Региональные модели управления

В системе государственного регулирования региональной экономики определенную задающую роль играет государственное регулирование региональных доходов. Цель этого инструмента состоит в решении проблемы разделения собираемых налогов и обеспечении регионов одинаковыми ресурсами.

Мировая практика знает три подхода в решении этой проблемы. Суть первого заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым появляется несколько независимых уровней налогов, например государственные и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня целиком. По такой системе со­бираются налоги в Швейцарии.

В основе второго подхода лежит содержание в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, например федеральным, региональным и местным. Это означает, что пред­приятия и организации обязаны платить один и гот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одно­временно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений и ставки налогов определяются контингентами указанных налогов по определенной территории. Близким к этому варианту является налоговая система США.

И, наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы кон­кретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве ставки. Такая система существует в Германии. Подоходный налог, например, законодательно делится между федерацией, землями и общинами в пропорции 42,5; 42,5; 15%; корпорационный налог распределяется между федерацией и землями в пропорции "пятьдесят на пятьдесят".

Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов, что позволяет обеспечить устойчивость и надежность этих систем, достичь приемлемого компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее различных регионов.

Одновременно с регулированием региональных бюджетов, за счет которых осуществляется социально-экономическое развитие территорий в государственной региональной политике, используется такой инструмент, как "политика выравнивания". Это государственно-необходимая политика особого перераспределения бюджетно-налоговых потоков в целях поддержки отдельных регионов. При проведении политики выравнивания, во-первых, определяются границы региона требующего поддержки. Учитываются такие по­казатели, как уровень развития производства, размеры доходов, получаемых населением, плотность населения, масштабы безработицы. Во-вторых, вырабатывается концепция спе­циализации данного региона (ориентация на промышленность, сферу услуг, отдыха и т.д.). Основания для поддержки разнообразны: неравномерность развития, экономические катастрофы, экономические депрессии, необходимость компенсации неблагоприятных климатических условий или географического положения. В любом случае эти основания должны быть объективно обусловленными, а соответствующая поддержка носит целевой адресный характер. Данное положение является общим для всех стран, однако конкретная политика выравнивания имеет специфические черты каждой страны. "Политика выравни­вания", так же как и бюджетно-налоговые отношения, не регламентирована в конституции США. Более того, согласно разделу 8, статья 1, Конгресс имеет право назначать расходы только на "всеобщее благоденствие США". Это препятствует прямому перераспределению средств отдельным штатам (если, разумеется, не будет аргументирование доказано, что такое перераспределение служит "всеобщему благоденствию"). Поэтому задействование политики выравнивания "сопряжено" в США с серьезными юридическими сложностями и длительным согласованием в каждом конкретном случае перераспределения средств. В целом субсидии из федерального бюджета покрывают 20 - 30% расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния, образования, строительство шоссейных дорог.

В Германии "политика выравнивания" исходит из нормы среднедушевых налоговых поступлений в бюджеты земель. Земли, у которых доход выше этой нормы, перечисляют определенные суммы землям с доходами ниже нормы. Данное перераспределение осуществляется непосредственно между землями, минуя федеральный бюджет. Если этого выравнивания недостаточно, используются федеральные субсидии.

В Австралии большая часть налогов (80% всех налоговых доходов страны) поступает в федеральный бюджет. При таких объемах централизуемых налоговых поступлений штатам не хватает собственных доходов для финансирования закрепленных за ними расходов. Поэтому федеральные власти широко применяют систему субсидий штатам из своего бюджета, одновременно осуществляя "политику выравнивания". Размер субсидий опреде­ляется на основе жесткого федерального контроля за расходами штатов. Только после признания их расходных требований обоснованными принимается решение о выделении субсидий, размер которых определяется разницей между признанными обоснованными расходами и ожидаемыми доходами. При росте доходов размер субсидий корректируется.

В Швейцарии долгое время политика выравнивания практически не проводилась в силу особенностей налоговой системы узости, налоговой базы федерального уровня (главным образом таможенные пошлины и некоторые виды акцизов). Практически все виды налогов собирают кантоны, которые и несут всю ответственность за проведение внутренней политики. Выравнивание осуществлялось стихийно преимущественно за счет миграции населения из бедных районов в богатые. В последние годы появилась практика выравнивания путем предоставления субсидий из федерального бюджета.

Развитие интеграционных процессов в Европе привело к тому, что в рамках европейского экономического сообщества в последние годы неуклонно возрастает роль региональной политики. Десятилетие назад ее считали вспомогательным направлением дея­тельности ЕС, необходимым лишь для достижения прогресса в стратегически важных областях. К концу 80-х годов она приобрела серьезное самостоятельное значение. Теперь же в связи с вступлением в силу Маастрихтского договора о создании Европейского союза существенно расширились не только возможности проведения региональной политики ЕС, но и возросла роль отдельных регионов стран-членов союза в рамках интеграционного процесса. Региональная политика в рамках ЕС реализуется исходя из принципов:

- концентрация ресурсов структурного фонда на наименее развитых территориях ЕС
при строгом наднациональном контроле над недопущением распыления средств. Из этого
фонда 80% финансовых выплат должно предоставляться регионам с ярко выраженным
отставанием в экономическом развитии;

- субсидии структурного характера носят взаимодополняющий характер, то есть
институты ЕС могут предоставлять ресурсы только в качестве дополнительного источника
при реализации национальных программ и не имеют права определять объекты своего
вмешательства исключительно по собственной инициативе;

- согласование региональной политики ЕС с макроэкономической и социальной
политикой каждой из стран-членов группировки. Предоставляя финансовую поддержку национальным программам регионального развития, органы ЕС должны следить, чтобы интеграционные приоритеты не противоречили задачам экономической политики данной страны, а средства, выделяемые из бюджета ЕС, растрачивались впустую из-за несогласованных действий национальных и местных органов власти;

- прямое взаимодействие между государствами Европейского союза при реализации
ими национальной региональной политики. Речь, в частности, идет об обмене информацией
между соответствующими правительствами с целью обеспечить четкость целей и методов
реализации национальных программ, минуя наднациональные институты и некоторые
другие.

При проведении региональной политики все страны сталкиваются с типичными проблемами. Во-первых, политика выравнивания региональных возможностей никогда не может привести к полному совпадению экономических и социальных условий. Государство стремится обеспечить относительное, а не абсолютное равенство. Во-вторых, региональная политика имеет сложную взаимосвязь со структурной политикой. Они могут дополнять друг друга, а могут находиться и в противостоянии. Если взять разносторонне развитые регионы, с многоотраслевым производством, улучшение структуры экономики будет способствовать его развитию. Но некоторые территории имеют исторически сложившийся многопроизводственный профиль. В условиях научно-технического прогресса и расслоения промышленности на две условные группы (передовые и стагнирующие отрасли) меры правительства по поддержке передовых отраслей приводят к тому, что в регионах, насыщенных новыми отраслями, усиливается общий импульс развития. В регионах же с преимущественно старыми отраслями, переживающими трудности, ощущается общий спад, сокращение занятости, усиление социальных проблем.

Неделя

План лекции: Государственная служба в системе государственного управления - 2 часа

1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности.

В обществе подготавливается и из общества пополняется персонал государственного управления, и каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного управления. Эта зависимость всегда проявляется с некоторым отклонением, вместе с тем существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управленческих воздействий.

Особенности приложения, знания, энергии и труда людей, принадлежащих персоналу государственного управления:

1. ими выполняется труд, который выражается в обосновании цели и направлений общественного развития

2. их труд интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей.

3. во всех их усилиях проявляется государственная власть, передающая им авторитет и должностную гарантию

4. они формируют особый духовный материальный «продукт», обеспечивающий
рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и
процессов.

5. труд, выполняемый персоналом государственного управления, является
высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из его субъектов жесткие требования в
смысле подготовки, личностных дарований, поведений и общения с людьми.

В обслуживающий состав входят работники, выполняющие вспомогательные, материально-технические и иные операции, действия по обеспечению исполнения государственных должностей. Они заняты обслуживанием информационных процессов в другой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

«Костяк» персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают понятием «кадры государственно управления». Именно к ним в новую очередь предъявляется называемые ниже требования.

Следует выделить два уровня качеств, который может и должен развивать в себе персонал государственного управления: первичные, исходные, которые признан, обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения гос. должностей, накопление опыта и продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся:

1. в обще культурном аспекте - общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, определение этические и эстетические навыки, культура речи

2. в деловом - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере общественной жизни, трудовая активность, опыт общественной и государственной деятельности, дисциплинированность

3. в личностном - моральная устойчивость, честность, самостоятельность, коммуникабельность, надежность, решительность, инициативность.

Гос. служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществление цели и функции государства по средствам исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности определенной в конкретном государственном органе.

Ключевое слово «исполнение», которая означает не просто работу, а формирование властно - управленческих отношений между государством и обществом. Государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами схематически это можно представить: государство - система государственных органов - государственная должность -государственный служащий - гражданин - общество - государство.

Цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирований и реализаций государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности социально - экономическими гарантиями гос. службы. Государственная служба состоит из определенных институтов, призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. К числу таких институтов можно отнести:

а) формирование общественно политических и государств ей но-правовых предпосылок поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан

б) определение квалификационных требований гос. должностям

в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата

г) создание условий выявления и отбора людей для гос. службы на основе объективной оценки

д) поддерживание в количественных гос. органов такого делового и социально- психологического микроклимата, который гарантировал бы юридически описанное исполнение гос. должностей.

е) организация системы подготовки, переподготовки и повышение квалификации гос.служащих.

Гос. служба исходя из ее целей и функций образует различные проблемные блоки, каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение. Прежде всего, это законодательное и нормативное регулирование гос. службы, как самостоятельного, социально-правового института со своими целями, функциями, организациями и механизмами управления. Актуальные проблемы гос. службы является социологическое определение состояния госаппарата и его кадровое обеспечение и система непрерывного развития гос. служащих.

Такую систему составляют три группы элементов:

1. формирующая роль коллектива, гос. органа по месту службы

2. структура сквозного профессионально роста каждого гос. служащего

3. участие общественного мнения в наблюдении за исполнением должностных функций и поведения гос. служащих.

В гос. службе подобающее место должна занимать отработка структур и процедур управления как сложной системы к ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения гос. должностей, содержания экзаменов на замещение гос. должностей, правила аттестации, квалификация характеристики различных категорий гос. служащих. Необходимо обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности гос. службы. Чтобы повысить уровень гос. управления общественным процессом. Гос. служба реализует свои собственные цели и обслуживает потребности и интересы государства, общества и граждан.

ИПерсонал гос. управления включает в себя людей связанных с армией, охраной, безопасностью, общественным порядком и др. специальными гос. структурами. Эта часть участвует в формировании гос. управления и выполняет управленческие решения, воспроизводит материальные, социальные и духовные продукты и услуги. Управленческая культура представляет не только проявление создания, но и нормативные установления, и практическую деятельность. Демократическое правовое государство, гражданское общество, свобода нуждается в высокой управленческой культуре каждого человека. Необходимо осмысленное отношение к гос. управлению, а не слепое подчинение ему под давлением контрольных механизмов. На первом месте в управленческих процессах стоит управленческая компетентность, представляющая собой систему познания и практического опыта в области управления вообще и гос. управление в особенности. Во-вторых, с развитием управленческой культуры граждан связана также их информированность, а во всех проблемах, явлениях, процессах происходящих в сфере управления.

Информация - это связующее звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Управленческая культура, т.е. уровень компетенции и информированности предполагает развития заинтересованности граждан в участие деятельности гос. органов, органов местного самоуправления. Только массовое, настойчивое и последовательные поступки и действия всех граждан способны изменить ситуацию. Управленческая культура граждан как комплексное явление формируется и реализуется также комплексно, ее формирование - это процесс воспитательный, образовательной, идеологической и информационной, т.е. связанной с сознанием

1. Основы правового статуса и классификации государственных служащих.

Государство связано с обществом и поэтому практически все его граждане в той или иной мере сопричастны государственному управлению. Многие обращаются для решения своих проблем в государственные органы или органы местного самоуправления. Почти все участвуют в выборах. Как и все в течение своей трудовой жизни в той или иной мере, по тем или иным аспектам выступают в роли управляемых объектов. В обществе готовится и из общества пополняется персонал государственного управления. И каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Зависимость всегда проявляется, хотя с естественным в ту или иную сторону отклонением.

В числе особенностей приложения знания, энергии и труда людей, принадлежащих к персоналу государственного управления, можно выделить следующие:

a) ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, в конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности (публичных отношений), сознания, поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей);

b) их труд - интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей;

c) во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию;

d) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально - личностные потребности, но формируют особый духовно - материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов;

е) труд, выполняемый персоналом государственного управления, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из его субъектов (исполнителей) жесткие требования в смысле подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

Существуют различные внутренние классификации персонала государственного управления: по административно - правовым критериям - представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным критериям -руководители, специалисты, технические исполнители. Представляется более обоснованным говорить о двух составных частях персонала государственного управления: о должностных лицах и об обслуживающих работниках. Первые (основной и определяющий состав) занимают должности в государственных органах и органах местного самоуправления и. исполняя их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции соответствующего органа государства. Как уже отмечалось, государственная должность есть юридическое установление определенных управленческих функций и властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Депутатство в представительных органах также является специфической формой подготовки и реализации государственно - управляющих воздействий, во многих случаях оно осуществляется на платных началах, что и позволяет включать депутатский корпус в состав персонала государственного управления, с учетом, разумеется, его специфики и, прежде всего, политического характера деятельности. Должностные лица подразделяются (обычно) на: руководителей государственных органов и органов местного самоуправления; исполнительский (иногда его называют оперативно - исполнительский, функциональный) состав; специально уполномоченных представителей власти.

В обслуживающий состав входят работники, выполняющие вспомогательные материально - технические и иные операции, действия по обеспечению исполнения государственных должностей. Они заняты обслуживанием информационных процессов и другой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Их работа в принципе не носит непосредственно управленческого характера; по своему содержанию она ближе к инженерно - технической, производственной, социально -обслуживающей работе.

«Костяк» персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают понятием «кадры государственного управления». Именно они находятся в фокусе внимания и к ним в первую очередь предъявляются качества, по которым может и должен развиваться и оцениваться персонал государственного управления: первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся: в общекультурном аспекте - общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; определенные этические и эстетические навыки; культура речи; в деловом (профессиональном) - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере общественной жизни; трудовая активность; опыт общественной и государственной деятельности; умение повышать свою квалификацию; в личностном - моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, возникновение которых свидетельствует как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально - психологическом микроклимате в коллективах государственных органов т органов местного самоуправления. Это: в числе общекультурных - знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности; ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий, чувство лидерства и ответственности за него,деловых - организованность; умение направлять и контролировать деятельность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; личностных -мужество; принципиальность; способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.

Важно подчеркнуть также необходимость развития и развертывания качеств по мере продвижения карьеры.

Конечно, дать полный набор качеств, которыми стоило бы обладать каждому должностному лицу, весьма затруднительно. Многообразие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше - различные их комбинации. Но проблема существует, она очень актуальна и должна быть исследована наукой.

Управленческая культура представляет собой не только явление сознания, психологии, как иногда понимается, но и нормативное установление, и практическую деятельность. Она выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке определенных общественных установлений, и в поведении и действиях людей в процессах управления, независимо от конкретной функциональной роли в них.

Демократическое правовое государство, гражданское общество, рыночная экономика, частная собственность, свобода, предпринимательство нуждаются в высокой управленческой культуре каждого человека. Необходимо осмысленное отношение к государственному управлению, а не «слепое» подчинение ему под давлением контрольных механизмов. В то же время важен комплексный подход в трактовке самой управленческой культуры граждан. Все ее составные: управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение; отношение к управленческим институтам - имеют значение и должны учитываться в развитии и оценке ее уровня.

Имеется несколько проявлений управленческой культуры граждан, требующих их знания и введения в управленческие процессы.

На первом месте здесь стоит управленческая компетентность, представляющая собой синтез познаний и практического опыта в области управления вообще и государственного управления в особенности. Знать управление целесообразно каждому грамотному человеку, ибо многое зависит в его жизни от управления и ему часто приходится решать свои вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления.

В условиях реальной демократии важнейшим средством развития названных способностей граждан выступает непосредственное их вовлечение в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений. Широкие перспективы здесь открывает становление территориального общественного самоуправления, местного самоуправления, гласности и открытости функционирования государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей. Надо, чтобы во всем была система, последовательность и логичность.

Особенно актуальна управленческая компетентность тех граждан, кто связан с бизнесом, трудится в области менеджмента. Приходится констатировать, что за прошедшие годы менеджмент не оправдал возлагаемых на него ожиданий.

С развитием управленческой культуры граждан связана, далее, их информированность о всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях, происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация - это связующее звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Без него компетентность становится беспредметной, а участие в управлении не приобретает желаемой рациональности. Но положение дел в данном вопросе с каждым годом приобретает все более неблагоприятный характер. Не только потому, что абсолютно уменьшилось число носителей информации. Изменился сам подход к ее пониманию. Если государственные органы, следуя принципам демократии, как - то стараются публично демонстрировать, объяснять и разъяснять свои решения и действия, вводят повсеместно в этих целях свои пресс службы, требуют публикации своих документов, то средства массовой информации основные свои силы отдают выискиванию «соломинки в глазу» государственных органов и их руководителей. В поле анализа, скорее критики, находятся преимущественно первые лица государства, чем поддерживается ложное представление о том, будто все государственное управление сводится к их деятельности и полностью зависит от них. Причем не столько от их идей и решений, сколько от сказанных слов.

Поиск по сайту: