ТРАНСПОРТНЫЕ ОРАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах с рыночной экономикой существенна роль региональных структур в процессах государственного регулирования транспортной деятельности. В России властные и управленческие функции центра в значительной мере уже делегированы на места и этот процесс развивается.

В Российской Федерации число городов и посёлков городского типа, имеющих автобусное сообщение, составляет примерно 1350, имеющих трамвайное сообщение — 70, троллейбусное — 86, метрополитен — 6, таксомоторный транспорт около 440.

Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемое и гарантируемое Конституцией РФ самостоятельно2. Население берет непосредственно на себя, под свою ответственность решение вопросов местного значения исходя из своих интересов, исторических и иных местных традиций или через деятельность органов местного самоуправления (ОМСУ).

В законе определены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ, в том числе в ТС:

– муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

– организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений.

К ОМСУ относятся:

– выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;

– другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

ОМСУ наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

ОМСУ вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

ОМСУ определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между ОМСУ и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По вопросам, не входящим в компетенцию ОМСУ, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

ОМСУ в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

ОМСУ вправе выступать заказчиком на выполнение работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Более чем в 1000 городах и поселках городского типа в соответствии с законодательством РФ в связи с муниципализацией транспорта, а также для координации работы всех видов транспорта и предприятий различных организационно-правовых форм собственности, расположенных на территории муниципального образования и не находящихся в муниципальной собственности, создаются департаменты, отделы, управления транспорта при городских администрациях или в их составе. В небольших муниципальных образованиях функциями по регулированию деятельности транспорта наделяются заместители глав. Сотрудничество муниципалитетов и предприятий транспорта осуществляется путем заключения договоров. Эти органы управления могут быть юридическим лицом, обладать обособленным имуществом и т.д. В крупных городах в состав департаментов, управлений или служб входят центральные диспетчерские и др. Руководящие работники этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации города.

Поселковые администрации осуществляют контроль за работой транспортных предприятий и организаций на своей территории, согласовывают маршруты и графики движения транспорта, привлекая на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на подведомственной территории.

Городские и районные администрации на подведомственной территории осуществляют те же функции, что и поселковые администрации, и руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, обеспечивают учет автомобилей и других видов технических транспортных средств в городе, организуют и контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ, Федеральным законом1, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Органы государственной власти субъекта (ОГВС) РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

ОГВС РФ:

– осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) ОГВС РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

– обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) ОГВС РФ;

– формирует иные ОИВС РФ;

– управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

– вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

– заключает в соответствии с федеральным законом договоры с ФОИВ о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

– осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с ФОИВ, предусмотренными Конституцией РФ.

Должностные лица ОИВС РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Схема управления областью определяет общую систему взаимодействия органов власти на территории области, включающую структуру организации государственных органов области, основы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих функции управления на территории области1.

Под функциями управления понимаются представительные, нормотворческие, исполнительно-распорядительные, юрисдикционные, контрольные, надзорные, избирательные и иные функции публично-властного характера, осуществляемые на территории области государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Функции управления на территории области осуществляют соответствующие органы.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами деятельность и взаимодействие органов управления областью осуществляются на основе:

– государственной и территориальной целостности РФ;

– распространения суверенитета РФ на всю ее территорию;

– верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, включая область;

– осуществления областью нормативно-правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и области в соответствии с федеральными законами;

– полноты государственной власти области вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и области;

– единства системы государственной власти;

– разделения государственной власти на законодательную, исполни-тельную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельности органов законодательной, исполнительной, судебной власти;

– образования ФОИВ и ОИВС единой системы исполнительной власти в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и области;

– невключения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

– разграничения предметов ведения и полномочий между ОГВС РФ и ОГВС РФ;

– самостоятельного осуществления ОГВС РФ принадлежащих им полно-мочий;

– самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Территориальные подразделения ОИВС образуются с учетом административно-территориального устройства области.

По вопросам своей деятельности органы управления областью принимают акты нормативного и ненормативного характера.

ОИВС — органы специальной компетенции, осуществляющие на территории области исполнительно-распорядительную, контрольную и иную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления.

ОГВС формируются администрацией области на основании федеральных законов, Устава области, Законов области и иных областных нормативных правовых актов.

Руководство работой ОИВС и контроль за их деятельностью осущест-вляются администрацией области в соответствии с законодательством области.

Руководители ОИВС назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором области.

Заместители руководителей ОИВС назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором области по представлению руководителя соответствующего ОИВС.

ОИВС формируются для осуществления управления в сферах управления в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Порядок осуществления ФОИВ и иными федеральными государственными органами функций управления на территории области устанавливается Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Территориальные органы ФОИВ осуществляют на территории области исполнительно-распорядительную, контрольную и иную деятельность в соответствии с федеральным законодательством.

Органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Иркутской области и законами области обеспечивают решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований области. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями области.

Для разрешения разногласий между ОГВС РФ и федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления области на паритетных началах могут создаваться согласительные комиссии из представителей органов государственной власти области, федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления области.

В Иркутской области создано много ФОИВ, кроме того, администрация области создала свои органы управления. Всего же сейчас на территории области функционирует более 70 региональных ФОИВ (в том числе транспортные, описанные выше) и ОИВС.

Законом РФ1 предусмотрены полномочия субъекта федерации в области транспорта, дорожного хозяйства.

Краевая, областная администрация:

– организует транспортное обслуживание населения на территории края, области, контролирует работу железнодорожного, автомобильного, водного, воздушного и трубопроводного транспорта, состояние транспортного обслуживания населения соответствующими транспортными предприятиями;

– создает за счет средств края, области и при долевом участии районов, городов транспортные предприятия, в том числе аэропорты местного значения, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации различных форм собственности;

– обеспечивает развитие на территории края, области сети автомобильных дорог общего пользования, а также их сохранность, оборудование техническими средствами регулирования дорожного движения и связи, создание условий для автосервиса и отдыха пассажиров;

– организует за счет средств края, области и с привлечением на договорных началах предприятий и организаций содержание, строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных краевых, областных дорог, выполняет по договорам дорожные работы для районов и городов;

– утверждает перечень дорог общего пользования на территории края, области, принимает участие в решении вопросов отнесения автомобильных дорог к краевым, областным дорогам.

Устав Иркутской области1 определены задачи и функции законодательной и исполнительной властей на территории области.

Правительство РФ и администрация Иркутской области, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВС РФ и ОГВС Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, учитывая необходимость в развитии транспорта, связи и дорожного хозяйства на территории Иркутской области, заключили Соглашение2.

Соглашение является неотъемлемой частью Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между ОГВС РФ и ОГВС Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

На местах создана многовариантная система управления и регулирования работы транспорта. В регионах есть органы отраслевого управления и регулирования при администрациях или в составе администраций. Есть и группа регулирующих органов, представляющих собой различные структуры, наделенные функциями государственного регулирования транспортными предприятиями различных форм собственности. Каждая из региональных систем учитывает специфику, сложившуюся в регионе.

Чем же должны заниматься ОИВС в транспортной сфере? По-видимому:

– взаимодействием с ФОИВ РФ по координации совместной деятельности в целях формирования и реализации государственной транспортной политики в порученной сфере деятельности, в сфере обеспечения свободного перемещения пассажиров и грузов по территории РФ всеми видами транспорта (морского, речного, воздушного, железнодорожного, трубопроводного, автомобильного, городского пассажирского, промышленного транспорта и дорожного хозяйства), формирования единого транспортного пространства страны;

– разработкой стратегических направлений развития и взаимодействия видов транспорта и дорожного хозяйства на территории, как части единой транспортной политики на территории;

– изучением и формированием региональных товарных рынков и развитием рыночной инфраструктуры, организацией торговли транспортными услугами;

– определением спроса на транспортные услуги и рационализацией перевозок грузов и пассажиров по видам транспорта и их взаимодействием;

– осуществлением мер по развитию и совершенствованию ТЭО;

– разработкой предложений и проектов по совершенствованию погрузочно-разгрузочных операций, развитию терминалов и инженерному обеспечению перевозок;

– разработкой региональных требований по обеспечению безопасности транспортных перевозок всеми видами транспорта в соответствии с международными стандартами и законами РФ;

– принятием активных мер по обеспечению безопасности перевозок грузов и пассажиров и привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении общенациональных, региональных и международных требований по вопросам безопасности;

– координацией работы организаций ТС по обеспечению завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

– обеспечением лицензирования предусмотренных законодательством или переданных ФОИВ видов транспортной деятельности;

– совершенствованием финансирования, кредитования и управления развитием собственного ТС и на подведомственной территории;

– разработкой и реализацией рыночных методов финансово-эконо-мического управления и регулирования ТС на территории;

– развитием конкуренции и разработкой антимонопольных мероприятий;

– подготовкой предложений к программам и вариантам приватизации ТС на территории, участием в работе отраслевых комиссий по приватизации;

– участием в реализации государственных и отраслевой программ приватизации объектов ТС;

– управлением собственностью, пакетом акций субъекта федерации в предприятиях ТС;

-развитием лизинга и аренды транспортно-дорожных средств;

– разработкой мероприятий по страхованию транспортных перевозок, имущества и ценных бумаг, а также по развитию факторинга и форвейтинга;

– осуществлением тарифной политики и контроля за ценообразованием;

– организацией внебюджетных территориальных фондов развития ТС, в том числе на коммерческой основе и с привлечением иностранных инвестиций;

– реализацией единой инвестиционной и инновационной политики;

– проведением прогрессивной научно-технической политики на предприятиях ТС;

– осуществлением социальной и кадровой политики на предприятиях ТС;

– разработкой и реализацией совместно с заинтересованными ФОИВ и ОИВС РФ мер по повышению БДД и снижению вредного воздействия транспорта на окружающую среду, переводу его на альтернативные виды топлива, организацией в пределах своей компетенции контроль за техническим состоянием транспортных средств;

– организацией и осуществлением государственных мероприятий по реализации и контроля за использованием на территории законодательных и нормативных актов, требований международных, межреспубликанских соглашений и конвенций в области ТС всеми предприятиями и организациями независимо от форм собственности. Для чего этот орган должен иметь право;

– вносить в соответствующие ФОИВ РФ предложения по вопросам, относящимся к ТС, участвовать в установленном порядке в рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы ТС, в органах государственной власти РФ;

– заключать с ФОИВ РФ соглашения о взаимодействии в области морского, речного, воздушного, железнодорожного, трубопроводного, автомобильного, городского пассажирского, промышленного транспорта и дорожного хозяйства;

– вносить по согласованию с заинтересованными ФОИВ и ОИВС РФ в Правительство РФ предложения по установлению пунктов пропуска транспортных средств через государственную границу РФ;

– получать от предприятий и организаций ТС информацию и материалы, необходимые для выполнения возложенных задач;

– доводить до сведения и представлять предприятиям и организациям ТС, расположенным в регионе, информацию, законодательные и нормативные документы, необходимые для реализации поставленных задач;

– утверждать по согласованию с заинтересованными ФОИВ РФ сеть межреспубликанских и межобластных маршрутов различных видов транспорта.

Можно предположить специфические задачи и функции ОИВС в ТС:

В области водных путей и гидротехнических сооружений:

– взаимодействие по вопросам регулирования режимов пропуска воды и эксплуатации водохранилищ с уполномоченным государственным органом управления по использованию и охране водного фонда и его территориальными органами, а также с другими ФОИВ и ОИВС РФ;

– осуществление работы по реконструкции (строительству), модернизации, техническому перевооружению и ремонту производственных береговых объектов, а также объектов жилищного, социального и культурно-бытового назначения работников водных путей;

– осуществление работы по реконструкции (строительству), модернизации, техническому перевооружению и ремонту, судов технического флота, судов специального назначения и вспомогательных судов.

В области дорожного хозяйства:

– организация и развитие дорожного хозяйства на территории, развитие рациональной транспортно-дорожной сети с учетом взаимодействия всех видов транспорта городов и районов территории при обеспечении внутрирегиональных и межрегиональных транспортно-экономических связей;

– координация развития сети АДОП РФ, взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти РФ и соседних субъектов в целях формирования единой дорожной сети страны, создания условий для обеспечения единства экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг;

– анализ состояния ДХ и проведение совместно с заинтересованными органами законодательной власти и ФОИВ РФ работы по стабилизации его функционирования, охране труда и окружающей среды;

– организация совместно с ФОИВ РФ и заинтересованными организациями издания атласа автомобильно-дорожной сети РФ и других справочных изданий по ДХ;

– организация совместно с заинтересованными ФОИВ и соседними ОИВС РФ общественных работ в рамках федеральных и территориальных программ дорожного строительства;

– составление периодических и годовых отчетов о состоянии и развитии дорог и расходовании бюджетных средств и других источников финансирования;

– согласование в установленном порядке схем организации движения автотранспорта на период выполнения работ по ремонту и реконструкции АД и мер по обеспечению безопасности движения и безопасности ведения дорожных работ;

– согласование примыкания к АД и пересечения их транспортными и инженерными коммуникациями, согласование технических условий, контроль за их выполнением;

– взаимодействие с ГИБДД, ОДРТИ по вопросам безопасной эксплуатации АД реализация государственной транспортной политики;

– осуществление разработки схем организации движения и расстановки дорожных знаков и указателей с участием ГИБДД;

– согласование с ФОИВ маршрутов и по согласованию размеров оплаты и условий выдачи платных разрешений на провоз негабаритных и тяжеловесных грузов по закрепленным дорогам,

– взаимодействие с органами местного самоуправления, а именно по их территориям проходят все территориальные и федеральные дороги;

– выдача разрешения предприятиям и организациям на ведение предпринимательской и рекламной деятельности в полосе отвода АД с зачислением поступающих денежных средств на счета для использования по назначению с отражением отдельной строкой в балансе и предоставлении ежеквартальной информации об использовании этих средств ОИВС; для чего должен иметь правопредставлять администрацию в отношениях с ФОИВ РФ и другими организациями,участвовать при рассмотрении в ФОИВ вопросов использования АД и других вопросов, затрагивающих интересы ДХ.

В области гражданской авиации:

– осуществлять в рамках своей компетенции взаимодействие с авиационными властями сопредельных регионов России;

– проведение радикальных реформ в формах собственности. На всех видах транспорта физические элементы или транспортные средства (путь, терминал, средства погрузки-разгрузки, подвижной состав, средства связи и управления движением) стали находится в ведении и под управлением различных министерств, региональных органов, предприятий. На всех видах транспорта важнейшие пути и средства управления движения – государственные, некоторые пути, в основном дороги — муниципальные или «ведомственные».

– разделом пароходств, объединенных авиаотрядов, крупных автотранспортных предприятий, железных дорог приватизацией и акционированием большинства предприятий ТС, образованием на транспорте предприятий различных организационно-правовых форм.

Во-вторых, общее падение производства в стране и, как следствие, снижение потребности в перевозках. Снижению объемов перевозок на всех видах транспорта способствовали высокие тарифы и низкая платежеспособность предприятий и населения. В ряде случаев тарифы на перевозку грузов оказывались соизмеримы со стоимостью самого груза, а тарифы на поездку пассажира — с доходами гражданина за несколько месяцев. Что повлекло за собой снижение доходов ТС от эксплуатационной деятельности, за исключением международных сообщений. Кроме того, постоянные неплатежи российских грузовладельцев заставили отечественных перевозчиков постепенно переключать подвижной состав с международных сообщенияй на перевозки грузов иностранных фрахтователей даже на невыгодных условиях–невыгодные перевозки, часто в ущерб перевозчику, осуществлялись и на внутрироссийских сообщениях.

В-третьих, об инвестиционной составляющей в тарифах одни (новые) перевозчики не знали, другие (традиционные) забыли или не могли себе позволить включать ее в тариф. В результате большинство перевозчиков работали в убыток, а их транспортные средства катастрофически старели. К тому же, небольшие предприятия не способны зарабатывать средства не только на развитие инфраструктуры, но даже на приобретение подвижного состава. Так, только крупные перевозчики сумели приобрести новый подвижной состав ОАО «Аэрофлот», ОАО «ПМП» и «ДВМП» и ряда других предприятий. Изменился порядока финансирования развития и, часто, содержания материально–технической базы ТС, в частности резко сокращены централизованные капитальные вложения и неполно возмещаются текущие затраты, особенно при выполнении социально-значимых перевозок. Если строились объекты инфраструктуры, то в основном за счет бюджетов –КАД в г. Москве и Санкт-Петербурге, ряд мостов через Волгу и Амур, железнодорожная ветка к Чинейскому месторождению и др. Лишь в последнее время крупные грузовладельцы стали вкладывать средства в развитие терминалов, строительство и приобретение подвижного состава.

В-четвертых, чрезмерно высокие налоги. Спасаясь от налогового бремени, российские владельцы подвижного состава регистрируют его под иностранными флагами. Иностранные перевозчики не платят таких налогов как отечественные, особенно НДС. В результате наши перевозчики становятся неконкурентоспособными, а государство вообще лишается налоговых поступлений от транспортников.

В-пятых, снижение организационного, технологического и технического уровня предприятий транспорта России привело к запрету эксплуатации устаревших отечественных автомобилей и воздушных судов на американских и европейских маршрутах, а также существенно ограничило вход отечественных судов во многие иностранные порты, где существуют экологические или возрастные лимиты.

В-шестых, резко снизился уровень управляемости ТС. В отрасли произошли:

– перераспределение управленческих функций между уровнями управления, в результате чего предприятия ТС приобрели полную хозяйственную самостоятельность, а аппарат федеральных, региональных и муниципальных органов постепенно избавляется от необходимости решать оперативные производственные вопросы и осваивает способы государственного и муниципального регулирования работы транспорта с использованием не жестких, директивных, а гибких, преимущественно экономических методов;

– изменение статуса федеральных и их территориальных отраслевых органов управления, а также наделение органов управления и регулирования субъектов Федерации и муниципальных образований новыми функциями, в частности, по управлению своим имуществом, различными регулирующими функциями и т.п.;

– руководители предприятий, работники Министерств и служб государственных органов законодательной и исполнительной власти и муниципальных образований еще не сумели выработать формы и методы управления и регулирования, адекватные условиям современного периода. При решении многих вопросов проявляется одна из двух крайностей: либо попытка использования старых командных методов, либо вообще отказ от управления имуществом и регулирования протекающих в отрасли процессов, либо неэффективный менеджмент.

Между тем, именно в этот период наибольшее значение приобретают меры государственного управления и регулирования в ТС и государственной поддержки ее развития.

Можно выделить еще ряд проблем, возникших в результате ослабления мер государственного воздействия, в частности:

– концентрацию внимания руководителей некоторых предприятий исключительно на коммерческих вопросах в ущерб не менее важным вопросам технического состояния средств транспорта, безопасности, охраны труда, экологии, подготовки высококвалифицированных кадров;

– неотлаженность, неупорядоченность новых рыночных отношений между предприятиями и учреждениями как внутри отрасли, так и за ее пределами (морскими администрациями и АО портов, авиакомпаниями и промежуточными аэропортами и аэропортами базирования, транспортными предприятиями и грузовладельцами, предприятиями и уровнями управления транспорта, отраслевыми, региональными и местными, производством и отраслевой наукой и учебными заведениями и т.п.);

– значительное отставание правовой и нормативно-методической базы от процессов структурной и функциональной перестройки отрасли.

Современный период требует оптимального сочетания новых рыночных механизмов со всем ценным, что было наработано в старой системе управления. Из старой ТС сохранены принципы формирования системы управления

Отраслевой. В составе центрального аппарата Минтранса РФ образованы службы по видам транспорта (речной, морской, автомобильный, авиационный и дорожное хозяйство), пока еще сохранено МПС РФ – орган железнодорожного транспорта, еще не совсем растратили свои государственные функции акционерные компании «Транснефть», «Трансгаз» и «Транснефтепродукт».

Функциональный. В каждом транспортном министерстве, в региональном управлении или на предприятии можно выделить блоки, ответственные за удовлетворение потребностей клиентуры (это пока не значит их изучение) и за эксплуатацию подвижного состава, перевозку грузов или пассажиров. Изменились способы воздействия при реализации этого принципа. Появилось лицензирование перевозочной деятельности, начинает использоваться сертификация транспортных услуг, регулируются тарифы на перевозку грузов и пассажиров, аттестуются специалисты, отвечающие за перевозку и безопасность движения, регламентируется допуск и режим работы подвижного состава и персонала, его эксплуатирующего.

На всех видах транспорта можно выделить вспомогательный блок, отвечающий за техническое состояние подвижного состава и за состояние путей, терминалов и средств погрузки-разгрузки. И в реализации этой задачи появились новые способы воздействия – сертификация транспортных средств, процессов ТО и Р и специалистов его осуществляющих.

На всех видах транспорта есть блоки, отвечающие за развитие инфраструктуры самого вида транспорта, за обеспечение его необходимыми материально-техническими ресурсами. Есть блоки ответственные за кадры, финансы, труд и заработную плату, за безопасность движения. На морском, речном, авиационном и железнодорожном транспорте можно встретить блок, отвечающий за питание экипажей и пассажиров. На всех, кроме автомобильного и частично морского, видах транспорта есть структуры управления движением.

Линейный. Реализация этого принципа всегда связывалась с собственностью, ее обособленностью, самостоятельностью в рамках различных структур иерархии.

В основе формирования федеральных органов управления ТС Минтранса и МПС РФ лежит и должна лежать федеральная собственность на предприятия и объекты ТС. Этот принцип должен стать основополагающим в деле формирования органов управления и регулирования субъектов Федерации и муниципальных образований. Орган управления должен управлять имуществом (унитарными предприятиями, объектами или пакетом акций) и должен регулировать деятельность всех субъектов хозяйствования видов транспорта с учетом своих особенностей (но не в ущерб интересам вышестоящего уровня) на подведомственной территории. Органы управления стали ответственными не за все, как было раньше, а, например, только за развитие, содержание соответствующих по форме собственности предприятий и объектов транспорта. Федеральные органы отвечают за федеральные объекты, ОИВС – за территориальные, муниципальные – за свои.

Управление предприятиями и объектами пути должно быть двухуровневым. То есть, федеральные пути и ФУГП, их эксплуатирующие должны составлять один уровень, а федеральный орган, в ведении которого находятся эти дороги и предприятия, – второй уровень. Точно так же должна формироваться и система управления дорожным хозяйством в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Железнодорожный транспорт, в отличие от других видов транспорта, имевших три уровня, имел четыре: МПС – дорога – отделение – предприятие и пять уровней (после ВОВ между МПС и дорогой был округ). Сейчас он формирует безотделенческую, двухуровневую систему (МПС – дорога), которая с созданием РАО «РЖД» станет федеральной и одноуровневой, поскольку дороги будут филиалами РАО.

Полностью сохранен линейный принцип управления движением на железнодорожном, автомобильном транспорте и в гражданской авиации. Не очень удачно сформированы структуры на речном транспорте. Их несколько: ГБУВПиС ответственны за пути, РР и ГРСИ в основном связаны с безопасностью движения судов, являются структурами ГСРФ и находятся в одном бассейне. По-видимому, их целесообразно объединить. Поскольку есть федеральные водные пути, подразумевается, что должны быть и территориальные водные пути. Но создание отдельно от федеральных органов и предприятий пути и управления движения субъектов Федерации в одном бассейне не целесообразно. Перестала быть необходимой государственная система управления движением судов морского флота (кроме акваторий портов).

Различны по форме собственности и терминалы. Здесь тоже действует линейный принцип формирования системы управления. Удачно сформированы ФУГП терминалов «Росморпорт», «Росречпорт», «Росаэропорт». Система двухуровневая: ФГУ «Рос-порт» – ФУГП «аэро-, реч-, морпорт». Эти структуры целесообразны и для региональных и муниципальных предприятий и объектов транспорта. Терминалы международного и федерального значения, подъездные пути к ним, должны оставаться в федеральной собственности или же предприятия–акционерные общества эксплуатирующие их должны иметь контрольный федеральный пакет акций. Это было бы разумно реализовать и на региональном уровне – субъектов Федерации и муниципальных образований, но не так, как произошло с большинством аэропортов, которые к настоящему времени прекратили свое существование.

Средства грузовладельцев могут и должны привлекаться для развития терминалов и подъездных путей к ним. Грузовладельцы вправе создавать и свои пути, терминалы и перевозочные компании, т.е. иметь соответствующие транспортные внутрикорпоративные структуры.

В перевозочных структурах сохранен принцип линейности только на морском транспорте ГСМФ – ФУГП «Арктическое и Северо-Каспийское морские пароходства».

По линейному принципу построена система лицензирования перевозчиков и деятельности в терминалах на некоторых видах транспорта: –федеральный – региональный – местный уровни. По этому же принципу будет строиться система сертификации транспортных средств и услуг. По этому же принципу должна строиться система подготовки и аттестации кадров. Для реализации задач лицензирования, сертификации, кадров и подобных других более всего подходит общетранспортная система транспортной инспекции. К тому же она сама сформирована и зарекомендовала себя очень хорошо с 1990 г. на всех уровнях. Вместе с этим возникает множество вариантов формирования системы управления транспортом.

Административный. Данный принцип как разновидность линейного в связи с разграничением собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную и в связи с приватизацией сохранен на автомобильном транспорте и частично в дорожном хозяйстве. При формировании региональных органов управления на воздушном, речном, железнодорожном транспорте и в дорожном хозяйстве сохранен гео-административный принцип формирования. То есть зона ответственности регионального отраслевого органа совпадает с административной границей одного или нескольких субъектов Федерации, но линейный принцип при этом изменен. Это деление также является рациональным и в рыночной экономике.

Приватизация пароходств речного, морского транспорта, а также предприятий и объектов всех видов транспорта, входивших в ведение Минтранса РФ, лишила его службы видов транспорта линейно-административной цепочки и породила новые проблемы управления транспортом не только для федеральных органов, но и для субъектов Федерации, и муниципалитетов, большинство из которых сейчас уповают лишь на возможность воздействия на транспортные субъекты хозяйствования через имущество, акции и др., что скоро закончится, судя по последним решениям Правительства РФ и ОИВС о продаже государственных пакетов акций многих предприятий транспорта.

Следует определиться с ролью органов управления, формирующихся в федеральных округах. Многие министерства, подведомственные Президенту РФ уже сформировали свои окружные структуры. Транспортная инспекция Минтранса РФ тоже попыталась налаживать взаимоотношения с представительствами Президента РФ в федеральных округах. Минтранс РФ также начинает проводить окружные совещания с транспортниками. Рациональность в этом походе определенно будет, если создание структур и появление чиновников на этом уровне будет сопровождаться сокращением их общей численности в федеральных и региональных структурах и будет обеспечен рост эффективности управления государственным имуществом и всей ТС.

Воистину формирование рыночных структур предоставлено стихии как на самом транспорте, так и вокруг него на различных уровнях — федеральном, региональном и на уровне предприятий и объединений.

Рыночные структуры самостоятельно формируют свои системы управления (в данном случае уместнее сказать — самоуправления). Формирование системы управления субъекта хозяйствования в условиях государственной системы управления следует рассматривать с точки зрения организации управления предприятием или объединением, что должно стать самостоятельным объектом и предметом исследования в рамках другой работы.

В связи с намерением России стать членом ВТО, ГАТТ и ГАТС, следует рассмотреть последствия вступления в эти организации для России, и российских перевозчиков.

В европейских странах более высокие технические стандарты и нормы, соблюдение которых может привести и уже приводит к недопущению использования отечественных транспортных средств на международных внешнеторговых перевозках, к ограничениям в выполнении других транспортных услуг

Структурные и институциональные преобразования на всех видах транспорта необходимо проводить так, чтобы:

– сохранить в федеральной собственности важнейшие транспортные предприятия, коммуникации и объекты, имеющие стратегическое значение для России. Политика соответствующая интересам региона, муниципалитета, должна быть у ОИВС и ОМУ;

– исключить из сфер приватизации и коммерциализации объекты, предназначенные для обеспечения стратегических интересов России и безопасности функционирования ТС каждого уровня;

– обеспечить передачу в установленном порядке в государственную собственность Федерации, субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность предприятий транспорта, осуществляющих значимые для определенных территорий или социальных групп населения перевозки пассажиров и грузов в городском, пригородном и междугородном сообщениях;

– обеспечивать доступность транспортных услуг для всех пользователей, в том числе для малообеспеченных слоев населения, жителей районов Крайнего Севера и районов, приравненных к ним, поскольку эти территории богатые ресурсами необходимо их обживать, а не разорять и запускать;

– осуществлялось стимулирование российских перевозчиков и экспедиторов, работающих на рынке транспортных услуг, в том числе за счет оказания политической поддержки;

– у лучшлись международные транспортно-экспедиционные связи за счет формирования международных транспортных коридоров, развития международных терминалов и обустройства пунктов пересечения государственной границы;

– на всех видах транспорта и уровнях управления проводилась гибкая тарифная политика, отвечающая интересам потребителей транспортных услуг и стимулирующая снижение транспортных издержек;

– усиливалась инвестиционная активность в ТС на всех уровнях (Федерация, субъект Федерации, муниципалитет);

– повышался технический уровень всех видов транспорта на основе обновления парка транспортных средств и модернизации транспортной инфраструктуры в соответствии с федеральными, региональными и муниципальными целевыми программами в основном за счет собственных и привлеченных средств предприятий транспорта, а также на условиях финансового лизинга;

– сертификации, лицензирование, на всех видах транспорта осуществлялась с целью формирования и развития цивилизованного рынка транспортных услуг;

– повышалась безопасность движения, судоходства и полетов, эксплуатационная надежность объектов транспортной инфраструктуры;

– снижалось вредное воздействие транспорта на окружающую среду;

– совершенствование управления транспортными системами проводилось на основе высокоэффективных информационных технологий с использованием современных телекоммуникаций, рационального разграничения функций государственного управления между ФОИВ, ОИВС РФ и ОМСУ;

– создавались правовые, экономические и организационные условия для нормального функционирования рынка транспортных услуг;

– лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, должны были бы проходить периодическую аттестацию на право занятия этих должностей. Необходимо возродить государственный (муниципальный) заказ на подготовку специалистов транспорта для унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и организаций.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Поиск по сайту: