Госаппарат в современной России

После распада СССР необходимость радикальной реформы госап_ парата с целью его адаптации к изменившимся реалиям жизни россий_ ского государства была очевидной. Начиная с 1992 г. предпринималось несколько попыток по реформированию государственной службы. Ог_ лядываясь назад, можно выделить следующие этапы реформирования госслужбы.

1. 1992_1994. На первом этапе реформ было создано государствен_ ное агентство, которое взяло на себя функции по контролю над госу_ дарственной службой (Роскадры). Перед агентством была поставлена задача разработки и реализации общегосударственной политики в сфе_ ре госслужбы. Появление новых форм собственности, изменение роли государства, исчезновение идеологического контроля со стороны КПСС требовали пересмотра взглядов на суть и функции государственной служ_ бы.

В 1992_1993 гг. одно из важнейших направлений деятельности Рос_ кадров состояло в наделении государственной службы соответствующим юридическим статусом⁸⁵. В это время были предприняты шаги по раз_ работке и утверждению соответствующего законодательства и построе_ нию новой правовой среды, которая должна была подвести столь необ_ ходимую юридическую основу для государственной службы в целом и стимулировать эффективную работу служащих.

Роскадры также обладали полномочиями, связанными с повыше_ нием квалификации госслужащих и оказанием консультационных ус_ луг федеральным и региональным органам власти. В этот период Рос_ сийская академия государственной службы получила статус главной «кузницы кадров» для отечественного госаппарата.

В период своего недолгого существования (Роскадры были расфор_ мированы в 1994 г.) агентству по разным причинам не удалось сформу_ лировать концепцию реформирования государственной службы. Его деятельность свелась, в основном, к формированию системы образова_ тельных услуг для российской бюрократии. Что же касается изменений

в системе государственной службы, то на этом «фронте» реальных изме_ нений не было. Наоборот, возобладали ретроградные тенденции. Так, в

⁸⁴ См.: Ibid.

⁸⁵ См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с

1992 по 2000 г. М., 2003. С. 15.

1995 г. был принят Закон об основах государственной службы Россий_ ской Федерации, согласно которому была восстановлена «лестница чи_ нов».

2. 1997_1998. В 1997 г. по распоряжению президента Б. Н. Ельцина была создана Комиссия по государственному строительству, куда вхо_ дили многие известные специалисты по проблеме административной реформы. Группа экспертов сконцентрировалась на разработке теоре_ тической модели и основных принципах административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы.

По своему содержанию предложения этого этапа реформ существен_ но отличались от ключевых идей «Роскадров». На первый план вышла идея создания истинно публичной госслужбы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от «госуда_ ревой службы» должен был включать в себя работу над повышением со_ циальной активности госслужбы, ее эффективности и престижа, а так_ же четкую ориентацию на обслуживание граждан и их объединений⁸⁶.

Эксперты предложили внедрить следующие принципы функцио_ нирования госаппарата:

• Осуществление статусного разделения политических и карьер_ ных должностей в госаппарате. Политической является, например, долж_ ность премьер_министра, кандидатуру которого выдвигает президент. В отличие от карьерного чиновника (например рядового сотрудника Ми_ нистерства финансов), назначенец президента юридически не защищен

и поэтому может быть уволен по причинам сугубо политическим, не за_ висящим от его квалификации и деловых качества.

• Приоритет профессиональных качеств при принятии на ту или иную должность. После открытия вакансий в госаппарате должен объяв_ ляться конкурс на их замещение, победители которого должны заклю_ чать контракт с министерством, в котором оговаривается срок граждан_ ской службы и обязанности сторон.

• Пересмотр системы вознаграждения чиновников. Следуя миро_ вому опыту, разработчики реформы заявили о необходимости измене_ ния акцентов в оплате между денежными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами. В мировой практике управления персоналом уже давно считается аксиомой положение о том, что только прямая оплата (заработная плата, премия и бонусы) стимулирует прирост каче_ ства и количества труда. Косвенные же формы оплаты (льготы и приви_ легии) заставляют работников дорожить принадлежностью к тому или

⁸⁶ Там же.

иному ведомству, но отнюдь не способствуют повышению производи_ тельности труда.

• Передача части функций госаппарата некоммерческим органи_ зациям. Перевод значительной части госслужбы на самоокупаемость подразумевает «отсечение» многочисленных технических и обеспечи_ вающих служб и функций от основного аппарата, а выполняющим их организациям придается полунезависимый статус. НКО вступают с ми_ нистерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов, по_ лучаемых ими на основе тендеров. Сотрудники этих организаций пере_ стают быть госслужащими и становятся обычными наемными работни_ ками.

Эксперты, принимавшие участие во втором этапе реформ, разра_ ботали Концепцию административной реформы и программу по пре_ творению ее в жизнь. Первоначально планировалось опубликовать эти документы в «Российской газете», с тем чтобы начать широкомасштаб_ ное обсуждение реформы в обществе и преодолеть сопротивление со стороны чиновников. Однако документы так и не были опубликованы. Все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государ_ ственного аппарата натолкнулись на сильное сопротивление самого ап_ парата. С помощью интриг, закулисной борьбы и замалчивания эти пла_ ны были «сведены на нет».

3. 1999_2000. Тема реформы государственного аппарата широко об_ суждалась накануне президентских выборов 2000 г. Возглавляемый Г. Грефом Центр стратегических разработок (ЦСР), получивший статус предвыборного штаба В. Путина, разработал новую Концепцию рефор_ мы государственной службы. Ее стержнем стало провозглашение прин_ ципа «merit system» (системы заслуг и достоинств) в качестве централь_ ного принципа построения обновленной госслужбы России. Авторы концепции говорили о четырех направлениях реформы: улучшение фун_ кционирования госслужбы, улучшение законодательства, совершенство_ вание материального обеспечения, изменение кадровой политики.

Несмотря на высокое качество аналитических материалов и опре_ деленную заинтересованность власти в преобразованиях, очередной этап реформ так и остался на бумаге. Вопросы реформирования государствен_ ной службы вновь были отложены «на потом». Однако усилия экспер_ тов ЦСР не пропали даром: во многом благодаря их стараниям в обще_ стве повысился интерес к проблематике реформирования госслужбы; в печатных изданиях и Интернете появилось множество публикаций на эту тему. В обстановке «общественной заинтересованности» органы вла_ сти не могли игнорировать этот вопрос. Следствием этого стало обсужде_

ние проекта Закона о государственной службе, Кодекса государствен_ ной службы и др. Закон о системе государственной службы был принят в 2003 г. К сожалению, он не привнес революционных изменений в ра_ боту госаппарата: несмотря на то что в первоначальном виде этот зако_ нопроект содержал множество инноваций, на финальной стадии они были выхолощены.

В 2004 г. вышел Указ президента РФ № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому функции по вы_ работке государственной политики и нормативно_правовому регулиро_ ванию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – в федеральных агентствах. В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 в ведении непосредственно президента РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 – мини_ стерствам в ведении президента РФ) и 26 агентств. Непосредственно (то есть без вхождения в одну управленческую структуру с каким_либо ми_ нистерством) в ведении президента РФ находились 5 служб и 2 агент_ ства, в ведении правительства РФ – две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств – 28, а всего федеральных органов исполнительной власти – 76⁸⁷.

Рассмотрим порядок работы структур исполнительной власти на примере Министерства транспорта РФ. Это министерство является фе_ деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно_правовому ре_ гулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушно_ го пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно_косми_ ческого поиска и спасания, морского (включая морские порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодо_ рожного, автомобильного, городского электрического (включая метро_ политен) и промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства⁸⁸. Исполнительными инстанциями, подчиняющимися министерству, яв_ ляются Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транс_ порта, Федеральное агентство морского и речного транспорта. Контро_ лирующей инстанцией в структуре Минтранса является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

⁸⁷ См.: Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализа_ ции//Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. № 22 (310). 2006.

⁸⁸ См.: Министерство транспорта Российской Федерации http://www.mintrans.ru

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) осуществляет управ_ ление федеральными автомобильными дорогами. К сфере его компе_ тенции относится выполнение функций государственного заказчика федеральных программ по модернизации транспортной системы Рос_ сии⁸⁹. Росавтодор осуществляет управление федеральными автодорога_ ми как непосредственно, так и через систему федеральных государствен_ ных учреждений и их филиалов. В эту систему входят 10 федеральных управлений автомобильных дорог, 22 управления магистралей, 4 дирек_ ции по дорожному строительству. К объекту управления относятся 47,1 тыс. км федеральных автомобильных дорог, 5687 единиц мостов и путе_ проводов на них, а также имущество, необходимое для обеспечения бес_ перебойного круглогодичного функционирования федеральных дорог. Общая балансовая стоимость имущественного комплекса, оперативное управление которым осуществляется Росавтодором, составляет около 515,5 млрд руб. В ведении Росавтодора также находятся 195 федераль_ ных государственных унитарных предприятий, выполняющих работы по ремонту и содержанию сети федеральных автомобильных дорог. Об_ щая балансовая стоимость федерального имущества, закрепленного за этими предприятиями на праве хозяйственного ведения, составляет 8,8 млрд руб.⁹⁰.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль в сфере воздушного (гражданской авиации), морского (вклю_ чая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыб_ ных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленно_ го транспорта и дорожного хозяйства, а также технический надзор за спортивными судами⁹¹. Основными функциями службы являются:

• организация, проведение в установленном законодательством Российской Федерации порядке расследований транспортных проис_ шествий на железнодорожном, воздушном, морском и речном транс_ порте, а также участие в расследовании причин разрушений автомобиль_ ных дорог общего пользования и дорожных сооружений на них;

• выдача разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражда_ нам на оказание транспортных услуг;

• осуществление эксплуатационной сертификации в области граж_ данской авиации⁹².

⁸⁹ См.: Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта РФ. http://www.rosavtodor.ru

⁹⁰ См.: Там же.

⁹¹ См.: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта РФ. www.rostransnadzor.ru

⁹² См.: Там же.

Третьим звеном в структуре Минтранса являются Федеральные го_ сударственные управления. Примером такого рода организаций явля_ ется ФГУ «Дороги России», образованное в 2004 г. для реализации ме_ роприятий по созданию платных автомобильных дорог. В сферу обязан_ ностей организации входит разработка предпроектной документации на строительство, обоснований инвестиций в строительство, методическое и методологическое обеспечение процессов, координация взаимодей_ ствия с органами исполнительной власти субъектов Российской Феде_ рации. В настоящее время ФГУ «Дороги России» выполняет функции заказчика по нескольким крупным транспортным проектам, среди них: скоростная автомагистраль Москва – Санкт_Петербург, Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области и др.

Таким образом, в России, по примеру многих развитых стран, было реализовано разделение структур исполнительной власти на распоря_ дительные, исполнительные и контролирующие органы. Но утверждать, что бюрократическая машина повернулась лицом к гражданам – «кли_ ентам» – нельзя. За примерами неэффективности многих исполнитель_ ных органов далеко ходить не надо. «ФГУ “Центромагистраль”» ведает федеральными трассами Центральной России. Все застройщики, даже если они в десяти километрах от магистрали, рано или поздно выезжа_ ют на трассу по местным дорогам и обязаны согласовать с этим управ_ лением транспортную схему проекта застройки. Иначе администрация района по Градостроительному кодексу не вправе его утвердить. Заст_ ройщики обращаются в ФГУ и попадают в капкан. «Им могут выдать технические условия, предписывающие построить развязку стоимостью 100 млн руб., а могут выдать иные, по которым затраты – грошовые. Впрочем, в последнем случае пошлют делать схему в аффиилированную проектную организацию, где сдерут полмиллиона за три чертежа и пять страниц пояснительной записки. Граждане для чиновников ФГУ не кли_ енты и даже не просители. Они бараны, которых надо стричь⁹³». Ком_ ментарии, как говорится, излишни.

В первой половине 2000_х гг. на повестке дня правительства часто вставал вопрос о внедрении бюджетирования, ориентированного на ре_ зультат⁹⁴. И, надо сказать, некоторые шаги в этом направлении были сделаны. В частности, в мае 2004 г. правительство одобрило Концепцию

⁹³ Из интервью автора с П.С.Филипповым, директором Центра по изучению проблем коррупции – «Суда нет».

⁹⁴Напомним, что переход от сметного к программно_целевому бюджетированию являл_ ся одним из «кирпичиков» административных реформ, предпринимавшихся в развитых стра_ нах в 1980–1990_е гг.

реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. В ка_ честве основного направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно_целевым ме_ тодам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимо_ связь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с уста_ новленными приоритетами государственной политики⁹⁵». Однако даль_ ше принятия концепции дело не пошло: после взрывного роста цен на нефть, начавшегося как раз в 2004 г., реформа бюджетного процесса по_ теряла свою актуальность.

В целом масштабные перемены, произошедшие в России после 1991 г.

и отразившиеся на жизни каждого гражданина страны, почти не косну_ лись бюрократического аппарата. Предпринятые в 1992, 1997–1998 и 2000–2002 гг. попытки реформирования государственной службы по_ терпели неудачу. Не добившись в XX столетии полной и окончательной «победы социализма в отдельно взятом государстве», Россия в начале XXI в. стала страной победившей бюрократии. В отличие от развитых стран, где средний класс собственников «заказывает музыку», а чинов_ ники перед ним отчитываются, в России бюрократия является самодо_ статочной и независимой от всего остального общества прослойкой.

Однако сохранение такого status quo будет губительным для России. Есть множество стран, которые из_за проблем коррупции в течение дли_ тельного времени находятся в стагнации. Яркий пример – Аргентина. В начале XX в. эта страна входила в пятерку наиболее развитых госу_ дарств мира; главные активы Аргентины – мясо и зерно – играли клю_ чевую роль в тогдашней мировой экономике. Затем последовало столе_ тие застоя и коррупции, политических переворотов и военных хунт, от_ сутствия реформ в экономике. В результате в XXI в. Аргентина вошла за пределами первой сотни.

Очевидно, что осуществить комплексную модернизацию страны невозможно без политической реформы, которая восстановит реальное разделение властей, местное самоуправление, будет способствовать фор_ мированию массовых политических партий, поставит бюрократию под контроль избираемых населением представительных органов власти. Разумеется, при этом не обойтись без реформы государственного аппа_ рата: коррумпированная и неэффективная бюрократия будет блокиро_ вать любые, даже самые благие начинания президента. О том, что необ_ ходимо проводить глубокую реформу госслужбы и менять мотивацию

⁹⁵ См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004_2006 гг. М., 2004.

бюрократии, мало кто спорит. Рассмотрим конкретные меры, которые, на наш взгляд, необходимо осуществить для того, чтобы в России зара_ ботал госаппарат, адекватный реалиям XXI в.

Поиск по сайту: