Часть 2. ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ

УЧЕНИЕ О СУБЪЕКТЕ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ГЛАВА ПЕРВАЯ
ПОНЯТИЕ О МЕСТНОМ И ГОРОДСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Субъектами городского хозяйства могут быть: 1)местные органы государственной власти с должностными лицами, непосредственно назначаемыми последней, либо 2)городское самоуправление (городское общественное управление), либо, наконец, 3)смешанные публичные органы с должностными лицами, отчасти назначаемыми правительством, отчасти же избираемыми городским населением или, точнее, частью городского населения. Первая (приказная) форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. До революции она существовала в России лишь в городах бывшего царства Польского (Привислинского края), Туркестана и Закавказья. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организации городского хозяйства. Третья форма иногда встречается до сих пор в разных вариантах и применяется, напр., в муниципальном строе Франции, причем она может быть особенно хорошо изучена на примере парижского муниципалитета. Вторая, ныне безусловно господствующая система под названием городского самоуправления подлежит нашему внимательному рассмотрению в настоящей главе.

Понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид в род. Одним словом, городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, обнимающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом принципиального различия между городскими и негородскими самоуправлениями не существует.

Самый термин “самоуправление”, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину дается еще с XVII столетия Англией (selfgovernment), откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (Selbstverwaltung) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен там понятиями “децентрализация”, или “муниципальная власть” (pouvoir municipal).

Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: “Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц”. В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н.Лазаревского: “Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением”. Наконец, наиболее известные в настоящее время буржуазные теоретики местного самоуправления И.Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву (Common Law).

В марксистской литературе, которая до сих пор весьма мало занималась теорией государственного права, мы не встречаем соответствующей дефиниционной формулы, но приведенные определения, конечно, для нее неприемлемы в виду их внеклассового подхода к вопросу. С точки зрения марксизма, местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Действительно, как мы увидим ниже, избирательные законы и целая система организационных приемов обыкновенно вполне обеспечивают в органах самоуправления большинство за представителями господствующих классовых интересов.

Переходя к вопросу о сущности местного самоуправления, мы усматриваем, что развивающаяся научная мысль разбилась в этом отношении на несколько противоречивых теорий.

Теория свободной общины возникла в XIXв. как реакция чиновному управлению со всеми его отрицательными сторонами. С точки зрения упомянутой теории, к трем признанным конституционным властям (распорядительной, исполнительной и судебной) надлежит присоединить еще четвертую – общинную (коммунальную и, в частности, муниципальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда – выводы: 1)круг общинных дел отличен от дел государственных, 2)община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо, 3)должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а “общество”. Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы “государство в государстве”. Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно с общинным управлением, а, во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в целом ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.

Теория хозяйственная возникла после крушения первой теории и сделала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на самое содержание коммунальной деятельности. Согласно данной теории, имеющей несколько уклонов, самоуправление есть заведывание делами не государственного управления, а собственными делами общины. Дела эти и задачи – строго хозяйственные, с точки зрения государства будто бы безразличные. Одни авторы стремятся отожествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публичноправовым, но не государственным делам. Таким образом оправдывается полная самостоятельность коммуны, и разрушается принцип правительственного надзора над местным самоуправлением. Изложенная теория получила гораздо большее распространение, чем первая, и притом в более авторитетных кругах. Однако и она явно не соответствует тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществляется на деле. Мы видим, что органам самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера и местного значения, повсеместно поручается заведывание делами далеко не безразличными для государства, как, напр., призрением бедных, санитарным делом, путями сообщения, противопожарными мероприятиями, не говоря уже о государственных повинностях. Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного хозяйственного значения невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов.

Еще больше распространения получила прочно удержавшаяся до сих пор теория “самоуправляющихся единиц, как юридических лиц”, которую некоторые авторы называют просто юридической. С упомянутой точки зрения, органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а городской и не городской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы – субъекты предоставленных им правительственных прав, и эти права уступлены государством названным единицам в полное обладание. Раз государство признает неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано всемерно уважать и права общин. Заведывание делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не органам государства. Отсюда – необходимость выборных коммунальных органов в противоположность органам, назначаемым от правительства. В изложенной теории, имеющей строго логический характер с точки зрения профессиональной юридической казуистики, однако, вовсе отсутствует социальная, а тем более классовая точка зрения.

Среди русских дореволюционных авторов в области земских и городских вопросов безусловно господствовала так называемая политическая теория самоуправления, которую П.Стучка не совсем правильно считает “разветвлением государственной теории”. Сущность ее заключается в противопоставлении земщины (т.е. общинного, или коммунального, а в частности муниципального начала) опричине (т.е. началу правительственно-бюрократическому). “Общественность” здесь противополагалась царскому чиновничеству. Личный состав самоуправления не принадлежит к профессиональным бюрократам, так как исполняет свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Привлечение общественного элемента зависит не столько от какого-либо юридического принципа, сколько от известного политического приема. Это – неизбежная уступка со стороны несостоятельной бюрократии, сделанная живой и растущей общественности. Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем волеизъявлении. И в этой теории, которая у нас естественно вытекла из полувековой неравной борьбы между российской бюрократией и земством, классовый подход вовсе отсутствует. Местное население и общественность принимается в ней как нечто целое и солидарное, как “народ”, противостоящий правительству. Социологическая действительность здесь как бы приносится в жертву преходящим тактическим особенностям исторического момента.

Все изложенные теории проводили в той или иной степени и в различных толкованиях противопоставление начала коммунального началу государственному. Наоборот, государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществление задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл (raison d’etre) местного самоуправления. Государственная теория впервые была формулирована еще Л.Штейном и Р.Гнейстом; подробно она развита в России проф. Градовским, Н.Лазаревским, В.Безобразовым и теперь безусловно господствует в Англии, в которой, тем не менее, самостоятельность коммун обеспечена больше, чем где-либо. К государственной теории, с соответствующими важнейшими классовыми поправками, примыкают и советские теоретики, причем наше советское самоуправление с его специфическим своеобразием может быть объяснено лишь на основе последней теории.

П.Стучка выдвигает на ряду с приведенными теориями еще “органическую теорию” самоуправления как направление переходное к теории государственной. Нам неизвестны государствоведы, которые ее защищали бы в применении к местному самоуправлению, но она вполне соответствует той органической школе в социологии, которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. “Эта теория, – говорит Стучка, – которой отдал известную дань и К.Маркс (?), приравнивает все государство живому организму. Государство – это сложная личность. Низшая его организация – это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публичноправовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно по собственному праву, как социальному организму”.

Все изложенные теории, в их чистом виде, как отвергающие классовый критерий, конечно, не могут быть приняты последователями К.Маркса.

С точки зрения ортодоксального марксизма, местное самоуправление составляет один из публичных институтов государства, посредством которого господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов. Соответствующую теорию, если бы она была научно разработана и формулирована не только в отношении центрально-государственном, но и относительно местного самоуправления, следовало бы назвать социально-классовой теорией последнего. Первый остов этой теории, которой несомненно принадлежит будущее, построен проф. Рейснером и П.Стучкой.

Всему подробно нами изложенному разнообразию взглядов на местное самоуправление соответствует и различие генетических особенностей, т.е. происхождения и развития названного самоуправления в разных странах. В государствах новых, возникших за последнее время в нецивилизованных странах (западные штаты Сев. Америки, австралийские колонии, Япония), а также в государствах древних, но совершенно разорвавших со своим прошлым (напр., Франция), самоуправление дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательною властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов (дореволюционная Россия). В государствах, сложившихся из более мелких единиц и притом не разорвавших со своим прошлым (восточные штаты Америки, Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко врастало в быт. Наконец, есть государства, также сохранившие старинные начала самоуправления, обыкновенно аристократического происхождения, но в последнее время вследствие требований буржуазного класса вносившие постепенно, последовательно и своевременно в старинное самоуправление либеральные начала (Англия).

Вообще принцип самоуправления, а в частности местного и городского самоуправления, имеет в различных странах далеко не одинаковое содержание и значение. Отто Прейс посвящает свою обстоятельную статью в новейшей немецкой энциклопедии коренной разнице в трактовании рассматриваемого принципа в классической стране самоуправлении Англии и на континенте, особенно же Германии. В Англии идея самоуправления (в широком смысле) пронизывает сверху и донизу весь политический и социальный уклад, а именно области центрально-государственную (всемогущество парламента), местное самоуправление (самостоятельность городской и не городской общины), выделенные из коммунального хозяйства сферы общественного призрения и отчасти народного образования, судебные институты (принципы выборности и независимости судей), мелкие союзы и общества, вплоть до широкого церковного (приходского) самоуправления, каковым отличается англиканская церковь. “Бюрократия в Англии, – говорил еще в XVIII столетии известный путешественник Винке, – не имеет никакого видимого значения: незаметно там ни директоров, ни префектов, ни асессоров, ни финансовых инспекторов, ни жандармов, ни полицейских комиссаров (?), ни бюро, ни камер-коллегий”. Ясно поэтому, что в Англии не может быть никакой речи о противоположности между государством и самоуправлением, так как само государство в ней есть лишь “mangna communa”, колоссальная система, построенная по образцу и в духе мелкой общинной ячейки.

Любопытно, что принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве. “Все английские государственные учреждения, – говорит Бутми (Etudes de droit constitu-tionnel, p.229–232), – не являются созданием учредительной власти, так как их существование предшествует какому бы то ни было учредительному или законодательному акту. Основание их составляет не положительное веление, ясно и определенно выраженное в данный момент, а давнее фактическое положение, в течение веков ничем не нарушавшееся”. Одним словом, начала выборности, децентрализации, индивидуальной свободы, приноровленные к социально-экономическим отношениям каждого отдельного городка или маленькой деревушки, живут исстари в национальном быте и, не принимая в своих деталях никакого общего для целой страны законного выражения, правят по традиции судьбами всех малых уголков страны.

Следует отметить, что эти особенности английского “Selfgovernment”, имевшие какое-то гипнотическое влияние на идеологию и даже научные воззрения ученых континента и вызвавшие в коммунальном законодательстве всего мира могучую подражательную струю, нельзя трактовать, как это нередко делалось, только в положительном смысле. Если мы внимательно рассмотрим внутреннее содержание английского самоуправления, то заметим прежде всего его яркий классовый характер. Как уже указывалось, старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение. В английских выборах участвуют до самого последнего времени одни “джентльмены” (gentlemen), имеющие собственные очаги, т.е. квартиры. В результате принцип английского самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса, способствовал духу консерватизма, и самая идея “индивидуальной свободы”, пронизывающая насквозь быт и мировоззрение господ, служила орудием угнетения для “рабов”, т.е. рабочего, живущего в углах и трущобах, иммигранта чуждой национальности и т.п. У англичан известного круга, пропитанных с детства кастовыми условностями, исторически вырабатывалось своеобразное наивное высокомерие, непреклонный характер, приспособленный к господству над эксплуатируемыми, самообладание, чувство индивидуального долга и дипломатическое лицемерие, под маской простодушия и правдивости, – одним словом, сильные свойства в борьбе за господство. Одновременно в англичанах того же круга всегда отсутствовало стремление к равенству и человечность в высшем смысле этого слова. Указанные свойства способствовали самоуправлению неограниченному вовне, но ограниченному внутри. Оно всегда и везде служило организации господства одного класса над другим.

В Германии, наоборот, принцип самоуправления возник не как внутренняя организация правильно распределенного господства одного класса над другим, а как противопоставление внешней силы организованной буржуазии внутренней силе государственно-бюрократического начала. Последнее выросло из неограниченного иерархического феодализма и не переживало достаточно решительной и продолжительной национально-буржуазной революции. В Германии до самой последней войны сохранилась сильная монархическая власть, не знавшая парламентаризма, т.е. ответственности исполнительной власти перед парламентом, с могущественной и многочисленной бюрократией (Obrigkeit), опиравшейся преимущественно на аграриев (юнкеров). С другой стороны, более прогрессивная городская буржуазия (бюргеры) организовалась в местных городских самоуправлениях и противополагала “государственному”, т.е. бюрократическому, началу принцип самоуправления, т.е. “классовой общественности”, находя идеологическую поддержку и среди представителей науки. В результате, в Германии, особенно же в Пруссии, образовалась консервативная, но довольно целостная система из элементов правящей бюрократии и местного самоуправления.

Слабее всего выражено последнее во Франции. Государственная власть отличалась в ней до революции 1789г. значительной централизацией. Революция, сломившая феодализм и передавшая власть всецело в руки буржуазного класса, не только не ослабила, но даже усилила эту централизацию, правильно распределив ее между департаментами и ликвидировав индивидуальные особенности местно-национального и феодального характера. За местными же самоуправлениями осталось в сущности лишь совещательное значение.

Таким образом мы встречаем в Западной Европе самоуправление трех типов: английского, наиболее широкого, захватившего и государственную власть, от которой оно принципиально не отличается; германского, составляющего амальгаму из бюрократических и общественных элементов, и французского (по выражению т. Стучки, – мнимого самоуправления), всецело подчиненного началу государственно-бюрократическому. Остальные государства в строе своем приближаются к одному из трех перечисленных нами прототипов буржуазно-классового самоуправления, причем американское самоуправление, развившееся из английского, но значительно сильнее демократизированное, т. Стучка называет “действительным самоуправлением”. Впрочем, с последним мнением едва ли можно согласиться в виду исключительной “коррупции” (продажности), свившей себе гнездо в местном самоуправлении Соединенных штатов и в корне извращающей демократическую конструкцию последнего.

Местное самоуправление в дореволюционной России являлось чем-то средним между германским и французским типами, с той лишь разницей, что царское самодержавие с его правящей бюрократией было в России гораздо более абсолютно, чем в конституционной Германии, а буржуазный класс имел в ней ничтожное влияние сравнительно с землевладельческим. Сословное дворянское земство, поскольку оно не выдвигало либеральных, т.е. оппозиционных, начал и жило в ладу с местным начальством, еще обладало некоторым весом на местах, но городское “самоуправление” сводилось чаще всего на-нет, и это обстоятельство имело решающее отрицательное влияние на благоустройство русских городов.

Спорным является вопрос о том, существует ли “местное самоуправление” в Советской России? Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая “коммунальный” принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует “муниципальное” начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует. Так и смотрит большинство советских авторов.

Действительно, все главные признаки этого самоуправления у нас налицо. Субъектом его являются местные советы и отделы исполкомов, которые являются как политическими, так и хозяйственными органами, причем эти публичные органы основаны на принципе выборности, а не правительственного назначения. Средства его черпаются из особых финансовых источников. Наконец, круг ведомства, ему предоставленного в хозяйственном отношении, отличается от компетенции общегосударственных органов и точно очерчен в законе. Равным образом, как мы подробно увидим ниже, существует в СССР и муниципальное самоуправление, хотя официально ему еще не присвоен этот строго определенный научный термин. Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны, и они во всех отношениях совместимы с диктатурой пролетариата, как государственной системой переходного периода. Буржуазно-классовое самоуправление капиталистических стран приняло в СССР форму и содержание пролетарски-классового самоуправления, и нет решительно никаких оснований затушевывать этот факт, оперируя расплывчатой и научно-неопределенной терминологией. Значительно легче понять новое явление и сравнивать его с отжившими явлениями, пользуясь языком, известным в социальной науке и притом вполне достаточным для определения этого нового явления. Сказанное тем более верно, что до сих пор никаких новых слов для характеристики советского строя в данном отношении не изобретено.

При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Ясно, что если бы их не было, то не могло бы существовать и самого понятия.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить затруднительно: так, государства несуверенные (напр., “вассальные”) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (напр., графств старой Англии) может быть весьма велика.

Во-вторых, это – разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.).

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему и не может служить для разграничения двух понятий.

Мы ограничиваемся приведенными признаками, как наиболее характерными, общепризнанными и повсеместно существующими. Указание некоторых теоретиков на различие в “источниках власти” едва ли применимо к местному самоуправлению в СССР, где органы этого самоуправления (местные советы) участвуют в создании центральной законодательной власти. Равным образом попытки разграничить два рассматриваемые понятия посредством указаний на объем территории самоуправляющихся единиц, на конкретное содержание их деятельности, на структуру органов местного самоуправления или на специальный характер последнего – оказались несостоятельными в виду крайнего разнообразия этих признаков. Те или иные конкретные примеры всегда приводят к опровержению соответствующего разграничения.

Нам остается оценить местное, а в частности и городское самоуправление с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству.

Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом (точнее – с господствующим классом населения). На ряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.

В частности все сказанное о местном самоуправлении еще с большим основанием относится к городскому самоуправлению, обладающему самыми широкими и сложными задачами и, по самой природе города, наиболее динамичному из местных самоуправляющихся единиц.

Характер, направление и степень успешности деятельности городского управления определяются: а)существующей избирательной системой, б)компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления, в)его организацией и г)правительственным надзором над ним. Эти вопросы мы рассмотрим в следующих четырех главах, которые призваны значительно уточнить, углубить и расширить общее понятие о местном и городском самоуправлении, данное в настоящей главе.

ГЛАВА ВТОРАЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ВЫБОРНЫЕ СИСТЕМЫ

1.ПОНЯТИЕ О МУНИЦИПАЛЬНОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ

В древности, в эпоху натурального хозяйства и пережитков родового строя, а также несколько позднее, когда население любого города насчитывало максимально два-три десятка тысяч человек, когда классовая дифференциация была весьма несложной и организационно-государственные методы еще только зарождались, первоначальные города (города-села, города-крепости и даже города-государства) нередко управлялись посредством всенародных собраний или сходов, без применения выбора уполномоченных. Ни законов, определявших порядок этих собраний, ни каких-либо обязательных формальностей не существовало. Политические и хозяйственные дела города также не различались между собой. В опасных и затруднительных случаях, когда, напр., грозило нашествие врага, когда надо было “призвать князя” или предстояло предпринять какое-нибудь важное для города хозяйственное дело, раздавался, по чьей-либо инициативе, звук набата, после чего стар и млад, без различия сословий, сходились в привычном месте, – на площади, у церкви или на ледяном покрове реки, – бурно и беспорядочно совещались между собой и принимали то или иное единодушное решение. Если возникало непримиримое разногласие, то дело решалось не голосованием, а рукопашной схваткой. Такой характер носили, напр., новгородские, киевские и псковские веча, которые несомненно являлись не только примитивными верховно-политическими, но и хозяйственными органами управления.

Вместе с ростом городского населения и классовых противоречий местное управление посредством всенародных собраний стало затруднительным. Зарождается принцип представительства и избирательного права.

С.М.Бродович утверждает, что “зародыш избирательных норм имелся еще в родовом строе, поскольку уже здесь возникают представительные органы и начинает, следовательно, складываться определенный выборный порядок”. Последнее несколько сомнительно, но в античном мире – в древней Греции и особенно древнем Риме – к началу нашей эры избирательное право уже бесспорно существует как юридический институт, с соответствующим выборным производством, и самые термины “вотум”, “баллотировка”, урна, избирательная “курия”, “депутат”, “делегация” относятся к древнелатинскому языку. Корпоративный дух средних веков и корпоративные выборы той эпохи, которые широко практиковались в сословных организациях и союзах, в цехах, ганзах, церковных приходах, университетах, выдвинули принцип представительства на первый план. Избирательное право окончательно вырабатывается и крепнет, сначала как бытовой институт, а затем как развитая государственная система. Что же касается чисто муниципального избирательного права, то ни в городах-крепостях, ни в городах-государствах античного мира не было предпосылок к правотворчеству в данном отношении, но в средние века, с появлением и развитием городской общины, т.е. муниципия, естественно развивается и муниципальное избирательное право, особенно же в городах Англии, в вольных городах ганзейского союза, в южной Франции и в итальянских городских республиках, разветвляясь притом на целый ряд различных систем, в зависимости от тех или иных классовых отношений.

Мы понимаем под муниципальным избирательным правом совокупность юридических норм, определяющих порядок установления личного состава выборных органов в городском самоуправлении. Право данного лица участвовать в выборах, устанавливающих упомянутый состав, называется субъективным избирательным правом. К двум основным элементам выборного института принадлежат, как известно, активное избирательное право, которое заключается в праве выбирать, и пассивное избирательное право, состоящее в праве быть избранным, или, иначе говоря, совокупность положительных и отрицательных условий, при наличности которых данное лицо может подлежать избранию. В советском строе различий между активным и пассивным избирательным правом не проводится.

Избирательное право в конкретном его применении, вместе со всеми относящимися к нему распоряжениями власти и местными бытовыми условиями (напр., маневрами предвыборной пропаганды, борьбой партий, составлением кандидатских списков), мы будем называть выборной (или избирательной) системой. Полный контингент избирателей данного города носит название “избирательного корпуса”.

Что же касается самого термина “выборы”, то он общепонятен и едва ли требует подробной дефиниции. Этим термином обозначается акт, посредством которого данный социальный коллектив выделяет из своей среды одного или нескольких своих членов в качестве представителей интересов этого коллектива или же в качестве лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для занятия общественных должностей и для выполнения определенных общественных функций. В сущности своей выборы являются либо одним из способов создания власти, либо одним из способов перенесения прав, принадлежащих данному коллективу (в его целом), на более ограниченное количество лиц. Нет сомнения в том, что избирательные нормы развились не как результат логического развития какой-либо отвлеченной юридической идеи, а в видах экономии времени и сил, в процессе длительного социального приспособления и отбора.

Значение избирательного права и выборных систем в городском хозяйстве и благоустройстве огромно. Ясно, что избирательная система, создающая распорядительный орган городского самоуправления, непосредственно определяет состав лиц, расходующих муниципальные средства и ведущих городское хозяйство. Следовательно, эта система предрешает характер, направление и вообще все содержание муниципальной деятельности, поскольку городскому самоуправлению предоставлена известная степень самостоятельности. В виду этого необходимо более подробно остановиться на избирательных системах, существовавших в последнее время и ныне действующих в главных государствах.

Однако мы не можем ограничиться, как это часто делается, описанием существующих избирательных систем и критикой их с точки зрения целесообразности. В каждом отдельном случае здесь следует поставить вопрос: cui prodest? (кому выгодна данная система?) Действительно, нигде так ярко, как именно в избирательных системах не наблюдается, по удачному выражению Лориа, “дьявольская улыбка экономического фактора”. А так как экономические и классовые интересы могут быть легче всего обеспечены искусственными ограничениями избирательного права, то на практике выработался целый комплекс таких ограничений, которые применяются по самым разнообразным признакам.

Ограничения в муниципальном избирательном праве, играющие главную роль в характере соответствующей системы, разделяются на естественные и искусственные. К естественным ограничениям принадлежат: 1)ограничения по возрасту, 2)по слабоумию (прирожденный идиотизм, душевная болезнь и т.п.) и 3)по судимости и главным образом вследствие лишения гражданских прав судебными приговорами. Избежать перечисленных ограничений, конечно, невозможно. К искусственным ограничениям в капиталистических государствах относятся: 1)ограничения по полу (женщины лишаются избирательных прав, или же им предоставляются таковые только по доверенности), 2)по вероисповеданию (напр., лишаются избирательных прав лица, принадлежащие к нехристианским культам), 3)по классу или сословию (эти ограничения проводятся целым рядом разнообразных правил и способов), 4)по имущественному положению (напр., требуется уплата какого-либо налога или владение недвижимой собственностью), 5)по оседлости (исключаются лица, не прожившие в городе определенного срока), 6)по служебному стажу или профессии (напр., исключаются государственные чиновники, солдаты, духовенство), 7)по образовательному цензу (исключаются неграмотные), 8)по брачности (ограничиваются в правах люди неженатые или несемейные).

При всем разнообразии признаков, по коим проводятся ограничения в капиталистических государствах, легко заметить что почти все они преследуют одну цель: обеспечить представительство господствующих классовых интересов, а главным образом не допустить к участию в городском самоуправлении пролетарский класс.

У муниципальных авторов, оценивающих принцип ограничений, следует отметить два противоположных направления: французскую и немецкую (консервативную) школы. Первая в вопросах муниципального избирательного права опирается на определенные теоретические начала юридического и политического характера, вторая же апеллирует к узко хозяйственной целесообразности. С точки зрения немецкой школы, задача избирательной системы в городском самоуправлении сводится к “отбору способных”, а именно к тому, чтобы обеспечить в нем наличный контингент знающих и опытных работников, одним словом – “хороших хозяев”, так как городское дело будто бы всецело принадлежит к узко-хозяйственной деятельности, но отнюдь не к политике. Таким образом оправдываются все ограничения, имеющие своей целью улучшить состав муниципальных деятелей с точки зрения их хозяйственного умения. Больше всего боится немецкая консервативная школа допустить к городскому делу “улицу”, не подготовленную к ведению общественного хозяйства и в нем не заинтересованную. Заинтересованы же в правильном расходовании общественных средств, по мнению данной школы, лишь плательщики налогов, а особенно крупные плательщики. Отсюда взгляд, который упорно держался не только в Германии, но также в Англии, Австрии и дореволюционной России, сводясь к тому тезису, что “самоуправление тождественно с самообложением”.

Несостоятельность аргументов немецких консерваторов бросается в глаза. Во-первых, самоуправление, как часть государства, отнюдь не может и не должно быть свободным от политики, с которой оно тесно связано во многих отраслях хозяйства. Во-вторых, “хозяйственное умение” может быть обеспечено приглашением специалистов на службу городу, а в задачу распорядительного органа входит главным образом справедливое распределение средств, что всецело зависит от классовой ориентации. В-третьих, так называемая “улица” и бедные слои населения больше заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства, чем крупные плательщики налогов, обычно не пользующиеся городскими школами, больницами, ночлежными домами не имеющие дела с городскими рынками и часто даже не заинтересованные в общественных средствах транспорта. Вся область социального обеспечения и общественного призрения для них также не существует, пожарная охрана имеет второстепенное значение, и даже общественная санитария, при условии жизни в роскошных особняках, отступает на задний план, не говоря уже о благоустройстве фабричных окраин. В-четвертых, немецкая теория забывает, что муниципальная деятельность, как уже указывалось, является школой для низшего класса населения, в которой приобретается и хозяйственное умение.

По мере того как господство дворянского класса (в средневековом владельческом городе) сменялось господством буржуазии, а затем буржуазной демократии, в корне изменялись и выборные системы. В общем и целом мы наблюдаем в течение всего XIX и в начале XXв. демократизацию избирательного права с приближением его к всеобщему, равному, тайному и прямому голосованию, при пропорциональном представительстве, каковая форма признается в капиталистических государствах наивысшим допустимым пределом демократизации.

Изложим муниципальные избирательные системы, двигаясь справа налево, т.е., от наиболее ограничительных узких систем к системам более широким, предоставляющим право выбирать и быть избранными значительному контингенту граждан, и закончим наш обзор действующим советским избирательным правом. Правда, некоторые из этих систем имеют в данный момент только исторический интерес, так как революционное движение 1919г. их смело в большинстве государств без остатка, но они все-таки в высшей степени поучительны, как выражение тех законодательных препон, которыми буржуазия еще недавно успешно защищалась против пролетарского движения.

2.РУССКАЯ ДОРЕВОЛЮЦИОННАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА (ЦЕНЗОВАЯ)

Названная система была всецело основана на теории немецкой консервативной школы, но довела ее до карикатуры. Едва ли в цивилизованном мире существовала более одиозная, несправедливая, нецелесообразная система, составлявшая пародию на городское самоуправление. Любопытно, что в течение исторического процесса (до революции) каждая новая “реформа” русского городского самоуправления являлась ухудшением старого порядка, в смысле все более откровенной и беззастенчивой крупнобуржуазной ориентации избирательного права. В конце концов “общественное” самоуправление превратилось в представительство городских богатеев, без малейшего намека на фиговый листок.

