ПОЛІТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ У СФЕРІ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА

Сутність та еволюція політики ЄС у сфері охорони навколиш­нього середовища. Охорона навколишнього середовища посідає одне з провідних місць серед політик Європейського Союзу. Це одна з «загальних» і водночас пріоритетних політик, становлення і розви­ток якої триває понад чверть віку. Подальше економічне зростання і політична інтеграція держав-членів неможливі без урахування еколо­гічного чинника.

Динаміку формування політики ЄС щодо навколишнього сере­довища, правового регулювання в цій галузі можна прослідкувати, розділивши розвиток його компетенцій у сфері екології на етапи.

Перший етап (1957-1972). Згідно з договорами 1957 p., відповідаль­ність за політику в сфері охорони навколишнього середовища не належала до компетенції Співтовариства. Держави-члени провадили свою власну політику. Однак питання екології визначали кордони правового регулю­вання створення загального ринку, як, наприклад, у ст. З 6 Договору, яка до­зволяє державам-членам запроваджувати обмеження на імпорт, експорт, транзит у товарному обороті з міркувань екологічної безпеки. Проблем навколишнього середовища торкалося і вторинне право Спільноти, осо­бливо в документах, спрямованих на реалізацію сільськогосподарської та енергетичної політики ЄЕС. Глобальні екологічні проблеми не можуть бути ефективно вирішені на національному рівні. Крім того, екологічні за­ходи і стандарти на продукти, запроваджені в односторонньому порядку, стали перешкодою для торгівлі між державами-членами, що суперечило комунітарному принципу вільної торгівлі.

Другий етап (1972-1986). Відразу після завершення першої кон­ференції ООН з навколишнього середовища на Паризькому саміті в червні 1972 р. Європейське співтовариство закликало Європейську Комісію до розробки програми дій з політики охорони навколишнього середовища. Правовою базою нового напряму слугувала ст. 2, яка ви­значила «гармонійний розвиток економічної діяльності» та «тривалу і збалансовану експансію» завданнями Співтовариства. Визначеної мети можна досягти лише за умови охорони навколишнього середовища.

У 1972 р. Рада голів держав (урядів) країн-членів ухвалила рішення про розширення компетенції Співтовариства у нових галузях, в тому числі і у сфері навколишнього середовища. Було визнано, що єдина політика з охорони навколишнього середовища є законною необхід­ністю, хоча до первинного права Європейського співтовариства зміни внесені не були. Всі рішення в новій сфері діяльності приймалися через ст. 100 і 235 Договору, які дозволяли для досягнення цілей ЄС втручатися у сфери, не передбачені установчим договором. Подібне саморозширення компетенції отримало назву «ефект переливання». Регулювання нової галузі співпраці відбувалося переважно шляхом видання директив - актів гармонізації права держав-членів. Закон Співтовариства з охорони навколишнього середовища з'явився у формі регульованих умов та обмежень з приблизно 200 директивами і постановами, що стосуються здебільшого охорони водного світу, контролю за забрудненням повітря, хімікатів, охорони флори і фауни, шумового забруднення і розміщення відходів. Європейський закон про навколишнє середовище базується на екологічному законодавстві, роз­робленому відповідно до економічних вимог і постійно поповнюється новими екологічними законами. Вплив Європейського співтовариства на законодавство в сфері охорони навколишнього середовища визна­чається масштабами його трансформації в законодавчу базу держав-членів. Численні випадки порушення екологічних постанов свідчать про необхідність удосконалення правової бази. У ці роки було прийнято перші програми дій Співтовариства у сфері екології, що визначають пріоритетні напрями і завдання політики в сфері охорони навколиш­нього середовища.

ЄЕС приєдналося до низки найважливіших міжнародних конвен­ти з охорони навколишнього середовища, таких, як Конвенція про охорону дикої флори і фауни і природних місць проживання в Європі

(1979 p.), Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані (1979 p.), Міжнародна угода по тропічній деревині (1983 р.) та ін. У межах Співтовариства також втілюються в життя дослідницькі програми з питань охорони навколишнього середовища, наприклад, «Наука і технології для охорони навколишнього середовища» (STEP) і «Європейська програма кліматології та природних регіонів» (EPOCH). Цей період знаменується становленням політики Співтовариства відносно навколишнього середовища і способів її правового регулю­вання.

Третій етап (1986-1992). Єдиний європейський акт 1986 р. вніс зміни в Договір про утворення ЄЕС 1957 р. У ст. 130 r-t були визна­чені цілі і завдання, принципи і напрями політики Співтовариства у сфері навколишнього середовища. Відносини між Співтовариством і державами-членами в галузі охорони навколишнього середовища базувалися на принципі субсидіарності. Цей принцип означає, що діяльність Співтовариства у сфері екології здійснюється тією мірою, якою завдання екологічної політики можуть бути реалізовані на рівні Співтовариства краще, ніж на рівні держав-членів. У вторинному пра­ві в цей період спостерігається поліпшення правового регулювання природоохоронної діяльності на основі регламентів - актів уніфікації права держав-членів. Водночас продовжувалася діяльність з гармоні­зації права держав-членів, зокрема в сфері охорони ґрунтів і захисту від хімічного забруднення. Були визначені основні принципи: прин­цип попередження та уникнення, принцип виплат підприємствами, що шкодять навколишньому середовищу, і принцип «біля джерела» (пріоритетність надається зниженню ризику заподіяння шкоди навко­лишньому середовищу біля джерела).

Найбільш значущим підтвердженням зацікавлення ЄС екологіч­ними проблемами стала оцінка впливу на навколишнє середовище. Прийнята на її основі директива набула чинності в липні 1988 р. після розгляду 22 її проектів. Оцінка являє собою стандартну адміні­стративну процедуру у випадках, коли можуть бути оцінені наслідки впливу запланованих економічних проектів на людину, флору, фауну і навколишнє середовище.

Отже^ впродовж третього періоду першорядне значення для Спів­товариства мають питання впровадження системи оцінки можливого впливу на навколишнє середовище, моніторингу, поширення екологіч-

ної інформації і доступу громадськості до неї і, особливо, фінансуван­ня природоохоронних заходів. На третьому етапі процес становлення політики Співтовариства щодо навколишнього середовища, правового регулювання в даній сфері завершився.

Четвертий етап (1992 р. - теперішній час) - етап вдосконален­ня екологічної політики Співтовариства. Договір про Європейський Союз 1992 р. вніс корективи в ст. 130r-t. Сьогодні метою і завданнями політики ЄС щодо навколишнього середовища є:

• збереження, захист і поліпшення стану навколишнього сере­довища;

• турбота про захист здоров'я людей;

• досягнення розумного і раціонального використання природних ресурсів;

• сприяння на міжнародному рівні заходам, котрі спрямовані на вирішення регіональних і загальносвітових проблем охорони навко­лишнього середовища.

Програма створення єдиного ринку підняла статус політики у сфері охорони навколишнього середовища. Запровадженням суворих еко­логічних обмежень Комісія намагається забезпечити високий рівень захисту в межах єдиного ринку. Крім того, держави-члени можуть вживати власних заходів для захисту навколишнього середовища, але вони не повинні перешкоджати розвитку торгівельних відносин у межах Співтовариства і тим самим не порушувати законодавство Євросоюзу. Відносно високими екологічними стандартами відрізня­ються північні держави і Німеччина.

Крім відповідного законодавства, ЄС також розробив великий комплекс інших заходів. Загальний екологічний податок на С0₂, який обговорюється з 1990 p., не вдалося прийняти 1994 p., тому це питання ще і досі залишається справою наднаціональної ініціативи.

У 1993 р. Комісія видала Білу Книгу за результатами дебатів, при­свячених проблемі відшкодування заподіяної шкоди навколишньому середовищу. Політика ЄС у сфері охорони навколишнього середовища також включає фінансові ініціативи, фінансування здійснюється по лінії програми «LIFE» (в обсязі 450 млн. екю на 1996-1999 pp. або зі структурних фондів). Наприкінці 1989 р. за допомогою регіонально­го фонду з'явилася програма «Envireg» - ініціатива Співтовариства з охорони навколишнього середовища і стимулювання економічного

розвитку прибережних регіонів, які відстають від інших країн-членів за рівнем економічного розвитку. Європейський інвестиційний банк також надає позики на реконструкцію застарілих підприємств і від­новлення посівних площ.

Починаючи з літа 1993 p., ретельно перевірені продукти одержа­ли можливість нагородження спеціальною еколейбою, а з 1995 р. фірми - отримувати знак «екологічно чистий» після інспекції їхньої продукції.

Політика Співтовариства щодо навколишнього середовища грун­тується на принципах превенції, обережності, відшкодування збитків, відповідальності забрудника. Маастрихтський договір визначив також основні вимоги до поточних програм дій ЄС у сфері екології, деякі по­ложення про фінансування подібних заходів. Принцип субсидіарності був виключений з екологічних статей Договору і винесений ніби за дужки, визначений ст. ЗЬ як один із загальних принципів діяльності Співтовариства.

ЗО квітня 1999 р. набув чинності Амстердамський договір про зміну Договору про Європейський Союз, договорів, що засновують Європейські Співтовариства і пов'язаних з ним актів, який відкрив нові можливості для вдосконалення правового регулювання у сфері екології. Договір підтвердив прихильність ЄС до ідей «сталого роз­витку» і намірів надалі вживати відповідні заходи з охорони навко­лишнього середовища (ст. 6). Новий договір змінив нумерацію статей, тепер навколишньому середовищу присвячений розділ XIX Договору проЄС, ст. 174-176.

Основні правові документи ЄС, прийняті у сфері екологічної політики. На сьогодні в рамках системи права Європейського Союзу сформувалася стійка, цілісна і автономна за функціонуванням сукупність норм у сфері охорони навколишнього середовища - Європейське право навколишнього середовища. Вторинне право ЄС в цій сфері налічує близько 300 актів. Одними з найважливіших серед них є Директива Ради 85/337/ЄЕС від 27 червня 1985 р. щодо оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище і Регламент Ради ЄЕС 1210/90 від 7 травня 1990 р. про створення Європейського агентства з питань навколишнього середовища та Європейської мережі інформації і спостереження за навколишнім середовищем.

Директива 85/337/ЄЕС помітно вплинула як на міжнародно-право­ву співпрацю в сфері навколишнього середовища, так і на екологічне законодавство різних країн, які не є членами Європейського Співто­вариства. В основу Директиви покладено принцип превентивних дій, який означає, що до заходів із захисту навколишнього середовища слід вдаватися завчасно і вони повинні бути спрямовані на усунення безпосереднього несприятливого джерела, недопущення його появи. Тому будь-який економічний проект, державний чи приватний, який може вплинути на навколишнє середовище, повинен пройти відповід­ну екологічну оцінку, згідно зі ст. 1 Директиви. Директивою визначені критерії такої оцінки (ст. 3), а також наводяться типи проектів, оцінка яких є обов'язковою (Додаток 1) і типи проектів, для яких держави-члени можуть визначити обов'язковість оцінки (Додаток 2). Серйозна увага приділяється в документі поширенню екологічно значущої ін­формації та врахуванню думок зацікавленої громадськості. Останнім часом у Комісії ЄС обговорюється питання про необхідність заміни Директиви 85/337/ЄЕС регламентом і, відповідно, уніфікації положень про оцінку шкідливих впливів деяких проектів на навколишнє сере­довище в державах-членах.

Інструменти реалізації політики ЄС у сфері охорони навко­лишнього середовища. Регламентом 1210/90 Ради ЄЕС 1210/90 від 7 травня 1990 р. запроваджено два інструменти екологічної політики Співтовариства: інформаційний інструмент екологічної політики ЄС - Європейське агентство з питань навколишнього середовища, та загальну для Співтовариства систему моніторингу навколишньо­го середовища - Європейську мережу інформації та спостереження за навколишнім середовищем. Мережа, згідно зі ст. 4 Регламенту, включає в себе найважливіші елементи національних інформаційних мереж держав-членів, національні опорні пункти зі збору інформації, тематичні центри обробки інформації в державах-членах. Очолює і координує мережу, передбачену Регламентом 1210/90, Європейське агентство з питань навколишнього середовища.

Європейське агентство з питань навколишнього середовища. Європейське агентство з питань навколишнього середовища (ЄАНС; ЕЕА; European Environment Agency) - установа Європейського Союзу, що здійснює збір, обробку та аналіз інформації про стан

навколишнього середовища в Європі. Де-факто агентство почало функціонувати тільки з грудня 1993 p., його штаб-квартира роз­містилася в м. Копенгаген. ЄАНС виконує такі функції:

• забезпечення ЄС та держав-членів об'єктивною екологічною інформацією;

• реєстрація, порівняння та оцінка інформації про стан навколиш­нього середовища;

• участь в інформаційному обміні та забезпечення порівняння еко­логічної інформації, що отримується на європейському рівні;

• забезпечення широкого розповсюдження достовірної інформації про стан навколишнього середовища і результати досліджень у сфері екології;

• координація Європейської мережі інформації і спостереження за навколишнім середовищем, сприяння інкорпорації її в міжнародні системи моніторингу, сприяння державам-членам у становленні систем моніторингу навколишнього середовища і консультації держав-членів з цих питань;

• удосконалення методів оцінки вартості збитку, превентивних і відновних заходів;

• участь у міжнародній співпраці.

Ст. 20 Регламенту передбачала можливість у найближчому май­бутньому наділити Агентство важливими функціями з координації політики ЄС щодо навколишнього середовища - участю у контролі за імплементацією екологічного законодавства ЄС, участю у створенні системи екологічної сертифікації, а також проведенні заходів, спря­мованих на вдосконалення критеріїв оцінки впливу на навколишнє середовище. 1999 р. Радою був затверджений Регламент 933/1999 від 29 квітня 1999 p., який змінив Регламент 1210/90. Згідно зі змінами, Агентство лише частково отримало повноваження, які на нього пла­нувалося покласти. Нова редакція ст. 20 не містить жодних положень про майбутнє розширення компетенції Агентства.

Головні програми ЄС у сфері охорони навколишнього сере­довища. Практична діяльність ЄС в сфері екології будується на основі спеціальної середньострокової програми дій щодо навколишнього се­редовища, спираючись на положення установчого договору. Програма

дій Співтовариства в сфері навколишнього середовища - політико-правовий документ, який визначає пріоритетні заходи організації на найближчу перспективу. Екологічна програма дій встановлює конкрет­ні цілі і завдання, досягнути і виконати які Співтовариству під силу, виходячи з сучасної ситуації.

За весь час проведення Співтовариством екологічної політики було прийнято шість таких програм. Перша з них з'явилася 1973р. і дотепер є класичним документом в сфері навколишнього середовища періоду звертання європейських держав до проблем екології після Стокгольм­ської конференції ООН 1972 p. з навколишнього середовища.

Наступні екологічні програми дій приймалися, відповідно 1977р. (Друга програма), 1983 р. (Третя програма) і 1987 р. (Четверта програма).