и бездорожьи, нельзя не считать крайне низкими, в особенности же сопоставляя уровень отмеченных расходов в иностранных государствах.

Останавливаясь, наконец, на росте местных расходов в РСФСР (с Ленинградом и Москвой) мы приведем следующую таблицу:

Этот рост бюджета наглядно выражается в следующих цифрах:

Имея в виду, что средний рост местных бюджетов в довоенное время составлял 10–12% и что местные бюджеты начали оформляться и воссоздаваться лишь с 1923г. (год издания Временного положения о местных финансах), надлежит считать темп роста местных бюджетов удовлетворительным, хотя далеко еще не соответствующим действительным нуждам местного, а в частности городского хозяйства. Действительно, в 1914г. расход на душу составлял около 4р. 77к. (=9р. 54к. черв. рублей), а в 1925/26г. – 9р. 32к. Так как объем земского и городского хозяйства до революции был значительно более узким, чем объем нынешнего местного хозяйства, то, по мнению В.И.Вельмана и Б.Б.Веселовского, нынешние местные расходы составляют ²/₃ довоенных. То же приблизительно соотношение характеризует и городские расходы. Принимая во внимание повсеместный рост потребностей пролетариата и крестьянства после революции, быстрый рост городского населения, крайнюю изношенность материальных фондов – жилищного, городских предприятий и т.п. – и вообще то состояние разрушения, в котором находится местное хозяйство после империалистической и гражданской войн, указанный симптом, т.е. дальнейшее сокращение недопустимо-низкого дореволюционного уровня расходов на местное хозяйство и благоустройство, должен обратить на себя особое внимание, как показатель, крайне неблагоприятный для социалистического строительства. При столь низких расходах, у нас не может быть ни благоустройства, ни благосостояния, ни культуры на местах, а без культуры (электрификации, грамотности, удовлетворительных санитарных условий), как неоднократно указывал В.И.Ленин, не может быть социализма. Несомненно, что именно здесь находится самое слабое место нашего народного хозяйства и что все усилия советского коммунального хозяйства и государственной экономической политики должны быть направлены ударным образом к изжитию этого позорного наследия старого режима.

Мы убеждены, что начинать нужно с более доступного, а именно с улучшения финансов городов как резиденции пролетариата, средоточия энергетики страны, показателей культуры и организаторов общественного мнения. Обычный скептицизм и пессимизм, казалось бы, не должен здесь иметь места. Напомним то, что сделала государственная энергия в деле подъема сельского хозяйства, ныне уже достигшего довоенного уровня, и в деле создания твердой валюты – при самых безнадежных условиях. Между тем хозяйственное убожество и культурное варварство тысяч наших населенных центров не менее отрицательное явление, чем разруха сельского хозяйства или падающий в покупательной силе денежный знак.

4.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОХОДЫ В СССР

Организация доходных источников местных самоуправлений – одно из важных и серьезных достижений советской государственности. Мы имеем в настоящее время культурно разработанную систему местных и в частности городских финансов, которая не только почти во всех отношениях превосходит дореволюционную систему, но и вообще могла бы почитаться, при нормальных условиях, вполне удовлетворительной для обслуживания местных потребностей. К сожалению, однако, общее сокращение народнохозяйственных доходов и налоговых поступлений после войны и революции не позволяет местным самоуправлениям использовать эту систему в достаточно широком масштабе.

Муниципальные доходы в СССР можно разделить на три категории: 1)доходы неналогового характера, от различного рода имуществ и предприятий, переданных городам, 2)отчисления от общегосударственных налоговых источников и надбавки к ним и 3)специальные городские налоги и сборы.

А)К первой категории относятся: доходы от жилых строений, торгово-промышленных помещений, крытых рынков, от городских земель всех видов, садов, огородов, лесов местного значения, рыбных ловель, пристаней, от мест под торговлей, от коммунальных предприятий общественного пользования (трамваев, электрических станций, газовых заводов, водопроводов, канализации, скотобоен), от промышленных и торговых предприятий (мелких заводов, мастерских, мельниц, хлебопекарен, прачечных и бань, городских дровяных и продуктовых складов, лавок и пр.), от продажи негодного или ненужного имущества городского значения, от разных учреждений и мероприятий, содержимых на средства городского бюджета, отчисления от чистой прибыли Госстраха в размере, устанавливаемом вышестоящим исполкомом; судебная пошлина по делам, подлежащим рассмотрению в городских судах.

Доходы от городских имуществ, согласно сметам 1924/25г., распределялись по отдельным объектам так:

Торгово-промышленные помещения 77801,3 тыс. руб., или 59,4%
Жилые строения 22556,6 ” 17,2%
Места под торговлю на площадях 21890,8 ” 16,7%
Городские земли 4908,5 ” 3,7%
Сады и огороды 1455,4 ” 1,1%
Леса местного значения 354,4 ” 0,3%
Каменоломни 344,3 ” 0,3%
Рыбные ловли 310,3 ” 0,25%
Проч. имущества 1404,1 ” 1,1%

Как видно из приведенной таблицы, наибольшие финансовые результаты дают торгово-промышленные помещения. Отчасти это объясняется перенапряжением этой статьи со стороны коммунотделов, назначавших слишком высокие арендные цены на помещения, которые могли быть выдержаны торговлей и промышленностью лишь в эпоху с незначительной конкуренцией (первые годы нэпа). Декрет от 7 декабря 1925г., ограничивший порядок сдачи и оплаты таких помещений и складов, приостановил ненормальное разбухание этой статьи. Что касается жилых строений, то результаты эксплуатации этой интересной статьи, при интенсивном спросе на жилища и громадном муниципализированном жилищном фонде в руках городских самоуправлений, поражает своей мизерностью. Упомянутый недоуменный вопрос будет нами подробно рассмотрен в специальном курсе (по жилищному отделу). Еще более поражают результаты хозяйственной эксплуатации городских земель, напрашивающиеся на правительственную ревизию. Согласно данным анкеты, произведенной ЦСУ в 1924г., в руках 524 городов имелось 1733700 десятин удобной земли, причем 16,9% всей площади падало на селитебную землю (подлежащую выгодной сдаче под застройку), 4,3% – на сады и огороды, 17% – на выгоны, 27,3% – на полевые земли, 10,5% – на сенокосы и 12,9% – на лес. Дифференциальная рента по расстоянию всех этих пригородных земель огромна. На самом деле у всех наших городских поселений земельное пользование доходит до 3 млн десятин земли, пригодной отчасти для сдачи под застройку, отчасти для интенсивного огородного и садового хозяйства, для лесного хозяйства и, наконец, для полевого хозяйства (при значительном проценте сенокосов и заливных лугов). Между тем все это хозяйство на 3 млн десятин земли дает из года в год менее 5 млн рублей, или около полутора рубля на десятину, т.е., при самой минимальной оценке упомянутых земель в 200 рублей за десятину, менее 1%. Здесь имеется налицо, повидимому, либо исключительная бесхозяйственность, либо сдача в аренду имуществ по недопустимо низким ценам, либо недобросовестность, а вернее – и то, и другое, и третье одновременно. Напомним, что, напр., в Саксонии сельское хозяйство муниципалитетов приносит свыше 10% чистой прибыли.

Переходя к рассмотрению второго важного неналогового источника муниципальных доходов, а именно доходов коммунальных или, точнее, муниципальных предприятий в СССР за последние три года, мы прежде всего приведем, на основании данных В.Н.Твердохлебова, следующую исчерпывающую таблицу:

Поиск по сайту: