Доступность информации о работе над законопроектами

В свободной стране дискуссионной площадкой и выразителем ин_ тересов гражданского общества являются СМИ. Именно освещением в них законотворческой деятельности на разных уровнях власти можно вызвать адекватную реакцию граждан, экспертов, общественных объ_ единений, групп интересов, надзирающих государственных органов и конкурирующих политических структур на попытки некой группы лоб_ бировать и продавливать потенциально опасные законодательные акты. Этот вариант, т. е. оперативная и экономичная профилактика болезни посредством обсуждения в СМИ, является наиболее разумным. Если такой профилактики нет, то жизнь все равно заставит общество впо_ следствии проводить долгое, сложное, а нередко и связанное с соци_ альными потрясениями лечение управленческой болезни.

В качестве примера можно привести закон о государственных за_ купках – Федеральный закон от 21.07.05 № 94 о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен_ ных и муниципальных нужд. Тот самый, с которым МЭРТ связывал на_ дежды «положить конец колоссальным «откатам» и взяткам, которые берут российские чиновники сверху донизу. Тот самый, по поводу кото_ рого в 2008 г. председатель Счетной палаты Сергей Степашин высказал_ ся следующим образом: «С этим законом у нас вышло так: хотели как лучше, а получилось как всегда. … Закон этот настолько забюрократи_ зировали, что он должен стать первым в очереди нормативных актов, подлежащих в ближайшее время экспертизе на коррупциогенность и, следовательно, корректировкам». Понятно, что столь масштабный акт привлекал, привлекает и будет в будущем привлекать интерес достаточ_ но влиятельных слоев общества, а потому он обречен быть в фокусе вни_ мания. Но и это не спасло от ошибок. Что же говорить о законах мень_ шего modus operandi, которые частенько принимаются будто бы вскользь,

а потом, начав действовать, наносят большой ущерб и навлекают шквал критики?

Итак, как в Федеральном Собрании РФ устраняется возможность принять законодательный акт «под шумок»? Статья 100 Конституции

России утверждает, что заседания обеих палат являются открытыми – кроме тех исключений, которые депутаты Госдумы и сенаторы могут сделать для себя в соответствии со своими регламентами при рассмот_ рении каких_то особых вопросов. Регламент же нижней палаты, в свою очередь, уточняет, в статье 37, эту характеристику: заседания последней являются не только «открытыми», они должны быть «гласными» и «освещаться средствами массовой информации». Аналогичный доку_ мент верхней палаты в статье 38 говорит о том же – и примерно в таких же терминах. Однако и в Государственной думе, и в Совете Федерации отсутствуют обязывающие нормы, которые превращают «открытость», «публичность» и «освещение со стороны СМИ» из намерений в данность – предписания, имеющие силу закона.

Сравним, как эта проблема решается в ФРГ. Во_первых, в Основ_ ном законе этой страны (Grundgesetz, сокращенно – GG) в § 42, 1 за_ писано, что «Бундестаг действует публично». Именно на это положе_ ние часто ссылается Конституционный суд ФРГ, не давая парламенту его забыть. В регламенте германского Бундестага (Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages, сокращенно – GOBT) также есть § 16, который закрепляет «публичный» характер заседаний праламента. С тем един_ ственным исключением, которое устаналивает § 42 GG: по запросу как минимум десятой части депутатов может быть проведено голосование по закрытому рассмотрению какого_либо вопроса, и если за этот ва_ риант выскажется большинство в две трети, то заседание проводится в закрытом режиме. Несмотря на такую оговорку, вышеназванных норм хватает для создания условий, при которых деятельность парламента может обозреваться всеобъемлюще и круглосуточно – не только в пла_ не открытости заседаний, но и в плане открытости работы комитетов,

в которых, как известно, и идет зачастую реальный законотворческий процесс.

Именно на §16 GG делалась ссылка при создании парламентского телевидения Германии. История самого канала началась в 1990 г. С того момента его развитие как общенационального канала успело упереться

в некий потолок, который связан с печальным историческим опытом Германии. Поэтому в германском законодательстве есть серьезные ограничения влияния государства на масс_медиа.

И все же при должной политической воле к открытости можно найти пути даже в затруднительной ситуации. С начала двухтысячных парла_ ментское телевидение проводит трансляции в формате Web_TV. И уже сейчас можно наблюдать за более чем 500 часами работы Бундестага в

live_режиме. Именно этот опыт круглосуточной публичности работы парламентов необходимо перенять и на федеральном уровне, и на уров_ не регионов РФ. Впрочем, максимально открытой и удобной для наблюдения и контроля должна быть не только «устная», но и «пись_ менная» часть работы народных избранников – то есть парламентский документооборот.

Немцы сопроводили парламентскую «текучку» свобеобразным «страховочным тросом», гарантирующим ее открытость. В соответствии с § 77(1) GOBT, все «проекты» должны быть напечатаны и распростра_ нены среди членов Бундестага, Бундесрата, а также среди министерств. На практике они также появляются на сайте Бундестага (http:// www.bundestag.de). При этом порядок их оформления сделан максималь_ но удобным для поиска, использования и отсылки в том числе и для «лю_ дей с улицы». Подобная схема применяется в Государственной думе РФ по отношению к законопроектам: базовыми здесь являются статья 107 регламента Думы плюс рекомендации ее Комитета по регламенту 2001 г. К сожалению, принятые в России правила парламентского документо_ оборота не носят столь «дружественного» характера по отношению к пользователю, как немецкий аналог.

Единственное исключение в плане огласки документов Бундеста_ га в соответствии с § 77(2) GOBT делается только для «материалов, слу_ жащих целям информирования Бундестага» (докладные записки, зак_ лючения и прочее). В том случае если они никак не завязаны на обо_ снованных законом предписаниях или постановлениях Бундестага, председатель нижней палаты может принять решение воздержаться, полностью или частично, от их распространения при соблюдении осо_ бой процедуры. Такой формализованный механизм превентивного контроля над доступностью содержания промежуточных рабочих ма_ териалов парламента не может не представлять большого подспорья для прессы.

Однако и этот уровень прозрачности пределом не является. Здесь надо упомянуть недавние американские инициативы, проект так назы_ ваемого «Закона солнечного света» (H.R.4967, «Sunlight Act of 2006»), который должен был внести поправку в правило XXI Свода правил Па_ латы представителей – «Ограничения по отдельным законопроектам» (Rule XXI, «Rules of The House of Representatives», «Restrictions on Certain Bills»).

Замысел законопроекта состоял в том, чтобы сделать неправомоч_ ным рассмотрение какого_либо законопроекта, объединенной резолю_

ции палаты и Сената (форма законопроекта в случае принятия, практи_ чески идентичная закону) или отчета о совещании (имеется в виду ре_ зультат работы ad hoc комитета, объединяющего профильных депутатов обеих палат, занимающихся, в случае необходимости, согласованием разработанных ими разных версий одного и того же законопроекта), если он не был сделан доступным для ознакомления широкой общественно_ сти в Интернете по меньшей мере за 48 часов до рассмотрения. А также сделать неправомочным рассмотрение поправок, если они не были ана_ логично размещены в Интернете либо за час до рассмотрения, либо сра_ зу после внесения на обсуждение – в зависимости от порядка работы. Однако «Закон солнечного света» в силу пока не вступил. Будучи от_ правленным в Комитет по управлению делами палаты и Комитет по правилам, он так и остался там.

Помимо открытости законотворческого процесса (стенограмм, от_ четов, трансляций, заключений и т. д.) надо выделить еще один, «серый», блок. То есть информацию о том, с кем встречается народный избран_ ник, и содержание этих встреч – то, что не подпадает под определение «классической коррупции», но точно влияет на ход законотворческого процесса, т. е. лоббирование.

Здесь Россия может похвастаться только зияющим пробелом в за_ конодательстве. Законопроекта о лоббировании в парламенте РФ нет и в обозримом будущем не просматривается. При этом сам термин в весьма искаженном виде прочно держится в нашем политическом сло_ варе.

В вопросе регулирования лоббирования для нас наиболее ценен опыт США. Регулирование этой сферы отношений американских за_ конодателей берет начало с 1946 г. Сегодня базовым является Закон о раскрытии лоббистской информации («Lobbying Disclosure Act of 1995»), довольно жестко ограничивший лоббистов. Он дает определе_ ние этого явления. Под актом лоббирования понимается, во_первых, контакт с целью повлиять на формулирование, изменение или приня_ тие федерального законодательства. Во_вторых, такой целью может быть влияние на содержание «федеральных правил, регламентов, ди_ ректив исполнительной власти», а также на «администрирование или выполнение федеральной программы или установки» (U.S. Code, Title 2, §1602). Естественно, с исключениями, вроде дачи показаний перед соответствующим комитетом и т. д. То есть надзор за лоббистами, их руководителями и визави осуществляется и в законодательном, и в исполнительном измерении.

Закон заставил лоббистов не только проходить обязательную реги_ страцию – это было и раньше, но на регулярной основе публиковать отчеты о своей деятельности (U.S. Code. Title 2. § 1604). Подобный отчет должен включать в себя: список вопросов, в процессе решения которых лоббист связывался с народным избранником или должностным лицом, включая указание законопроектов или действий исполнительной ветви власти; перечисление конкретных лиц, осуществлявших акты лоббиз_ ма, и, естественно, упоминание органов, с которыми общались лоббис_ ты и прочие важные сведения.

Впрочем, и этот жесткий закон недавно был дополнен принятием в 2007 г. Закона о честном руководстве и открытом правительстве (Pub. L. 110_81, «Honest Leadership and Open Government Act of 2007»). Отчеты о лоббистской деятельности теперь должны выпускаться четыре раза в год вместо двух, кроме того, председатели палат Конгресса должны «в ра_ зумные сроки сделать доступными для общественного контроля и ко_ пирования регистрационные записи и отчеты», в том числе и посред_ ством Интернета».

Подведем промежуточный итог. Что можно заимствовать из опыта парламентов США и ФРГ? Во_первых, немецкий опыт организации и, главное, всеобъемлющей публикации документооборота (в том числе и в Интернете) с обязательным закреплением этого требования в регла_ ментах законодательных органов. В частности, можно ввести обязатель_ ную норму on_line трансляций всех пленарных заседаний, а также, по возможности, – заседаний комитетов, кроме специально закрытых, ес_ тественно. Имеет смысл внести в регламенты нормы о недопустимости рассмотрения любых документов до тех пор, пока они не прошли в тече_ ние определенного времени общественную экспертизу. Эти нововведе_ ния полезно закрепить в специальном законе о законотворческой дея_ тельности, с инициативой принятия которого выступил Фонд «ИНДЕМ». Разумеется, с предоставлением журналистам и гражданам права добиваться в суде надлежащего исполнения норм законодатель_ ства об открытости парламентского процесса.

Необходима скорейшая разработка и принятие жесткого закона о лоббировании, который не только даст определение терминам «лоббист» и «акт лоббизма» и др., но и введет нормы обязательной регистрации последнего с публикацией полученных сведений как можно в более широком и доступном формате. Этот закон должен касаться, кстати, не только депутатов законодательных собраний, но и служащих исполни_ тельной ветви власти.

Такой закон со временем может стать важным источником инфор_ мации для СМИ и общественности. Кроме того, он создаст дополни_ тельную моральную и юридическую нагрузку на коррупционера – ведь даже сам факт встречи, пусть и самой «белой», при определенных об_ стоятельствах можно будет квалифицировать как серьезный проступок чиновника или депутата.

Поиск по сайту: