Реструктуризация ЖДТ России

Реструктуризацию МПС, как и в случае с РАО «ЕЭС России» и «Газпромом» обусловил тотальный дефицит инвестиций. Если в 1991 г. бюджетные поступления составляли 21% доходов железнодорожников, а средства, перечисляемые в бюджет, лишь 6,2% (разница между показателями — фактически госинвестиций в отрасль), то в 1999 г. дотации из федерального бюджета равнялись 1% доходов, а отчисления в бюджет — 17,7 %. Самое сложное время для МПС — 1996 г. и первый квартал 1997 г., когда дорога работала с рентабельностью 1,5%. Тогда же возникла концепция структурной реформы, целю которой провозгласили снижение издержек, уменьшение тарифов на перевозки и сдерживание их роста.

В 1997–1998 гг. потребление электроэнергии железными дорогами удалось сократить на 20%, тарифы на грузоперевозки сократились на 14% (при том, что оптовые цены на промышленную продукцию выросли в 2,2 раза). В итоге совокупная транспортная составляющая в конечной цене промпродукции уменьшилась на 40%, а грузооборот возрос на 16%.

Для оптимизации расходов отрасли МПС вывело со своего баланса 33,6 млн кв. м жилья, 1,2 тыс. объектов торговли, 403 школы и 882 дошкольных учреждения1 и др.

В общем, к концу 1990-х гг. назрела необходимость реформирования ЖДТ. Реформу предполагается проводить в три приема. Первый этап — два года — это подготовка необходимой законодательной и нормативной базы, подготовка к разделению функций, разработка правил и механизмов обеспечения равного доступа к инфраструктуре ЖД всех перевозчиков. Создание грузовых операторских компаний и компаний по контейнерным перевозкам грузов, пассажирских компаний, в том числе, пригородных.

На втором этапе – 2002–2004 гг. – произойдет разделение подразделений государственного и хозяйственного управления, т.е. будет создано РАО «РЖД». В этот период произойдет выделение в тарифе инвестиционной составляющей и разделение инфраструктуры грузового и пассажирского комплекса. Будет создана федеральная дирекция по обслуживанию пассажиров в дальнего следования и продолжится создание пригородных пассажирских компаний. Эксперты МПС считают, что от датирования пригородных перевозок уйти невозможно, однако некоторые маршруты дальних перевозок на конкурентных направлениях могут стать прибыльными и, если эти ожидания подтвердятся, будет создана специальная компания по дальним перевозкам (именно в ее ведении окажутся доходные пассажирские перевозки).

Заключительный третий этап реформ будет закончен в 2005 г. В нем предусмотрена частичная продажа пакета акций дочерних компаний при сохранении 100% акций материнской компании в государственной собственности. За пять лет реструктуризации дочерние компании покажут свою убыточность или прибыльность, и станет ясно, где нужна господдержка и монополия РАО «РЖД», а где можно безубыточно работать частным операторам.

Ни один из этапов данной реформы не требует каких-либо государственных вливаний. МПС лишь просит реструктуризировать задолженность и пени в бюджет различных уровней, накопленные в 1995–1996 гг. из-за путаницы в тарифной политике.

Мировой опыт свидетельствует о том, что если система ЖД не реформирована, то все недостатки списываются на отсутствие реформ, а если реформы проведены, то все проблемы объясняются прошедшими реформами. Рассмотрим некоторые из этих недостатков и уже появившихся проблем.

В процессе приватизации имущества федерального ЖДТ будет создан единый хозяйственный субъект — РАО «РЖД». Все его акции будут находиться в собственности РФ, имущество будет являться федеральной собственностью, а учредителем РАО станет Российская Федерация. Правительство России будет осуществлять полномочия акционера единого хозяйствующего субъекта от имени РФ в соответствии с законодательством о приватизации и об акционерных обществах. Назначение президента РАО тоже будет осуществляться правительством РФ по согласованию с президентом РФ. Все акции единого хозяйствующего субъекта будут находиться в собственности РФ.

100% акций новорожденного РАО «РЖД» будут принадлежать государству, и на их оборот в первые годы будет наложен запрет. Затем, правда, планируется начать ограниченную продажу акций, а после 2005 г. к этому волнующему процессу будут допущены и иностранцы.

Все 17 ЖД станут филиалами РАО. Сейчас капитал железнодорожных фондов составляет 2,5 трлн р., из них 1,3 трлн достанутся РАО «РЖД». Его уставный капитал будет равен суммарной балансовой стоимости имущества ЖД, входящих в МПС. Остальное имущество может быть приватизировано1.

Пакеты акций дочерних структур будут продаваться. Но уже сейчас возникает вопрос, почему продажу акций дочерних компаний должно осуществлять ОАО «РЖД», а не государство с перечислением всей выручки в доход федерального бюджета2. Государство позволит новообразованной компании распоряжаться не только дивидендами, но и частью прибыли, с тем чтобы направить ее на инвестиции. Новой компании будет передано большинство хозяйственных подразделений железной дороги: сами дороги, заводы по ремонту подвижного состава, путевой техники, производства технических средств и некоторые вспомогательные и структурные подразделения.

Наряду с железными дорогами в уставный капитал создающегося хозяйствующего субъекта вносятся также десятки образовательных учреждений, библиотек, спортивных организаций, которые находились в ведении этих ЖД, а также предприятия подрядной деятельности, промышленные объекты, производящие и ремонтирующие железнодорожные пути, транспорт и необходимое оборудование. Компании будет передано в собственность все имущество ЖДТ: энергоснабжение, контактные провода, трансформаторы, станции, вокзалы, депо. Компания будет обеспечивать безопасность движения, создавать путевое хозяйство, но самое главное — регулировать рынок грузовых коммерческих перевозок. Локомотивы и вагоны передадут транспортным компаниям, которые будут заниматься «извозом», постепенно формируя конкурентный сектор в сфере ЖДТ.

Кроме того, в счет уставного капитала нового РАО передаются предприятия общественного питания, торговли и снабжения ЖД. Передачу этого имущества предполагается осуществить в течение 2003–2005 гг., которые ознаменуют собой второй этап реформирования федерального ЖДТ1.

С другой стороны, МПС предложило перечень всех активов, которые планирует включить в РЖД. В списке нет зависимых от железнодорожных ГУПов структур, например «Транстелекома» и «Транскредитбанка» (ТКБ). Правительство давно решило, что акции банка должны быть переданы Мингосимуществу. Министр МПС считает, что банк создавался железными дорогами и лишать их этого актива «было бы несправедливо». Правда, премьер оба раза отказывал министру. А недавно стало известно о планирующемся «размывании» пакета министерства в банке путем допэмиссии. Впрочем, претензии к перечню активов будут и без этого. Замминистра Минэкономразвития считает, что часть сервисных предприятий следовало бы акционировать, передав 100% их акций правительству. Тогда, говорит чиновник, у РЖД были бы «прозрачные» отношения с частью своих поставщиков. Но РЖД должно само иметь возможность продавать активы, чтобы заработать на модернизацию отрасли.

«Транстелеком» в настоящее время является самостоятельной компанией, которая арендует у ЖД России построенную за последние три г. систему информатизации телекоммуникаций, в частности около 40 тыс. км волоконно-оптической линии связи. «Транстелеком» войдет в состав создаваемого в отрасли РАО РЖД2.

МПС проведена инвентаризация имущества свыше 3 тыс. предприятий отрасли. На основе этих материалов правительство определит будущий уставный капитал акционерного общества РЖД. Инвентаризация имущества дорог закончилась, и срок ее годности только 12 месяцев. Если компания реально создается во второй половине 2003 г., то потребуется еще одна уточняющая инвентаризация.

Выделение перевозочных компаний будет происходить в условиях большого спроса на вагоны и недостаточного предложения, что может вызвать рост цен на перевозки. Особенно ощутимым это окажется для небольших предприятий, так как крупные смогут стать полноправными участниками рынка создав собственные компании-перевозчики. Недавно первый заместитель министра путей сообщения РФ вручил еще 16 компаниям свидетельства о присвоении статуса «компания-оператор» (по перевозке различных грузов). Как сообщил пресс-центр МПС, свидетельства получили: ООО «Магистраль – Транспорт», ООО «Петрозаводская горная компания», ООО «ТрансГруппАС», ООО «Браво Интернэшнл», ООО «ТЭК Транслин», ООО «Роснефтетранс», ООО «Металлтрейдинвест», ООО «Арка-Дортранс», ОАО «ПК Балтика», ОАО «Байкальская лесная компания», ООО «Первая транспортная компания», ООО «РусАлТранс», ООО «КузбассТрансЦемент», ООО «Модуль», ООО «Фер-Транс» и ООО «Сибтранс-Сервис». В последние годы сохраняется тенденция увеличения объемов перевозки грузов компаниями-операторами. 38 компаний-операторов перевезли в 2001 г. 72 млн т грузов, что составило 6,8% от общей погрузки по сети ЖД. 70 компаний-операторов за 8 месяцев 2002 г перевезли 112 млн т грузов — 15,9% от общей погрузки по сети ЖД России. В настоящее время на ЖД России работает 70 компаний-операторов, собственный парк подвижного состава которых составляет 43 067 вагонов. За восемь месяцев 2002 г компании-операторы вложили свыше 3,8 млрд р. в приобретение подвижного состава. Всего за отмеченный период 2002 г ими приобретен 6141 вагон, из них 5223 новых. Больше всего компаний-операторов 17 занимаются перевозкой нефти. Удобрения и строительные грузы перевозят восемь компаний, семь компаний — лес и железорудное сырье, пять — уголь1. На рассмотрении в МПС России находится 170 заявок от предприятий, желающих работать в секторе грузовых железнодорожных перевозок.

Министр путей сообщения РФ выступает за сохранение запрета на распоряжение имуществом предприятий ЖДТ при реформировании отрасли. По его мнению, необходимо законодательно закрепить механизм сохранения активов в процессе реформирования ЖДТ. По мнению сенаторов, этим законопроектом необоснованно предусматриваются беспрецедентные преференции для предприятий ЖДТ при проведении структурной реформы. Кроме того, считают они, законопроект устанавливает бесплатную и упрощенную регистрацию прав на все недвижимое имущество, вносимое в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта1.

В ходе заседания расширенной коллегии МПС в феврале 2002 г. глава Минэкономразвития выступил против включения в уставный капитал РАО «РЖД» непрофильных активов, которые сегодня находятся на балансе МПС. Только при этом условии министр готов поддержать предложения железнодорожников по реформированию отрасли. МПС считает, что РАО «РЖД» должно унаследовать от МПС максимум предприятий. У правительства на этот счет иное мнение. Несмотря на заявления о том, что согласительная комиссия уже одобрила общие принципы раздела имущества МПС, в реальности противоречия по-прежнему остаются. В конце января 2003 г. руководство МПС представило на утверждение правительства свой проект того, как надо делить министерское хозяйство. В Белом доме документ не утвердили. МПС перечислило только те структуры, которые следует передать в создаваемый холдинг. Списки объектов, которые останутся в собственности МПС, а также тех предприятий, которые можно было бы приватизировать, в правительство не поступили. Сделать это все равно придется. Имущественные «аппетиты» МПС сильно смущают главу Минэкономразвития, о чем он не преминул заявить на коллегии железнодорожного министерства. По его мнению, железнодорожники пытаются перегрузить создаваемое РАО непрофильными активами и решить задачу удержания цен на услуги. Продукция предприятий, которые числятся на балансе МПС, достается железнодорожникам по внутриведомственным ценам, и министерство хотело бы сохранить эту практику и в РАО РЖД. Подобная практика может привести к закрытию предприятий: деньги на модернизацию им придется просить у государства, а большинство из них будут вынуждены закрыться из-за неконкурентоспособности.

По мнению Минэкономразвития, МПС увлечено идеей сохранить все. Сейчас МПС пытается передать в РАО РЖД все предприятия, работающие под эгидой министерства, в том числе вузы, техникумы и предприятия социальной сферы – больницы, поликлиники, детские сады2. Однако у нового железнодорожного министерства будет более чем достаточно рычагов, чтобы влиять на деятельность отрасли в той степени, которая отводится новой структуре. Мысль министра Минэкономразвития пояснил его заместитель: вся деятельность, связанная с перевозками, должна быть передана РАО РЖД, а ремонтные и строительные предприятия, равно как и объекты социальной сферы, должны акционироваться и приватизироваться.

Правительство РФ дополнило перечень государственных предприятий, подлежащих выводу из структуры ЖДТ и приватизации. Выводу из состава ЖДТ и дальнейшей приватизации подлежат: Северо-Западное государственное предприятие промышленного ЖДТ МПС РФ (г. Санкт-Петербург), Ивановское межотраслевое предприятие промышленного ЖДТ (Иваново) и ФГУП промышленного ЖДТ МПС РФ (Владикавказ)1.

МПС России опровергло сообщения о включении земельных участков в уставный капитал РАО «РЖД». Земля под путями и инфраструктурой ЖДТ сохраняется в федеральной собственности, подчеркнули в МПС России2.

На очередном заседании штаба по реформированию МПС (октябрь 2002 г.) чиновники смогли отчитаться о завершении полевых работ (процедура учета земель), но документальное оформление в среднем выполнено только на 80%, а на некоторых дорогах лишь наполовину. Одним из числа препятствий называется нехватка средств, хотя год от года объем финансирования растет в геометрической прогрессии (в 2000 г. — 42,67 млн р., в 2001 г. — 245,90 млн р., на 2002 г. запланировано 2,30 млрд р.). Но, судя по всему, главная причина не в этом, а в банальной неразберихе. Виной всему несогласованность действий подразделений «Росземкадастра» и земельных комитетов, находящихся в ведении региональных администраций. Двойственность подчинения и рождает различные подходы и требования к процедуре инвентаризации. В некоторых регионах (например, в Бурятии) вообще нет не только кадастрового учета, но и соответствующего органа. Однако источник в службе земельного кадастра отвергает обвинения, заявляя, что во всех регионах России работает единая система учета земельных участков, а все 2350 территориальных структур проводят единую политику. Более того, в самом МПС до сих пор не утверждены нормативы, которые определяют, что же на самом деле является объектом недвижимости, а также минимальные размеры участков для различных целей использования (полоса отчуждения). В связи с этим «Росземкадастр» направил в МПС рекомендации по устранению технологических неточностей. В министерстве в ответ заявили, что все нормативы давно определены, а инициативы федеральной службы не что иное, как «очередное теоретизирование», которое не решает сути вопроса.

Следует изучить все последствия реформирования. Так, одной из основных проблем может оказаться освобождение МПС от учреждений социальной сферы, когда муниципалитеты вынуждены будут принять на свой баланс все железнодорожные школы и больницы. Кроме того, необходимо предусмотреть меры по снижению отрицательных последствий от сокращения значительного количества работников МПС1.

В ходе реформы МПС России планируется сократить почти 62 тыс. работников отрасли. Поэтому уже сейчас МПС РФ реализует «Отраслевую целевую программу содействия занятости высвобождаемых работников на 2001–2005 гг.». Этой программой предусмотрены меры социальной защиты работников ЖДТ и их семей, создание условий для оптимальной работоспособности кадров, смягчение социально-психологического напряжения. «Сокращения высвобождаемых работников, в основном произойдут в связи с уходом на пенсию, призывом в армию и т.д. Более того, высвобождающиеся работники будут направляться на переподготовку, обучение вторым специальностям», — подчеркнул первый заместитель министра путей сообщения РФ. Согласно откорректированным параметрам на период 2003–2005 гг. предусмотрено осуществить высвобождение 61,7 тыс. человек, в том числе за счет естественного оттока кадров — 55,5 тыс. человек, по сокращению штата — 6,2 тыс. человек. Кроме того, в ходе реформирования предполагается: создать 1,5 тыс. новых рабочих мест, трудоустроить в порядке внутриотраслевого перемещения 57 тыс. работников ЖДТ, трудоустроить на предприятия ЖДТ 21 тыс. молодых специалистов — выпускников отраслевых вузов и техникумов, переподготовить 17 тыс. работников, подлежащих высвобождению, в связи с достижением пенсионного возраста прогнозируется увольнение по собственному желанию 43 тыс. человек2.

В период 1991–1998 гг. произошло резкое снижение инвестиций в ЖДТ: в ценах 2002 г. они сократились более чем в четыре раза с 206,4 млрд р. в 1991 г. до 50 млрд р. в 1998 г. Результатом снижения объема инвестиций стал рост физического и морального износа основных производственных фондов отрасли, который по состоянию на 1 января 2002 г. превысил 56%. ЖД сейчас необходим приток инвестиций для решения основных проблем. Только для возобновления основных фондов нужны инвестиции на предстоящие пять лет в размере не менее 1 трлн 130 млрд р. или около 225 млрд р. ежегодно в ценах 2002 г. ЖДТ оставался сферой деятельности малопривлекательной для инвесторов. Однако только за счет внутренних резервов ЖДТ невозможно обеспечить его эффективное развитие. Для повышения инвестиционной привлекательности железнодорожных дорог существенной корректировки требует подход к тарифообразованию на услуги отрасли, в частности, предлагается использовать дифференцированную систему тарифов на различные виды грузов. Важным стимулом для притока инвестиций станет также повышение открытости отрасли за счет ведения раздельного бухгалтерского учета по видам деятельности внутри РАО «РЖД», применения на практике международных стандартов финансовой отчетности1.

Дефицит ресурсов для капитальных вложений оценивается в 50–60 млрд р., т.е. 50 % от сегодняшних возможностей отрасли2.

Железным дорогам ежегодно необходимо 500–600 локомотивов и 1200 вагонов. При этом во всем мире пользуются локомотивами четвертого поколения, а в России до сих пор в ходу локомотивы второго3.

Сегодня 52% цистерн находится в собственности операторов и экспедиторов. Это подвижной состав стареет, а новый покупать невыгодно, поскольку при сегодняшних тарифах на перевозки срок окупаемости каждого вагона пять–восемь лет. Так что ни о каком масштабном обновлении подвижного состава частными операторами говорить не приходится. Чтобы решить проблему окупаемости парка, нужно сначала решить вопрос с тарифами. Большинство частных операторов обслуживают сегодня экспортные направления. Причем их перевозки обходятся грузоотправителям дороже аналогичных услуг МПС, однако контроль за передвижением своего груза для них важнее. Но на внутренних перевозках такая логика не работает. Для решения проблемы издержек перевозок МПС предлагает ввести различные тарифы для разных родов подвижного состава, чтобы операторы могли с выгодой работать с различными потребителями.

Глава МПС отметил, что проводимые структурные реформы на ЖДТ проходят в сложных условиях. Так, износ основных фондов требует увеличения ремонтных затрат в этом году в 1,5–2 раза. Он отметил также необходимость ускорения работы по унификации тарифов. В апреле 2003 г. на рассмотрение правительства должна быть представлена программа введения единого тарифа на перевозку внутрироссийских и экспортно-импортных грузов. Говоря о тарифной политике МПС, министр подчеркнул, что отрасль нуждается в государственной поддержке в этом вопросе. Отмечая важность проводимых мероприятий, глава МПС выразил мнение, что министр лично должен возглавить штаб по проведению реформ на ЖДТ1.

Решение о создании ОАО «РЖД» нельзя принимать без разрешения вопроса о погашении просроченной задолженности МПС в размере 20 млрд р. (на 1 января 2003 г.). МПС уже погасило часть кредиторской задолженности в сумме 23 млрд р. «Мы должны избавить от всех рисков будущее ЖД», — отметил министр. По его словам, чтобы выплатить задолженность за поставку строительных материалов и услуг, МПС «в крайнем случае» сократит инвестиционную программу. Напомним, что в 2003 г. инвестиционная программа МПС предусматривает финансирование в размере 122 млрд р.2. А первый замминистра МПС утверждает, что, по расчетам ведомственных экспертов, для нормального функционирования ЖД России в следующем году потребуется порядка 200 млрд р. Это с учетом того, что в нынешнем году инвестпрограмма с утвержденных 94 млрд р. была секвестрована на 30% из-за отсутствия источников финансирования. В специально созданном по распоряжению министра путей сообщения инвестиционном управлении МПС рассматривается два варианта обеспечения инвестиций в 2003 г.

Первый предполагает целевое финансирование специальных объектов из госбюджета. В таком случае МПС будет выступать в роли исполнителя, а в роли заказчика и, соответственно, «спонсора» — государство. Речь, по-видимому, будет идти о таких проектах, как восстановление Транс корейской магистрали или достройка БАМа, которые в министерстве предполагают оформить в виде специальных федеральных целевых программ.

Второй вариант, несмотря на свою радикальность, рассматривается в качестве основного. МПС попросту предложит правительству повышение тарифов на 17%, а не на 12–14%, как записано в проекте федерального бюджета на 2003 г.

МПС предполагает разделить пассажирские и грузовые перевозки. Планируется выделение монопольных участков дороги, где государство в лице МАП и МПС будет управлять тарифом и субсидировать перевозки, и конкурентных участков дороги, где кроме МПС будут работать частные грузоперевозчики и тариф будет рыночным1.

В 2002 г. убытки МПС по пассажирским перевозкам в целом составили 54 млрд р., из них 26 млрд р. — по дальнему сообщению и 28 млрд р — по пригородному2.

В 2003 г. МПС не сможет увеличить тариф на перевозку грузов более чем на 12–14%. Данная мера, касающаяся не только МПС, но и электроэнергетиков с газовиками, призвана выравнить дисбаланс бюджетов естественных монополий и в то же время его размер будет опережать инфляцию, которая прогнозируется в 2003 г. на уровне 10–12%. Тарифы планируется повышать аккуратно, так как резкий рост способен вызвать резкую инфляцию и рост курса рубля. В свою очередь это приведет к тому, что большинство российских товаров станут неконкурентоспособными не только на мировом, но и на внутреннем российском рынке3.

В МПС считают, что «никогда перевозка золота не будет стоить столько же, сколько угля»4, но в то же время нужны не высокие тарифы, а высокие объемы перевозок. В России в последние годы грузовые перевозки были переориентированы на экспорт продукции российских предприятий, а не на импорт, как раньше.

В настоящее время доход российских ЖД составляет в год свыше 15 млрд дол.5. Сегодня все российские железные дороги на 100% оплачивают налоговые платежи в бюджетную систему. Ежемесячно эта сумма составляет около 7 млрд р. При этом компенсация убыточных пригородных перевозок в среднем по железным дорогам в стране за I полугодие 2002 г. составила 23%, в то время как в 2001 г. этот показатель составлял 43%6.

В ходе реформы внутренняя структура, организация транспорта, перевозок, построение корпоративного управления на ЖДТ принципиально не меняются. Непрозрачность структуры отпугнет любого инвестора, поскольку он просто не сможет оценить прибыльность или выгодность вложения средств. Важным стимулом для притока инвестиций станет также повышение открытости отрасли за счет ведения раздельного бухгалтерского учета по видам деятельности внутри РАО «РЖД», применения на практике международных стандартов финансовой отчетности. Уже сейчас начинается разработка концепции облигационных заимствований РАО «РЖД» на рынках капитала, обсуждаются перспективы кредитных операций, позволяющих привлекать инвестиционные ресурсы на долгосрочную перспективу1.

МПС России создает инвестиционное управление, которое будет определять основные инвестиционные проекты и их стоимость. Управление создано приказом министра путей сообщения России в рамках создания РАО «РЖД». Главной задачей нового управления, является обеспечение полной прозрачности инвестиционных проектов ЖД России и четкое определение их стоимости и сроков окупаемости2.

Принятые законы устанавливают принципиально новую систему отношений, они вводят понятия перевозчика, владельца подвижного состава, компании операторов, которые вместе с перевозчиками обеспечивают эффективный процесс транспортировки грузов на ЖДТ. Таким образом, устанавливаются новые принципы правового регулирования деятельности на ЖДТ. Если раньше была единая естественно–монопольная сфера, то сегодня мы говорим о ее разделении на две: естественно–монопольная и потенциально конкурентная. Поэтому нужно изменять и принципы государственного регулирования, в первую очередь безопасности, обязательного лицензирования, сертификации. Появляется большое количество разных перевозчиков, которые выходят на единую инфраструктуру. Это — новое в системе взаимоотношений между перевозчиками, владельцами инфраструктуры, это новая технология отношений «единого окна». Потому что грузоотправитель не должен ломать голову, как там сложился рынок, он должен иметь возможность в одном месте оформить документы и быть уверенным, что груз его будет доставлен в срок. Процесс разработки этих двух законов был очень сложным и кропотливым. В нем участвовало 16 федеральных исполнителей органов власти. В ходе работы изменилось 70% основного текста. При обсуждении законов в Думе было внесено более 1400 поправок. По подавляющему большинству спорных вопросов удалось найти компромисс3.

Идея создания Министерства транспорта по американскому варианту (когда весь транспорт собирается под одной крышей) родилась еще в начале 1990-х г. Сначала взялись за гражданскую авиацию в 1992 г. из состава министерства были выведены активы, на основе которых было создано ОАО «Аэрофлот», а само ведомство превратилось в департамент воздушного транспорта при Минтрансе РФ. Успешно апробированную схему решили применить и к МПС. Становление ОАО «РЖД» — главный момент в слиянии двух министерств1.

Метод «тонкой настройки», применяемый уже два г. к реструктуризации федерального правительства, видимо, касается и отдельных составных его частей. Так, пока не получила формального статуса идея о слиянии МПС и Минтранса РФ в связи с реформой железнодорожной отрасли МПС реформирует себя самостоятельно. На очередном заседании штаба по реформированию отрасли МПС снова заявило о своем намерении остаться самостоятельным министерством после реструктуризации. Причем раньше железнодорожные чиновники были не прочь объединиться с Минтрансом (правда, на базе МПС). Замминистра путей сообщения, заметил что решение об изменении структуры органов государственной власти должно приниматься в Белом доме. Но при этом подчеркнула, что «в постановлении правительства, которое предусматривает разделение функций госрегулирования и организации хоздеятельности, прописано сохранение МПС как самостоятельного органа, осуществляющего регулирование отрасли». Проведение двух трансформаций параллельно (выделение РАО «РЖД» из структуры МПС и слияние министерств) может привести к непоправимым последствиям: вместо концентрации внимания на реформе начнется деление «кресел». Правда с точки зрения стратегической целесообразности объединение двух министерств не вызывает сомнений, однако движение в этом направлении должно осуществляться поэтапно. Пока же члены штаба по реформе железнодорожной отрасли единогласно приняли за основу проект новой структуры МПС. Судя по всему, изменения коснутся лишь численности чиновников МПС. Предполагается, что штат центрального аппарата министерства сократится более чем в три раза (с 948 до 295 человек). Сейчас, правда, штатное расписание ведомства заполнено лишь на две трети (652 человека), поэтому сокращать придется чуть более половины сотрудников. В обновленном министерстве планируется оставить 14 структурных подразделений (шесть департаментов, четыре управления и четыре отдела). У министра должны быть четыре заместителя, в том числе один первый (сейчас их соответственно 11 и 3). Кроме того, в структуре министерства предусмотрено образование семи региональных управлений в федеральных округах.

Сегодня уже никто не сомневается в том, что необходимость реформирования отрасли давно назрела. Оставлять МПС в прежнем состоянии — значит обречь его на «проедание» своих основных фондов. Раньше ЖДТ со всей инфраструктурой считался хребтом отечественной экономики. Ныне же он является для экономики тяжким бременем. Нужны новые идеи, новые структуры, новые методы хозяйствования. В основу их, как подсказывает мировой опыт, должен быть положен принцип частной инициативы. Но прогрессивные попытки участия частного сектора в масштабных проектах должны регулироваться в той или иной мере государством. Главная задача: при реорганизации МПС взвесить и оценить, как будут гармонировать и дополнять друг друга государственные и частные интересы в отрасли. Очень важно найти золотую середину, соблюсти баланс государственного контроля и частной инициативы. МПС сегодня не в состоянии выполнять свойственные ему былые функции контролера, управлять от имени федеральной власти во всех регионах и одновременно быть хозяйствующим субъектом. Лучше всего плюсы и минусы выявляются практикой, а это еще впереди. Уже в ближайшие годы вырастет роль экономических, а не административных методов руководства отраслью, что существенно снизит возможность чиновников командовать отраслью. Да и численно сокращается аппарат. Плюсы реформы налицо. Появятся новые рабочие места, ускорится грузооборот. Пройдет ревизия имущества МПС. В итоге будет создана перспектива появления совершенно нового по качеству управления железными дорогами. Главное тут — разумное разделение функций государственного и хозяйственного управления ЖДТ. Что это даст1?

Министерство как и сегодня будет нести ответственность за безопасность ЖД и социальную сферу отрасли. Кроме того, МПС намеревается сохранить за собой функции формирования единой инвестиционной политики и заявляет о желании самостоятельно определять на каком участке дорог РАО «РЖД» останется естественной монополией, а на каком будет конкурировать с другими перевозчиками. Правда, это вопрос предстоит проработать со специалистами МАП.

В настоящее время более 70% объемов грузоперевозок сосредоточены на основных направлениях ЖД протяженностью 24,5 тыс. км. (28% от длины всей сети). Они должны быть приведены в идеальное состояние. Для оптимизации перевозочного процесса с целью качественного обеспечения перевозок с минимумом эксплуатационных расходов была разработана специальная программа до 2005 г. В ее основе лежат сквозные технологии, ускоряющие продвижение грузов и оборот подвижного состава. В частности, на основных направлениях сети планируется обеспечить движение поездов весом 6 тысяч т. и длиной в 71 условный вагон. Это позволит сэкономить около 500 милн р. в год. В целом по сети средний вес поезда планируется повысить до 3,6 тыс. т (плюс 1,3% к 2002 г.), сократить оборот грузового вагона до 8,79 суток. Программа предусматривает также продолжение электрификации ЖД, автоматизации рабочих мест, создания единой информационной базы, которая позволит координировать работу всех подразделений перевозочного комплекса1.

МПС намерено внести изменения в закон о естественных монополиях с тем чтобы под контроль МАПиПП РФ попадала только монопольная часть работы. К тому же позиция МАПиПП РФ – регулирование всех тарифов – должна оказаться в антимонопольном органе. Разнятся позиции МАПиПП РФ и МПС и по другим поправкам. Например, МАПиПП РФ считает, что контроль за инвестиционной деятельностью должен начинаться со сделок в 1% от активов, а не в 10%, как сегодня. МПС предлагает 30%. Если будет создано ОАО «РЖД», в состав которого государство вносит имущественный комплекс, то это огромные активы. В МАПиПП РФ считают, что любая сделка в системе РАО «РЖД» будет абсолютно неподконтрольна2.

Сейчас министерство сконцентрировало усилия на разработке механизма взаимоотношений создаваемого РАО с государством и частными перевозчиками. В частности, необходимо разграничить сферы их ответственности, поскольку по действующему законодательству МПС является единственным юридическим лицом, ответственным за доставку грузов. Основными направлениями деятельности МПС в настоящее время являются завершение разработки нормативной базы реформирования, разработка нового прейскуранта, совершенствование логистической деятельности, снижение импорта услуг по перевозке грузов, обновление подвижного состава3.

МПС останется органом государственного управления в области ЖДТ. Оно будет заниматься стратегией. Оно оставит за собой основные управляющие функции: разработку законопроектов, по которым будет развиваться ЖДТ России, тарифную политику, от которой зависит и доходность самой отрасли, и дальнейшее развитие промышленности страны; будет нести ответственность за безопасность ЖД и социальную сферу отрасли. МПС также сохранит за собой функции формирования единой инвестиционной политики, и будет определять, на каком участке ОАО «РЖД» останется естественной монополией, а на каком станет конкурировать с другими перевозчиками1.

На коллегии МПС его глава впервые дал понять, что видит для своего ведомства иные пути развития, чем присоединение к Минтрансу. Еще в конце прошлого г. высокопоставленные чиновники из кабинета министров говорили, что МПС войдет в состав Минтранса в качестве департамента или госслужбы. Глава МПС заявил, что в рамках проведения реформы ЖДТ роль министерства не только не ослабеет, а наоборот — усилится. Министр считает, что за МПС следует сохранить функции контроля за безопасностью движения на ЖД. По сути, это означает, что в МПС не склонны мириться с ролью одного из подразделений Минтранса. Тем более что вопрос о руководителе объединенного транспортного министерства (если такой вариант будет реализован) повис в воздухе. В Минэкономразвития считают, что МПС должно лишиться функций надзора и контроля, сохранив за собой только право, устанавливающие функции: выработку отраслевой политики и нормативных актов. Министр Минэкономразвития РФ сказал, что у министерства уже сегодня более чем достаточно различных полномочий. Например, определение ценовой политики в неконкурентноспособых секторах ЖДТ2.

Железнодорожная реформа добавит головной боли губернаторам, существенно сократив их финансовые ресурсы. Изменение статуса ЖД (создается одно юрлицо — РАО «РЖД») вызовет перераспределение налоговых потоков. Глава МПС признал, что объем начисления налога на прибыль в отдельных регионах (на территории которых проходят Московская, Северная, Горьковская, Восточно-Сибирская и Дальневосточная дороги) уменьшится на 17%. Успокоить Сенаторов попытался замглавы Минфина РФ, который заверил, что вопрос о выпадающих доходах является предметом тщательного анализа, по итогам которого правительством будет разработан механизм компенсации. Однако глава сенатского комитета по обороне и безопасности на слово чиновникам верить не стал и предложил внести такой механизм прямо в закон, что оказалось невозможным, поскольку данный вопрос не является предметом регулирования железнодорожного закона и скорее относится к Бюджетному и Налоговому кодексам. А зампред комиссии по взаимодействию со Счетной палатой, представляющий Томскую думу, обвинив ведомство в систематическом невыполнении Бюджетного кодекса, заявил: При такой дисциплине Минфина закон нанесет ущерб регионам». В итоге сенаторы решили принять отдельно специальное постановление «О мерах по компенсации расходов субъектов РФ, связанных с реформированием ЖДТ», рекомендовав правительству предусмотреть в нем источники финансирования таких компенсаций при подготовке проекта бюджета на 2004 г. А если правительство не оправдает их ожиданий, пригрозили проявить политическую волю путем блокирования проекта бюджета. Помимо выпадающих доходов сенаторы обнаружили еще и дополнительные расходы, которые, по словам представителя правительства Бурятии, регионы несут, покрывая убытки по пригородным и местным пассажирским перевозкам. И здесь досталось сильнее всего Минфину РФ. «Он служит другому богу! — гремел с трибуны экс-губернатор Краснодарского края. — Пригородные перевозки сложились не по прихоти регионов, у которых нет средств на покрытие убытков». В отсутствии главы Минфина не утерпел глава МПС: «Пока правительство и вы будете принимать такие бюджеты (без строки на покрытия убытков), все так и будет». «Государство не может решить проблему убыточности пассажирских перевозок и перекладывает ответственность на грузоотправителей. При том, что цена вопроса — 54 млрд р., из которых 24 млрд р. — убытки от перевозок дальнего следования и порядка 30 млрд р. — от пригородных. Из бюджета же в 2003 г. выделено только 300 млн р.», — заявил глава МПС. Однако на федеральный бюджет регионам и не придется рассчитывать в конце г. парламент утвердил закон «О ЖДТ», где финансирование пригородных перевозок возложено целиком на регионы1.

Как сообщает агентство «Телеинформ», министр путей сообщения России должен утвердить структуру РАО «РЖД». Во главе будет совет директоров, который изберет президента, начальники дорог станут вице-президентами территориальных филиалов. Костяк МПС РФ разделится на две составляющие: одна часть руководителей останется при государственном органе, другая войдет в генеральную дирекцию ОАО «РЖД»2.

В 2003 г. ВСЖД будет преобразована в филиал РАО «РЖД», соответственно изменится и ее структура. Как сообщил заместитель начальника ВСЖД по реформированию, на дороге появится служба региональной политики, обеспечивающая единство решений с органами власти. Уже сейчас вводятся отделы корпоративного развития реформирования, служба развития информатизации управления и коммуникаций, служба планирования, бюджетирования и контролинга. Продолжается работа по созданию территориального управления казначейства и отдела внутреннего аудита и финансового контроля. Планируется расширение дирекции по обслуживанию дальних пассажирских перевозок за счет агентств по доставке и рекламе. Подразделение по рекламе появится и в службе по связям с общественностью и СМИ. Кроме того, созданы службы пригородных перевозок, эксплуатации локомотивов, грузовых вагонов, службы технической, экологической, экономической безопасности, охраны и антитеррора.