Действительно, первую попытку установить в России городское самоуправление сделало Городовое положение 1785г., по жалованной грамоте ЕкатериныII. При всей сложности учрежденного порядка, подчиненного администрации и внутренним бытовым факторам, нельзя не отметить в нем “всесословности” активного избирательного права. Горожане делятся на 6 разрядов, причем, на ряду с домовладельцами, купцами и именитыми гражданами, фигурируют: 1)“мастера, подмастерья и ученики различных ремесел”, 2)“иногородние и иностранные гости, которые ради промысла или работы или иных мещанских упражнений приписались к городу” и 3)“посадские старожильцы города, в нем родившиеся, а также и вновь поселившиеся, кормящиеся промыслом и черной работой”. Общие собрания обывателей всего этого “общества градского” выбирают городского голову, бургомистров, ратманов, заседателей магистрата и суда. Те же обыватели по своим куриям выбирали общую и шестигласную думу, ведавшую благоустройство города и его текущие дела. Городовое положение 1846г., сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще усиливает правительственную опеку. Городовое положение 20 июня 1870г., как плод реакции конца 60-х годов, хотя и признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, но, как справедливо указывает Гр.Шрейдер, в отношении избирательного права составляло дальнейший попятный шаг. Все не платящие городских сборов были исключены из числа избирателей (принцип самообложения), а последние разделены на три класса (куриальная система), сообразно размеру уплачиваемых сборов, причем каждый из классов, независимо от численности его состава, избирал одинаковое количество гласных в распорядительный орган – городскую думу. Наконец, Городовое положение 11 июня 1892г., просуществовавшее с небольшими изменениями до революции, несмотря на общепризнанную его несостоятельность, окончательно передало муниципальное самоуправление в руки небольшой кучки квалифицированных домовладельцев и купцов, совершенно лишив избирательного права остальных плательщиков, а между прочим и квартиронанимателей всех категорий, т.е. поголовно почти всю городскую интеллигенцию. Одновременно были отменены и разряды, за явной их ненадобностью при новых условиях. Из числа домовладельцев и купцов исключались все лица иудейского вероисповедания, все женщины (сохранившие право голосовать по доверенности), все домовладельцы, владевшие домами стоимостью ниже 300–3000 рублей (смотря по значению города), и купцы ниже 1-й гильдии в столицах и 2-й гильдии в провинциальных городах. В результате указанной реформы, число избирателей в Петербурге сократилось с 21 тысячи до 8 тысяч, в Москве с 20 тысяч до 7 тысяч, в Харькове с 6890 до 2291, в Ростове-на-Дону с 5383 до 788 и т.д. Из числа 7371 киевских домовладельцев 5151 оказались лишенными избирательных прав. В среднем, в больших городах 98–99,5% населения не участвовало в городском самоуправлении. От случайной кучки богатеев зависело все городское благоустройство.

Это неслыханное недоверие к общественным силам и исключительная ориентация на крупную городскую буржуазию (из коей притом вовсе была исключена денежная буржуазия) достигли геркулесовых столпов в последней муниципальной реформе избирательного права перед революцией, а именно в Положении 8 июня 1903г. об общественном управлении г.С.-Петербурга. Правда, пилюля была позолочена, и круг столичных избирателей был упомянутым законом несколько расширен привлечением к ним квартиронанимателей, платящих не ниже тридцати трех рублей ежегодно государственного квартирного налога (т.е. расходующих не менее 1300 рублей на занимаемую квартиру), но одновременно был введен 1-й разряд избирателей, избирающий треть общего числа гласных городской думы. Этот разряд, согласно ст.27 Положения, был составлен из тех лиц и учреждений, которые, внося высшие размеры сборов, уплачивают вместе одну треть общей суммы сборов. На самом деле выходило, что к таким лицам принадлежат домовладельцы, уплачивающие не менее 1000 рублей в год оценочного сбора, т.е. владеющие домами или предприятиями стоимостью не ниже миллиона рублей. Подобных миллионеров в Петербурге (вместе с министерствами, церквами и т.п.) было не больше 400, из коих половина, за старостью, болезнью, отсутствием, участия в выборах принять не могла. В результате около ста голосов, поданных за кандидата (при двух миллионах столичных жителей), делали его избранником города. Такие фиктивные представители составляли одну треть всего состава гласных думы. Так как партии, составленной из миллионеров, фактически распоряжающихся всем городским кредитом и пользующихся огромным влиянием, легко было, посредством протекций, посулов и подкупа, привлечь на свою сторону ¹/₆ гласных, недостающих до большинства в думе, то партия первого разряда, под названием стародумской партии, почти перманентно и монопольно заправляла всем хозяйством и благоустройством столицы. Общественное самоуправление мирового города XXв. превратилось в представительство нескольких десятков миллионеров староторгашеской складки со всеми его последствиями. Получился длительный общественный скандал, ликвидированный только Февральской революцией. Ясно, что здесь ставка на крупную буржуазию утратила всякое чувство меры, приняла просто нелепые формы и послужила лишь к вящшему разоблачению классовой сущности нашего муниципального законодательства.

3.КУРИАЛЬНАЯ (РАЗРЯДНАЯ ИЛИ КЛАССНАЯ) СИСТЕМА

Эта избирательная система, часто называемая прусской, так как она существовала в Пруссии с начала XIXв. (реформа Штейна) и вплоть до революционного времени (отменена в январе 1919г.), является почти исключительно муниципальной системой выборов. Ее применяли также в городских самоуправлениях Австрии, Саксонии, Вестфалии, Рейнских провинций, в немецкой и австрийской Польше, а с 1780 и до 1892г. – в России. В последние годы перед Февральской революцией царское правительство, подготавливая проект городской реформы, проектировало воскресить у нас эту систему, причем пользовалось поддержкой и в Государственном совете среди думского большинства, так как наиболее влиятельная группировка в Государственной думе – Союз 17 октября – не видела другого способа сохранить свой вес в муниципалитетах после предстоящего расширения избирательного права.

Смысл куриальной системы заключается в стремлении, с одной стороны, допустить к выборам широкие круги плательщиков городских сборов, а с другой – обеспечить за крупнейшими плательщиками решающее влияние на хозяйство городов. Таким образом, явно классовый и притом крупнобуржуазный характер этой системы несомненен.

Куриальная система на практике чаще всего принимала форму прусской “трехклассной” системы. Сущность ее сводится к тому, что, во-первых, избирателями являются только плательщики каких-либо городских сборов и налогов (принцип самообложения), и, во-вторых, все избиратели, расположенные предварительно в нисходящем порядке, по величине уплачиваемых ими сборов и налогов, делятся на три части, причем каждая категория уплачивает одну треть всех сборов. Образованные таким образом три класса избирателей выбирают каждый равное число членов в представительное учреждение. Напр., если общее количество городских сборов равно 900 тысячам, то первый разряд составят наиболее крупные плательщики, уплачивающие в общей сложности 300 тысяч, второй разряд – следующая, более численная группа средних плательщиков, уплачивающих вторую треть общей суммы налогов, т.е. также 300 тысяч, и, наконец, в третий разряд войдет вся остальная масса мелких плательщиков. Иногда к третьему разряду привлекают и неплательщиков, создавая как бы всеобщее, но крайне неравное избирательное право.

Неравенство, которое получится вследствие применения куриальной выборной системы, может быть иллюстрировано следующей таблицей, относящейся к германским и русским городам соответствующих эпох.

Таблица числа куриальных избирателей в городах

Таким образом, в средних и круглых цифрах избиратель 1-го разряда, по своему удельному весу, был в десятки раз значительнее избирателя 2-го разряда и в сотни раз влиятельнее избирателя третьего разряда. Публичная власть в городах прямо определялась карманом городского жителя.

На практике куриальная система приводила к целому ряду трагикомических анекдотов. В городе Черкасах 24 избирателя 1-го разряда должны были избрать то же количество гласных и сами себя назначили отцами города; в Твери 11 избирателей выбирали 24 гласных. В городе Гронау (Вестфалия) торговая фирма Дельден, вместе со своими родственниками и служащими, располагала в городском совете 16 местами, а все остальные граждане боролись за остальные восемь мест. В Эссене в первом разряде состояло 7 избирателей, а после смерти Круппа и коммерции советника Беера число их поднялось до 500, число же избирателей 2-го разряда увеличилось с 552 до 6000. Наоборот, в Эльбинге в 1-м разряде состояло 80 избирателей, но коммерции советник Цизе купил все заводы этого города и сделался единственным избирателем упомянутого разряда. В Берлине во время общинных выборов 1894г. в состав второго разряда вошли только лица, фамилии которых начинаются на буквы A, B и C, буква же D начинала последнюю треть платимых налогов. В результате избиратели, платившие то же количество сборов, но носившие разные фамилии, различались по своему влиянию на выборы в 38 раз. Дамашке приводит другой случай, когда Гассе попал в первый, а неудачник Гессе – во второй разряд.

Абсентеизм избирателей на выборах, при господстве куриальной системы, был очень велик: первый разряд часто заключал, как указывалось, единичных избирателей, которые случайно вовсе не являлись на выборы, срывая всю процедуру, а третий разряд, пользуясь ничтожным влиянием на исход выборов, сознательно их бойкотировал. Недовольство, вызываемое куриальной системой в Пруссии, было столь велико, что пришлось ее реформировать: по закону 30 июня 1900г. к первому классу отнесены были избиратели, уплачивающие ⁵/₁₂ всей суммы налогов, ко второму – ⁴/₁₂ и к третьему – ³/₁₂ всей суммы, что ликвидировало выборные анекдоты, но мало повлияло на социальное неравенство. В других случаях число разрядов увеличивалось до шести и даже до двенадцати с тем же успехом.

Среди русских ученых мы не встречаем ни одного сторонника изложенной системы выборов, но в Пруссии вся консервативная школа ее защищала, во главе с знаменитым государствоведом Гнейстом. Последний указывал, что трехклассная система основана на национально-правовой идее, что она является для Пруссии национальной системой и вполне соответствует исторически сложившимся там сословиям дворян (adlige), свободных (freie) и полусвободных (halb-freie), которые в городском населении, в свою очередь, соответствуют имущему классу, среднему сословию и трудовому населению. Мы думаем, однако что эта самая прусская национальная “идея”, воплощенная в куриях и основанная на трех сословиях, во многом сыграла роль почвы, на которой пышным цветом расцвело четвертое “сословие” – социал-демократический, а ныне и коммунистический пролетариат. И в конечном счете, говорит Зигмунд Келлер в Handbuch’е, то, чего не могли достигнуть сотни петиций, принесла революция в одном порыве: §1 прусского закона 17 января 1919г. вводит всеобщее и равное избирательное право.

4.СИСТЕМА МНОЖЕСТВЕННЫХ ВОТУМОВ (ПЛЮРАЛЬНАЯ)

Неудачи чисто цензовой и куриальной систем заставили искать других способов обеспечения “благонадежного” состава муниципалитетов при соблюдении принципа всеобщности. Одним из возможных выходов для буржуазии в этом отношении является система множественных вотумов, или плюральная. По этой системе разные категории избирателей, установленные по тем или иным признакам, имеют различное количество голосов. Она применяется преимущественно на муниципальных выборах и в частности была принята до 1919г. в Бельгии, в комбинации с пропорциональным представительством, как поправка к всеобщему избирательному праву. Избирателем в Бельгии являлся всякий гражданин, достигший 25-летнего возраста, не ограниченный в правах по суду, если он прожил в пределах данного города не менее 3 лет. Все избиратели, удовлетворяющие этим условиям, получают право на 1 голос. Второй голос дается гражданам, имеющим недвижимую собственность, приносящую не менее 48 франков годового дохода, либо владеющим государственными процентными бумагами, приносящими ежегодно не менее 100 франков дохода; второй голос получают также лица, не владеющие указанной собственностью, если они достигли 35-летнего возраста, имеют семью и уплачивают 5–10 франков прямых госналогов. Третий голос приобретают лица, окончившие университет или среднее учебное заведение, либо занимающиеся профессией, которая требует сравнительно высокого образовательного уровня (врачи, адвокаты, инженеры, учителя, нотариусы, чиновники). Максимально у одного избирателя может быть четыре голоса. Главная цель множественных вотумов – как выражается Еллинек – “не допустить поглощения собственников и интеллигенции массами рабочего пролетариата”. Это и достигалось на деле. При громадном относительном количестве рабочего пролетариата в Бельгии до войны, из 301 городской общины 162 общины управлялись консерваторами (католиками) и 68 общин – либералами, а в руках социалистов было только 19 муниципалитетов. На муниципальных выборах 1900г. всех избирателей было 1141 тысяча человек, располагающих 1989 тыс. голосов, причем избирателей с двумя голосами было 226 тыс., с тремя голосами – 120 тыс. и с четырьмя – 127 тысяч. В результате, хотя непривилегированных горожан было большинство (668 тыс.), но в их распоряжении оказывалось менее одной трети общего количества голосов. Высокий возрастный ценз (25 лет) и ненормальный ценз оседлости (3 года) довершали малоприглядную картину в этой стране, которая, однако, в отношении коммунальных выборов почиталась “демократической”.

После войны волна рабочего движения в Бельгии смыла плюральную систему. В настоящий момент последняя существует в Южной Африке (Капштадте), где владение собственностью от 100 до 500 фунтов стерлингов дает один голос, от 500 до 2000 – два голоса и свыше 2000 – три голоса, а также в Новой Зеландии, где в совет графства избирают членов лишь плательщики сборов: собственность до 1000 фунтов стерлингов обеспечивает один голос, от 1000 до 2000 – два и сверх 2000 – три голоса. Последние сведения должны показаться весьма неожиданными для тех авторов, которые так часто выставляли Новую Зеландию как высший образец демократической страны.

Таким образом мы видим, что плюральная система может сочетаться как со всеобщей, так и с цензовой системой, и что она так же, как и куриальная система, в корне извращает самую идею представительства, вовсе не отражая действительного соотношения социальных сил в общине и заранее предрешая результат выборов, угодный законодателю и опекаемому им классу.

5.БОГЕМСКАЯ И ИТАЛЬЯНСКАЯ СИСТЕМЫ (КОМБИНИРОВАННЫЕ)

Из существовавших до 1919–1925гг. ограничительных систем в муниципальных выборах приведем еще две, как очень характерные. В Богемии были предоставлены избирательные права без цензовых ограничений представителям так называемых либеральных профессий – профессорам, учителям, врачам, адвокатам, а равно духовенству, чиновникам, городским служащим, отставным офицерам. От прочих избирателей требовалась уплата прямых налогов, причем лица, не владеющие недвижимой собственностью, либо не содержащие торговых и промышленных заведений, включались в избирательные списки только в том случае, если они прожили в данном городе не менее 10 лет. Голосование происходило по трехразрядной прусской системе, и все лица, не уплачивающие прямых налогов, вносились в третий разряд. Наоборот, пассивное избирательное право, т.е. право быть выбранным, было неограниченным. Ясно, что эта комбинированная система закрепляла в богемских городских думах господство за крупной буржуазией и исключила для пролетариата всякую возможность влиять на городское хозяйство.

В Италии вплоть до нового избирательного закона, изданного в мае 1925г., существовали ограничения проводимые по двум линиям. Во-первых, требовалось умение читать и писать (это требование предъявляется и сейчас), что, при невысоком уровне народного образования в стране, устраняло от выборов около трети трудового населения, и, во-вторых, требовалась уплата какого-нибудь прямого налога (государственного или общинного), или владение квартирой с минимальной платой 200 франков в год, или двухлетняя военная служба. И здесь закон был явно направлен против пролетариата.

6.ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Всеобщее, а одновременно равное, тайное и прямое избирательное право в городских самоуправлениях является с 1919–1925гг. господствующей системой в государствах Западной Европы и Северной Америке. Эта система не только проверена (с ограничениями) в законодательных нормах, но и поставлена там в программы всех левых партий, кроме коммунистической, и защищается на Западе почти всеми левыми представителями университетской науки, а именно так называемой школой катедер-социализма (школой социально-этической или социальной политики). В России эта же система пропагандировалась меньшевиками, эсерами и кадетами.

Под муниципальным всеобщим избирательным правом (в субъективном смысле) подразумевается право, предоставленное всякому гражданину (обоего пола), достигшему совершеннолетия и не опороченному по суду, участвовать в выборах муниципального распорядительного органа. Равное избирательное право подразумевает равенство объема избирательных прав у всех правомочных городских жителей. Тайное избирательное право требует осуществления закрытой баллотировки (посредством шаров, секретно опускаемых в урну, или списков, подаваемых без подписи). Предполагается, что только тайное голосование обеспечивает волеизъявление по свободному внутреннему побуждению, без всякого давления со стороны. Наконец, прямое избирательное право указывает на “одностепенность” выборов, т.е. на непосредственное избрание городским избирательным корпусом распорядительного органа местного самоуправления.

Равное, тайное и прямое избирательное право в городском самоуправлении существует в настоящее время почти во всех капиталистических государствах, если не считать Англии и Уэльса, где часть членов городского совета (ольдермены) выбираются самим советом (т.е. выборы отчасти носят двухстепенный характер), а также двухстепенных выборов в Дании.

Наоборот, всеобщего избирательного права в полном и точном смысле этого слова не существует почти нигде, вопреки общераспространенному взгляду, что видно из следующей таблицы (стр.121), относящейся к 1926г.

Из всех существующих государств, согласно нашим источникам, повидимому, только в одной Австрии действует теперь в городском самоуправлении всеобщее избирательное право без искусственных ограничений. Во всех остальных государствах, как видно между прочим из таблицы, проводится какой-либо ценз, направленный против пролетариата. Действительно, при значительном проценте молодого рабочего населения, высокий возрастный ценз выбрасывает из числа избирателей до 30% пролетариата. Равным образом, при большой текучести пролетарского состава, ночевке его вне черты городов и при участии в фабричном труде крестьян, уходящих на летние заработки, не меньший процент фабричных рабочих фактически исключается из избирательного корпуса вследствие установления даже шестимесячного ценза оседлости. Требование наличности собственной квартиры лишает избирательного права огромное большинство английского рядового пролетариата, живущего обычно группами в домах для рабочих, в мансардах и скудно меблированных комнатах. Такое же влияние оказывает в Испании и Японии требование платежа городских сборов, а тем более плюральная система, проведенная по имущественному признаку в некоторых неевропейских государствах, или, в самой сильной степени, требование о недвижимой собственности в Канаде. Так как в Италии среди пролетариата имеется больше четверти неграмотных или малограмотных, то требование образовательного ценза устраняет от выборов соответствующий значительный процент.

Таблица ограничений активного избирательного права в городских самоуправлениях различных государств (по данным 1926г.)

Поиск по сайту: