Государственное управление: понятие, признаки, структура, организационная структура

Идеи государственного управления возникают с появлением феномена государства – 10 000 лет назад. Развиваются они в недрах философии в работах древнегреческого философа Платона («Государство», «Законы» и «Политик») и в работах его ученика Аристотеля. В эпоху средневековья – в работах Аквинского («Сумма теологии»), Т. Гоббса («Левиофан»), Дж. Локка («О духе законов»), Канта («К вечному миру»).

К середине XIXв. Эти идеи трансформируются в науку о государственном управлении, это происходит в русле политологической науки и получает дальнейшее развитие в результате становления западных политологических школ (немецкая, американская, французская, школа политических и экономических наук в Лондоне). начиная с середины XXвв. Эта наука превращается в дисциплину.

В России идеи государственного управления получают развитие в XVIвв. Во времена правления Ивана IV в XVIII веке у истоков данной науки был Петр I и его реформы. А становление науки государственного управления в России происходит вначале XIX в. Исследователи внесшие вклад в развитие науки – Чиркин, Атаманчук, Зеркин, Игнатов, Пикулькин. Как учебная дисциплина наука государственное управление начала изучаться с начала 90х гг. XXвв.

Управление – это целенаправленное, организующее и регламентирующее воздействие на жизнедеятельность людей. Существует многообразие трактовок государственного управления.

Государственное управление – это практическая деятельность государственных органов по реализации политики государства и обеспечению его интересов (Пикулькин).

Государственное управление – это особый вид деятельности, осуществляемый системой государственных органов (Ермолаева).

Государственное управление – это целенаправленное воздействие органов государства на общество, индивидов в целях упорядочения и регулирования их жизнедеятельности с помощью государственной власти (Чиркин).

Государственное управление – это практическое организационно—регулятивное воздействие государства на общественную жизнь в целях ее упорядочения, сохранения и опирающееся на властную силу (Атаманчук). Следовательно государственное управление можно трактовать в двух смыслах: в узком – как административную, исполнительно—распорядительную деятельность государства; в широком – как область государственной политики, направленной на регулирование общественных отношений, на организацию общественной жизни через воздействие государства.

Сущность государственного управления проявляется в его признаках:

1. Всегда имеет конкретный исторический характер, т.е. возникает с появлением государства и поэтому является производным от форм государственного устройства, правления, типов политического режима и политической системы в целом.

2. Является системным явлением, т.к. государство системно по своей природе.

3. Распространяется на все общество и даже за его пределы, т.е. обладает свойством инклюзивности.

4. Обладает верховенством, т.е. решения государственных органов обязательны для всех структур и всех граждан.

5. Имеет временной, пространственный, сложный и динамичный характер реализации.

6. Носит публично—распорядительный и прозрачный характер.

7. Обладает единством целей, средств, форм и методов осуществления.

8. Имеет прямые и обратные связи.

9. Обладает свойством эффективности и результативности.

10. Реализуется во взаимодействии субъекта и объекта по схеме:

Субъект управления. Командная информация. Объект управления. Информация о выполнении.

11. Детерминировано внешними факторами (природно—географическими, культурно—историческими) и рядом внутренних факторов (демографический состав населения, управленческие технологии).

12. Это область государственной политики связанная с организацией упорядочиванием, регулированием общественных отношений, деятельностью государственных органов и государственных служащих.

Цели государственного управления.

Цели формулируются не народом, а президентом, правительством и публичными лидерами. Формулируются снизу с учетом приоритетных потребностей общества и сверху через прогнозирование, программирование. Цели бывают:

Ø По объему: общие, частные.

Ø По результату: промежуточные, конечные.

Ø По времени: близкие отдаленные.

Ø По характеру: основные, побочные.

Ø По содержанию: общественно—политические, социально—экономические, культурные, производственные.

Цели всегда должны быть:

· Объективно обусловленные.

· Адекватные потребностям общества.

· Социально ориентированные.

· Обеспеченные правовыми и материальными ресурсами.

· Системно организованными.

· Согласованными со средствами.

· Субординированными, воплощаться в конкретных задачах.

Цели и задачи связанны с принципами государственного управления.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ:

1. Системность.

2. Объективность.

3. Саморегулирование.

4. Обратная связь.

5. Дополнительность.

6. Демократизм.

7. Гласность.

8. Принцип главного звена.

9. Принцип стимулирования.

ЧАСТНЫЕ ПРИНЦИПЫ:

1. Единоначалие.

2. Конкретность.

3. Иерархия.

4. Делегирование полномочий.

В государственном управлении принято выделять 4 уровня функций по объему управляющего воздействия:

1. Государственное управление общества в целом.

2. Функции исполнительной власти как административного управления государственными делами.

3. Функции конкретного государственного органа.

4. Функции индивидуального должностного лица.

Функции государственного управления в целом. Включают в себя:

ü Все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи конституции.

ü Регулирование интересов людей.

ü Предупреждение и снятие конфликтов в обществе.

Функции исполнительной власти. К ним относится:

ü Разработка и представление парламенту бюджета страны, обеспечение его выполнения.

ü Разработка и осуществление программ в области управления экономикой, социальной и культурной сферы.

ü Распоряжение и управление государственным имуществом.

ü Осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

ü Принятие в пределах своей компетенции правовых актов.

ü Обеспечение мер по обороне страны, государственной безопасности и реализации внешней политики.

ü Обеспечение и проведение единой финансовой кредитной и денежной политики.

Функции конкретного государственного органа. К ним относится:

ü Политические (характеризуют государственный орган как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно правовых актов, но они обязательны лишь для тех граждан, которые являются пользователями услуг данного органа).

ü Административные функции – характеризуют институт или ведомства по линии предоставления той или иной услуги.

ü Принято также выделять специфические, специальные и особенные функции по отдельным сферам, отраслям управления. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных управленческих воздействий (обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, информационное обеспечение).

ü Познавательно – программирующие и организационно—регулирующие.

ü Руководящие, регулирующие, контрольные.

Функции должностного лица. К ним относят:

ü Универсальные функции: целеполагание, принятие решений, организация исполнения решений.

ü Функции требующие профессиональной управленческой квалификации (планирование, установление организационной структуры, объекта и субъекта управления, координация, регулирование, контроль, анализ).

Организационная структура государственного управления – совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением; система организационных связей, влияющих на управление. Организационная структура является особым государственно—правовым явлением, которое обусловлено общественно—политической природой. Социальными функциями, целями, и содержанием государственного управления. Она включает в себя следующие элементы:

1. Государственный орган.

2. Звено государственно—управляющей системы.

3. Подсистема субъекта государственного управления.

Государственный орган – это единичная структура власти, формально создаваемая государством для осуществления закрепленных за ней целей и функций. Это важнейший системообразующий элемент организационной структуры.

На ряду с органом государственного управления в структуру входит звено. Оно характеризуется тем, что включает в себя государственные органы с более менее одинаковым положением и однородными управленческими функциями. Например: президент РФ, президенты 21 республики и главы административных краев и областей. Выделение звена позволяет выбрать типовые правовые статусы, наборы взаимосвязей, критерии оценки и тем самым придать системе государственного управления упорядоченность.

Вместе со звеном в структуру входит подсистема органов, объединенных в систематизированную целостность по тем или иным признакам (по цели деятельности, по территории). Между органами, входящими в подсистему, устанавливаются связи субординации.

Например: совет безопасности РФ управление безопасности (оборонной, экономической, информационной + федеральная служба безопасности). Каждая подсистема внутренне организованна, имеет собственную структуру и возглавляется определенным центром. Подсистема имеет вертикальное построение и горизонтальное; имеет особые взаимосвязи построения. Главное значение здесь приобретает информационные обратные связи.

Таким образом, организационная структура системы государственного управления состоит из государственных органов, звеньев и подсистем, что позволяет отследить результативность каждого из трех компонентов. При построении моделей организационной структуры используется несколько оснований:

ü Линейное – создающее вертикальную однонаправленную подчиненность государственных органов – иерархическую пирамиду. Здесь на каждом уровне соблюдается единоначалие, что позволяет придать управлению устойчивость, надежность и последовательность.

ü Функциональное – оно ведет к формированию государственных органов, специализирующихся на конкретных функциях.

ü Программно—целевое – обеспечивает цель и комплексную программу.

ü Матричное – совмещает линейное и программно—целевое, обеспечивая при этом комплексный подход к управлению государственными процессами на определенной территории, придает гибкость, адаптивность подхода к управленческому объекту и создает условия для их целевой координации.

Президент, его место в системе государственной власти, полномочия по отношению к органам политической власти -->

Пост Президента Российской Федерации (РСФСР) введен во исполнение итогов референдума 17 марта 1991 г., а Первый президент избран прямым всеобщим голосованием 12 июня 1991 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ (1993 г.) Президент является главой государства, символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Функции Президента как главы государства заключаются в том, что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Он утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, помилования.

Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса и обеспечивающих возможность выполнять закрепленные за ним функции. Полномочия и функции связаны с базовыми условиями жизнедеятельности общества и государства.

Президент формирует федеральные органы государственной власти или участвует в их формировании. Он назначает выборы в Государственную Думу Федерального Собрания и распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Президент осуществляет нормотворческую деятельность. Он подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, о толковании Конституции.

При Президенте РФ функционируют органы, обеспечивающие проведение им внутренней и внешней государственной политики. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управления. В составе Администрации - самостоятельные подразделения, должностные лица. Основными обязанностями Администрации Президента РФ являются непосредственное обслуживание, курирование федерального уровня, работа с регионами, международная политика. Администрация контролирует исполнение указов, проводит политику Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ и законом "О безопасности" Президент РФ формирует Совет Безопасности, который осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, зашиты их от внутренних и внешних угроз. Одной из функций Совета Безопасности является контроль за реализацией органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики.

Структура парламента. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В первой из них — депутаты, избранные гражданами по одномандатным округам (225) и по партийным спискам (другие 225) сроком на 4 года. В Совете Федерации 178 членов: по два от каждого субъекта РФ. Из них один член Совета Федерации назначен главой администрации субъекта РФ (президентом республики в составе РФ, губернатором и т.д.), другой избран законодательным собранием.

Полномочия Государственной Думы и ее участие в управлении государством. Компетенция Государственной Думы определена Конституцией РФ, некоторыми актами текущего законодательства. К ее полномочиям относятся:

1) принятие законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов;

2) финансовые полномочия. К их числу относятся: ежегодное утверждение государственного бюджета (в отличие от иных законов он Принимается в четырех чтениях), единого социального фонда, федеральных налогов и сборов, финансовых законов и др. Государственная Дума утверждает ежегодно отчет Правительства об исполнении государственного бюджета. Принимались также законы об изменении государственного бюджета в ходе его выполнения из-за возникших кризисных условий;

3) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума должна рассмотреть кандидатуру в течение семи дней со дня внесения ее Президентом РФ или его полномочным представителем в Государственную Думу. Претендент на эту должность должен явиться в Думу и ответить на вопросы депутатов (не более 30 минут). Затем представители фракций и депутатских групп (но не любые депутаты) высказываются «за» или «против» кандидатуры. Решение о даче согласия принимается тайным голосованием или открытым голосованием, если за это выскажется большинство депутатов. Если кандидат будет отклонен Думой, Президент в течение недели представляет вторую кандидатуру, а если и эта будет отклонена — третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в нее. Конституционный Суд в постановлении 1998 г. указал, что можно трижды представлять не обязательно новые кандидатуры, а одну и ту же кандидатуру. Однако, как представляется, такие поступки будут свидетельствовать или о желании Президента РФ оказать давление на Думу (что и было осуществлено при троекратном представлении кандидатуры СВ. Кириенко в 1998 г., утвержденной в третий раз), либо о нежелании Президента РФ с ней сотрудничать и добиться ее роспуска;

4) решение вопроса о доверии (недоверии) Правительству. Вопрос о доверии ставит само Правительство (его Председатель). Если решение о доверии не принимается (не получает большинства голосов от общего состава Думы), ставится другое предложение — о недоверии. Если и оно не принимается (не получает такого же большинства), вопрос с обсуждения снимается. Правительство остается. Правительство РФ может ставить вопрос о доверии и вне связи с вопросом о недоверии, по своей инициативе.

5) назначение на должности и освобождение от должностей некоторых высоких должностных лиц (Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека), пятую часть членов Центральной избирательной комиссии. Кандидатура Председателя Центрального банка представляется Президентом РФ, Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются Государственной Думой по рекомендации ее комитета по бюджету, Уполномоченный по правам человека назначается после рейтингового голосования по кандидатурам, когда часть кандидатов отсеиваются.

6) объявление амнистии.

7) выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности.

8) внешнеполитические полномочия. Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы в связи с обращениями Президента РФ, докладами Правительства, по инициативе комитетов палаты, по собственной инициативе. Она принимает много обращений и заявлений, выражающих позицию Думы по различным международным вопросам, по вопросам внешней политики РФ;

9) обращение в Конституционный Суд. Государственная Дума от своего имени или по крайней мере пятая часть депутатов вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства, нормативных актов субъектов РФ и некоторых других правовых документов.

Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении государством. Поскольку Совет Федерации — составная часть парламента, органа законодательной власти, то главное его полномочие — участие в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конституции РФ, принятые Государственной Думой законы (по существу, законопроекты, законами они становятся позднее) направляются в Совет Федерации, который их одобряет или отклоняет.

Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

1) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Совет Федерации текст соглашения, утвержденного их законодательными органами, и карту местности. Таких решений Совет Федерации принял несколько, в них речь шла о передаче некоторых населенных пунктов от одного субъекта Федерации к другому (Ивановская и Нижегородская области, Владимирская и Нижегородская области и др.);

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации не более чем в 72 часа с момента его представления в палату. Были случаи, когда указы о чрезвычайном положении не утверждались Советом Федерации (в 1995 г.). Указов о военном положении не было;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами РФ. Решение о направлении за пределы РФ

военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) — Правительством РФ.

4) назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ.

5) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов

9) ратификация и денонсация международных договоров и международная деятельность.

Правительство и его роль в системе государственного управления -->

Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Состав Правительства РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Министрами являются не только лица, возглавляющие министерства. Главы некоторых федеральных ведомств (например, Федеральной службы безопасности) тоже имеют ранг федерального министра и входят в состав Правительства РФ с правом решающего голоса на его заседаниях.

В сфере экономики Правительство осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью.

В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Правительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Конституции и законов РФ.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (эти меры Правительство осуществляет под руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства.

Сложилась трехзвенная судебная система: Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Они осуществляют конституционное, гражданское, административное, уголовное судопроизводство. Суды подразделяются также на федеральные и региональные (субъектов РФ). Судьи всех видов и уровней судов образуют судейское сообщество.

К федеральным судам относятся:

• Конституционный Суд РФ;
• Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
• Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему арбитражных судов.

К судам субъектов РФ относятся:

• конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
• мировые судьи.

Основное место в судебной системе занимают суды общей юрисдикции. Им подсудны все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме дел, отнесенных только к компетенции Конституционного Суда или арбитражных судов, а также уголовные и иные дела.

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

• федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
• конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ;
• договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ;
• не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов РФ.

Суды общей юрисдикции

Верховный Суд РФ является высшим органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет судебный надзор за деятельностью судов, включая военные и специализированные федеральные суды, являясь непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым, областным, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Арбитражные суды

Арбитражные суды разрешают споры между юридическими лицами, гражданами-предпринимателями, государственными органами в сфере экономики и управления (по договорам между предприятиями, между бизнесом и государством, по налогам, о банкротстве).

Мировой судья является низшим звеном судов общей юрисдикции.

Поиск по сайту: