Стимулирование применения антикоррупционных мер

Эта проблема имеет два измерения: 1) применение антикоррупци_ онных механизмов самой бюрократией; 2) стимулирование к этому граж_ дан. Хотя политическая конкуренция между отдельными ветвями влас_ ти (система «сдержек и противовесов») и между организованными по_ литическими силами играет важную роль в вопросе ограничения экс_ пансии бюрократии, на работу одного отдельно взятого ведомства она может и не повлиять. В связи с чем оно вполне может превратиться в чью_то вотчину, пораженную всеми управленческими пороками. Это усугубляется еще и тем, что маленькие «графства» и «герцогства» де_ монстрируют потрясающую способность к тому, чтобы прикрывать друг друга.

Здесь выходит на авансцену принцип коллегиальной (не путать с коллективной) ответственности. То есть предусмотренной законом обя_ занности служащего, обнаружив признаки противоправных деяний, коррупции и иных, поставить в известность правоохранительные орга_ ны. Сделать это с целью уберечь и себя, и свое ведомство от последствий, которыми закон должен им грозить.

Конечно, против наказаний за «недонесение» можно привести ог_ ромное количество возражений – начиная с того, что ответственность должна быть индивидуальной, так как это основа основ цивилизован_ ного общества, и кончая тем, что очередная «охота на ведьм» хорошей идеей быть не может. Именно поэтому нормы такого типа, если и фик_ сируются в законодательстве разных стран, то с максимальной осторож_ ностью. То есть споры о том, что есть «недонесение» и стоит ли за него карать, идут, и при этом выигрывают все_таки сторонники смягчения или отмены таких норм. Но отказываться совсем от них законодатели не спешат. Тем более, когда это касается поведения чиновника, т. е. лица, наделенного специфическими правами и обязанностями.

Посмотрим, как этот механизм работает в Германии. Логика зако_ нодателя в том, что касается недонесения со стороны рядовых граждан, когда речь идет об уголовном кодексе (StGB), полностью укладывается в вышеизложенный «гуманистический» образ мышления. «Недонесе_

ние о запланированном преступлении» по § 139 StGB уже представляет собой нарушение закона, но только, когда это касается строго ограни_ ченного перечня преступлений. К ним относится в основном насилие, хотя есть и «экономическая» составляющая, например, подделка денег и ценных бумаг или вымогательство. В нем также присутствуют преступ_ ления против человечности, военные преступления, государственная измена и т. д. То есть обязанность сообщить о преступлении вменяется гражданину лишь тогда, когда оно совершено с особой жестокостью либо наносит вред большому количеству людей.

Однако в законе о чиновничестве (Bundesbeamtengesetz, сокращен_ но – BBG) логика законодателя гораздо более требовательна. Что с точ_ ки зрения соблюдения прав человека оправдано: должность чиновни_ ка подразумевает особый правовой статус и принимается вполне осоз_ нанно.

Согласно BBG, во_первых, служащие несут за свои служебные акты «полную профессиональную ответственность». Однако даже гарантия индивидуальной законопослушности не отменяет необходимости пере_ страховаться. Например, чиновник вполне может использовать незакон_ ные меры, подчиняясь законам субординации и руководствуясь прин_ ципом, что «его дело – малое». Законодатель создает этому противовес: если служащий не проявил инициативы с целью превышения своих пол_ номочий, это не избавляет его от ответственности.

В числе базовых обязанностей государственного служащего, закреп_ ленных в BBG, – § 63 «Ответственность за законность», присутствует следующая: «Сомнения в законности служебных распоряжений долж_ ны незамедлительно представляться государственными служащими сво_ ему непосредственному начальству. В случае если распоряжение было оставлено в силе, а сомнения в его законности у подателя не рассеялись, чиновник должен письменно обратиться к вышестоящему по старшин_ ству руководителю. И если выдвигавшиеся подозрения официальным образом не были подтверждены и в этом случае, с чиновника снимается ответственность за реализацию этого распоряжения».

Российский Закон о государственной гражданской службе не столь конкретен, и не столь мотивирующий. Он ограничивается лишь кон_ статацией того факта, что при появлении сомнений чиновник должен в письменном виде представить свои возражения руководителю. А тот, в свою очередь, на это в письменной форме ответить. Если сомнения чи_ новника не рассеялись, закон просто указывает, что госслужащий все равно не должен выполнять незаконное распоряжение, иначе он вместе с руководителем будет нести полную ответственность. Окончательное

урегулирование вопроса повисает в воздухе, а эта неопределенность по_ давляет волю чиновника к сопротивлению противозаконным решени_ ям своего руководства. В то же время его немецкий коллега заинтересо_ ван в том, чтобы как можно скорее и громче «вынести сор из избы» – только так он может освободить себя от неприятной обязанности идти ко дну со своим не столь разумным начальством.

Процедурным вопросам привлечения к ответственности за игно_ рирование перечисленных в BBG обязанностей посвящен вошедший в силу с 2002 г. дисциплинарный устав (Bundesdisziplinargesetz, сокра_ щенно – BDG). Он регулирует ход служебных расследований не толь_ ко в рамках самого органа, но и в административных судах, где пред_ писывает создание специальных палат для рассмотрения таких вопро_ сов. Прием, к которому, глядя из России, надо отнестись со всем вни_ манием.

Хотелось бы обратить внимание на американский инструмент обес_ печения режима законности в среде бюрократии. Речь идет о Законе о защите разоблачителей. Будучи принятым в 1989 г., он запрещает феде_ ральному ведомству предпринимать какие_то действия в отношении сотрудника, если тот раскрыл информацию о своих обоснованных по_ дозрениях насчет превышения полномочий этим ведомством, злоупот_ реблениях, растратах и т.п. Кроме того, в соответствии с этим законом был создан особый орган, который занимается расследованиями на ос_ новании жалоб сотрудников в отношении их ведомств и действий, ко_ торые последние инициировали против них.

В России аналогов такой политики просто нет. И не только по при_ чине незаинтересованности руководителей ведомств в наличии таких «правдолюбцев», но в силу присущей россиянам системы ценностей, которая однозначно подвергает информанта остракизму. Такая установка появилась как один из немногих реальных защитных механизмов обще_ ства в условиях бесправия, недоверия к суду и милиции, в целом обви_ нительного уклона правоохранительных органов.

Переходя к более общим вопросам, нельзя не отметить предложен_ ную и продвигаемую в Германии местным отделением «Transparency International» концепцию «Integritatspakt» – «Пакта о честности». Эта схема была разработана еще в 1990_е гг. Она предполагает при реализа_ ции какого_либо проекта соглашение между «заказчиком» (подразуме_ вается орган власти на том или ином уровне или государственное пред_ приятие) и «исполнителем» (частным предприятием), который заинте_ ресован в получении заказа.

В таком договоре должен содержаться ряд обязательств. Заказчик,

например, добровольно расписывается в том, что будет предоставлять всем заинтересованным лицам информацию на равных основаниях, не принимать каких_либо подарков, взяток, откатов и т. д. Потенциальный исполнитель, в свою очередь, обязуется не действовать заодно с други_ ми потенциальными исполнителями, чтобы препятствовать проведению сделки открыто и честно. Такой пакт направлен на то, чтобы в индиви_ дуальном порядке закрыть все лакуны, которые может оставить закон, ибо законодатель часто не в состоянии предусмотреть все. За соблюде_ нием такого соглашения следят специально оговоренные независимые наблюдатели, которым должен быть обеспечен полный доступ к любой информации по подготовке сделки. Естественно, в нем должно быть прописано наказание за выявленные нарушения.

Этот пункт касается, главным образом, именно исполнителя как юридического лица. Дело в том, что в случае выявления нарушений пред_ ставитель заказчика ответит за все государство. Если в состав преступ_ ления входят и действия работника компании_исполнителя, то он так_ же ответит. Но и сама компания берет на себя большую долю ответствен_ ности,

Пока эта схема распространена не слишком широко. И все же с 2005 г. к ней прибегла такая крупная компания, как «Flughafen Berlin_Schonefeld GmbH» (FBS) (владельцы – ФРГ вкупе с федеральными землями Бран_ денбург и Берлин). «Integritatspakt» – это, что называется, рецепт «под копирку» при реализации масштабных стратегических проектов в Рос_ сии. Ведь лишь единицы из них не вызывали скандалов, связанных с коррупцией и привилегиями для «своих» подрядчиков. Если Россия ког_ да_нибудь прибегнет к подобному инструменту, то внешним экспертом должны быть исключительно иностранные НКО, и в этом ряду «Transparency International» – превосходный кандидат.

Интересен в этой сфере и американский опыт. В частности, инициа_ тива центрального аппарата Министерства юстиции в Вашингтоне и существующего в его рамках Криминального отдела («Criminal Division»), выявляющего должностные преступления среди федеральных служащих. Последний стремится к оптимизации своей деятельности по борьбе с коррупцией и связанными с нею преступлениями, не скатываясь, одно_ временно к разбуханию аппарата.

Хорошим примером является рабочая группа по борьбе с мошен_ ничеством при осуществлении закупок («National Procurement Fraud Task Force»), созданная Уголовным отделом Министерства юстиции в 2006 г. с целью «раннего выявления, предотвращения и преследования за неза_ конные действия, связанные с осуществлением закупок и получения

ассигнований». Создана она была на фоне оживления государственных закупок для решения вопросов национальной безопасности, с чем и свя_ заны самые громкие ее достижения на данный момент – разоблачения нечистых на руку армейских чинов и связанных с ними «контрагентов».

Объединяя в себе представителей различных ассоциированных с проблемой ведомств, рабочая группа, под руководством заместителя министра юстиции, на постоянной основе занимается вскрытием и уничтожением барьеров на пути обнаружения преступных деяний, спо_ собствует более активному и широкому участию частного сектора в ра_ боте над предотвращением и обнаруженим коррупционных схем, коор_ динирует действия федеральных ведомств параллельно с просветитель_ ской деятельностью.

Перечисление всех ведомств, которые так или иначе связаны с ее деятельностью, заняло бы слишком много места. Всего их около 60: во_ енных, правоохранительных и гражданских – начиная с ЦРУ и закан_ чивая природоохранным ведомством. В рамках рабочей группы, есте_ ственно, создан и канал обратной связи, дающий возможность любому гражданину доложить об обнаруженных признаках нарушения закона по профильному направлению либо поделиться собственными наблю_ дениями по данному вопросу.

Именно это наиболее ценно для России. У нас рабочие группы со_ здаются регулярно и в больших количествах. Однако они чаще всего за_ мыкаются сами на себе и не предполагают внешнего воздействия. Со_ здание сетей, аналогичных американской по профильным направлени_ ям, должно предполагать обязательное создание канала обратной связи с регистрацией всех обращений и контрольным механизмом оценки эффективности работы.

Вместо заключения

Многие страны пережили периоды, когда проблема неэффектив_ ности и коррумпированности бюрократии становилась ключевой для их развития. Некоторые не решили ее до сих пор и быстро опускаются в разряд слаборазвитых. Хотелось бы, чтобы Россия избежала такой судьбы.

Первым шагом должно быть скорейшее создание барьеров для экс_ пансии бюрократии, преград для взимания ею с населения администра_ тивной ренты. Нужно обеспечить реальную прозрачность работы зако_ нодательной и исполнительной власти, не игнорируя при этом зарубеж_ ный отпыт.

Многое из этого опыта непросто инкорпорировать в российское законодательство даже чисто практически. Но главное, что после фор_ мального принятия в форме законов и подзаконных актов эти институ_ ты могут не заработать. Причиной этого будет менталитет, ценностные установки россиян – как чиновников, так и бизнесменов или простых граждан. Чтобы изменить пагубную тенденцию, нужна политическая воля и внедрение эффективной системы мотиваций.

Наша страна уже очень близко подошла к точке невозврата, когда неэффективность и коррупированность государственной машины сде_ лают невозможным ее реформирование цивилизованными методами, когда неспособность власти создать условия для инноваций, для разви_ тия несырьевых отраслей приведет к падению жизненного уровня рос_ сиян и социальным потрясениям. Избежать этого – наша задача.

А. Сиротин

Частное обвинение

Поиск по сайту: