Определение систем и их свойства

Для государственного управления, как уже отмечалось, системное выражение его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение Ведь другие виды управления не обладают ни таким множеством элементов, ни таким многообразием их взаимосвязей. Более того, они сами со своими взаимосвязанными субъектами и объектами управления (локальными управленческими системами) включены в обширное государственно-общественное взаимодействие. Значит, от того, как последнее организовано и функционирует, приходится исходить почти каждому субъект (органу) управления и каждому управляемому объекту. И если само государственное управление плохо организовано и сумбурно функционирует, то очевидно, что такое его состояние сказывается на всех общественных процессах, явлениях и отношениях, ведет в конечном счете к нерациональным поведению и деятельности человека. Поэтому того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они со- относятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением.

Следует выделить три логические схемы (модели), посредством которых раскрываются различные аспекты системы государственного управления.

Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами). Однозначно можно сказать, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) организацию и функционирование субъекта управления — управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой — управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объективных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект управления (государство как управляющая подсистема) — взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) — общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (орган из регулирующих потенций) субъекта Управления. Здесь особая роль отводится закономерностям, потребностям и интересам общественной жизнедеятельности.)

В узком смысле, как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление, система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления — воздействия —- управляемые объекты, где преимущество находится на Стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования. В данной схеме воздействия вычленяются из взаимодействий и берутся в готовом, сформированном виде; в общественной системе также выделяются только те ее стороны, проявления, которые подлежат государственно-управляющим воздействиям,

Кстати, с точки зрения взаимосвязей в системе субъектно-объектных зависимостей, само государственно-управяющее воздействие можно охарактеризовать как общественную потребность, интерес и цель в управлении (организации общественных связей), осознанные субъектом управления (его компонентами), юридически нормативно выраженные и практически осуществленные в его решениях и действиях.

Система субъектно-объективных зависимости в указанных аспектах проявляет себя не только при формировании и реализации управления как определенной целостности: в каждом управленческом акте, действии, отношении она объективно обусловливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздействия, главным образом, в виде деятельности организаций, учреждений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления)

Особо подчеркнем, что здесь следует различать следующие явления (и понятия): субъект управления, его компоненты и элементы. В государственном управлении действует единый целостный субъект управления — государство через систему его органов — государственный аппарат; внутри государства, его аппарата думающими, знающими, решающими единицами являются компоненты — люди в государственных органах и на государственных должностях:

элементами обозначаются неодушевленные явления — статусы, функции, структуры, методы, ресурсы, полномочия, обязанности и т.д. и т.п. Такая же градация проведена и в управляемых объектах: каждый из них — это определенная совокупность людей, а внутри нее находятся отдельные люди — компоненты, которые взаимодействуют с различными элементами — капитал, средства и орудия производства, товар, информация и т.д.

В предыдущих лекциях подчеркивалось, что определяющей доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор государственного управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы государственного управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавал им формационные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий каркас, несущий на себе все его динамические элементы. Его можно представить в следующей логической схеме: *природа -4 цели —* функции —+ структура —+ процесс —* (принципы)..Принципы, взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретические выводы. Остальные элементы материализированы в управлении.)

В названной системе онтологических элементов государственного управления существует последовательная и жесткая детерминация. Это значит, что если один элемент изменяется, обновляется, наполняется чем-то новым, то он непременно должен отражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразовании начинать здесь надо именно с анализа изменений в природе, а затем в целях государственного управления, а не наоборот, не с элементов управленческого процесса, что распространено на практике. В рационально поставленном государственном управлении каждый последующий элемент должен подчиняться и обслуживать предыдущий, а своей первоосновой, своим объективным источником все они призваны иметь состояние и потребности общества, интересы и запросы людей, особенно занятых в управляемых объектах. В них содержатся самые глубокие корни системного построения элементов государственного управления. Это также создает Условия для их последующего анализа к оценки. Ибо если мы не знаем, чем какой-либо элемент государственного управления детерминирован и кого он обслуживает, то как мы можем его характеризовать? Лишь субъективистские, что часто и делается.

При описании системных связей государственного управления в таком срезе надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело — компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организационными мероприятиями — этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систему онтологических элементов государственного управления.

Данную систему с известной долей условности можно назвать статичной, и ее надо уметь строить и преобразовывать, правильно располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содержательно, а не формально сочленять между собой. Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования— она постоянно взаимодействует с обществом и поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся элементов.

Государственное управление — это явление, конечно, субъективное. Значит, погружаясь в объективное, стремясь своими возможностями способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести: информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следующим образом: информация —4 знания —* ресурсы —* идеи (модели) —э экспертные оценки —* решения — действия -4 результаты.

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач, ведь в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

Думается, что в совокупности и взаимосвязи системы субъективно-объектных зависимостей, онтологических и гносеологических элементов государственного управления в сочетании с социальным механизмом формирования и реализации государственного управления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти системы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное *видение государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы вбирает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он вкладывает свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие (онтологические) характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц, как в государственном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержании и назначения различных элементов государственного управления а иногда и превратное, извращенное их понимание, результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Тем самым, (необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и любого ее звена) — от управляемого объекта (предприятия, организации, учреждения и т.д.) и до высшего уровня государственно власти выступает схватывание всего многообразия взаимодействующих элементов и выражение их в виде единой и взаимообусловленной конструкции (объективной системы).

Дополнительные неопределенности в данном вопросе возникли при становлении демократического правового государства, построенного на принципе федерализма. Социологически обоснованны отказ от вертикальной соподчиненности представительных нов государственной власти и местного самоуправления к тому, что нижестоящие органы стали рассматривать себя свободными от законодательных актов вышестоящих, из-за чего возникли трудности с формированием и действием целостного, согласованного правового поля в рамках государства. К тому же нарушился принцип законности, без которого не может быть правового государства. Логически понятное отсутствие соподчиненности представительных органов стало по аналогии переноситься на органы исполнительной власти, которые без строгой вертикальной соподчиненности теряют способность к управлению.

Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздействия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное управление как таковое не реализуется. Если убрать систему управляющих воздействий, то управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут действовать разрозненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной истощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.

Если читать множество антиуправленческих сентенций, то поражает их беспредметность. Государство управляет не только и не столько путем установления обязательных (административных) правил поведения и деятельности, требуя их соблюдения под угрозой наказания, сколько такими способами воздействий, как налоги, тарифы, пошлины, квоты, лицензии, контроль качества (и цен) товаров, инвестиции, преференции, бюджет, валютное регулирование, обеспечение конкуренции, законность — перечень очень длинный. Искусство управления в том-то и состоит, чтобы посредством многообразных форм, методов, процедур, технологий и т.д. умело добиваться эффективного функционирования управляемых объектов.

Они дают ВОЗМОЖНОСТЬ увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.

К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизации самостоятельности, забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

1. Сущность, определение и классификация функций

Анализ функций, содержащихся в утвержденных Правительст­вом Республики Казахстан положениях о министерствах, государ­ственных комитетах, других центральных исполнительных органах и их территориальных подразделениях, свидетельствует об отсут­ствии:

—единых подходов к пониманию термина "функция";

—единой классификации функций по видам деятельности,
соответствующей их содержанию.

К наиболее существенным недостаткам действующих положе­ний относятся:

— отсутствие четко выраженной связи между функциями, отра­женными в Положениях, и структурой соответствующих центральных исполнительных органов;

— значительная часть формулировок функций имеет обобщен­ный и неконкретный характер, что не позволяет однозначно опре­делить их конечный результат {форму завершения).

Согласно принятой в развитых зарубежных странах термино­логии под функцией государственных органов подразумевается деятельность государственной службы, непосредственно или кос­венно связанная с предоставлением услуг населению. Выполняе­мые органами управления функции подразделяются на следующие виды:

—политические функции;

—исполнительные функции по реализации политики;

— функции по ресурсному обеспечению предоставляемых ус­луг;

—функции по непосредственному предоставлению услуг;

—контрольно-регулирующие.

Политические функции. Выполнение политических функций в государствах с унитарной формой организации государственно­го управления возлагается на центральные представительные и исполнительные органы. Их сущность заключается в реализации определенной государством стратегии и включает в себя:

—определение приоритетов и целей развития отраслей или сек­
торов общественного производства;

—разработка стандартов предоставления услуг;

—разработка проектов законов и выпуск нормативных актов в
пределах установленной компетенции;

—анализ и оценка эффективности проводимой политики.

Функции по реализации политики. Представляют собой деятель­ность центральных и местных исполнительных органов в процессе подготовки и реализации принимаемых решений, обеспечивающих достижение поставленных целей посредством выбранных форм и методов. Основные типы исполнительных функций:

—планирование, включающее в себя выбор средств, обеспечивающих достижение намеченных результатов;

—программирование (разработка общенациональных государственных, секторных и отраслевых программ);

—мониторинг (система учета и отчетности — статистическая,
финансовая, специальная ведомственная и т. д.);

—оценка эффективности используемых форм и методов, обеспечивающих реализацию политики.

Функции по ресурсному обеспечению. Регулируют использова­ние финансовых, трудовых и материальных ресурсов, необходи­мых для предоставления населению соответствующих услуг и обеспечивающих эффективную деятельность организаций и учреждений государственного сектора.

Функции по непосредственному предоставлению услуг.Состав функций зависит от конкретной отрасли и соответствующих ви­дов деятельности, обеспечивающих предоставление услуг насе­лению.

Контрольно-регулирующие функции. Предполагают наличие всеобъемлющей системы внутреннего и внешнего контроля, куда входят государственные и независимые организации, контроли­рующие выполнение функций на всех уровнях управления.

Для того, чтобы функции, содержащиеся в Положениях, более полно отражали структуру центральных исполнительных органов, в дополнение к приведенной классификации следует различать основные функции органа и специальные. К основным относятся функции, выполнение которых возложено на управление (главное управление) в целом, к специальным—функции, выполнение кото­рых возложено на отделы (сектора, входящие в состав управле­ния (главного управления).

Поиск по сайту: