Страх перед свободой

Определяя понятие «независимость суда», можно достаточно легко попасть в ловушку, неизменно расставляемую критиками либеральных идей. В России такая игра с терминами была популярна в начале 2000_х годов, когда общество с подачи государства с упоением обсуждало со_ держание понятия «независимость СМИ». Эта дискуссия велась в кон_ тексте войны между государством, представляемым корпорацией «Газ_ пром» и медиа_холдингом опального к тому времени Владимира Гусин_ ского. Самой крупной жертвой этого конфликта пала телевизионная компания НТВ, поменявшая собственника и редакционную политику. Журналисты телекомпании, активно заявлявшие о нападении на сво_ боду слова и СМИ, неизменно сталкивались с контраргументом, соглас_ но которому не может быть свободы слова в ситуации, когда творческий коллектив финансово зависим от частного собственника, а следователь_ но, удовлетворяет его пожелания.

Эта ситуация лишь на первый взгляд кажется не относящейся к не_ зависимости судебной системы. При более внимательном рассмотрении оказывается, что независимость судов также понимается многими исключительно как отсутствие условий для принятия несправедливых судебных решений под давлением со стороны заинтересованных сто_ рон. Проще говоря, речь идет о недопущении коррумпированности со_ трудников судебной системы. Государство же в этом случае выступает как субъект, обеспечивающий эту независимость. В то же время необхо_ димо учитывать, что в мировой практике главенствует иное определе_ ние «независимости суда» – как отсутствие возможностей для оказания давления на вынесение судебных решений со стороны, во_первых, дру_ гих ветвей власти (то есть самого государства), а во_вторых, вышестоя_ щего судебного руководства и государственного обвинения (Frison_Roche, Sodev, 2005: 595).

Но в этом случае становится очевидным, что судебная реформа, направленная на обеспечение независимости судей, включает в себя внутреннее противоречие: элиты, являющиеся источником изменений, абсолютно не заинтересованы в формировании независимого судопро_ изводства. Ведь «независимость» предполагает отказ правительства и парламента от существовавших в рамках авторитарного режима возмож_ ностей влияния на судебную власть, что, очевидно, значительно огра_ ничивает свободу действий правительственных чиновников и руковод_ ства парламента.

Учитывая это, можно предположить, что судебные реформы на пост_

коммунистическом пространстве произошли только в тот момент, ког_ да осуществилось кардинальное обновление элит вследствие различно_ го рода «бархатных революций». Но даже в этом случае необходимы су_ щественные дополнительные стимулы для новых элит, чтобы они рацио_ нально выбрали стратегию, урезающую их возможности в новой поли_ тической системе.

Необходимо признать, что предположение о невозможности осу_ ществления судебных реформ авторитарными властями не подтвержда_ ется эмпирически. Так, в Болгарии реформы, направленные на дости_ жение независимости судебных органов, были проведены Болгарской социалистической партией (БСП) – фактической преемницей Болгар_ ской коммунистической партии, находящейся у власти с 1944 г. Причем произошло это практически сразу после победы партии на парламент_ ских выборах 1990 г. В ходе реализованной реформы был введен пожиз_ ненный срок пребывания судей в должности, а также создан верховный судебный орган, независимый от других ветвей власти, отвечающий за назначение и увольнение судей (Magalhaes, 1999: 51). Примечательно, что некоторые из этих реформ были проведены при сильном сопротив_ лении демократической оппозиции, незаинтересованной в усилении про_коммунистических судей.

Похожая ситуация наблюдалась в Польше. В 1989 г. сейм, в котором преобладали представители Польской объединенной рабочей партии (ПОРП), принял целый ряд законов, направленных на обеспечение не_ зависимости судей. Было значительно ограничено влияние министра юстиции на решение кадровых вопросов и в то же время усилен Нацио_ нальный совет судей (the National Council of the Judiciary) (Там же).

Эти два случая показывают, что авторитарные инкумбенты способ_ ны стать движущей силой судебных реформ, направленных на обеспе_ чение независимости судей. Однако происходит это только в условиях политической неопределенности. В случае Болгарии лидеры БСП нача_ ли судебную реформу только тогда, когда президентом страны вместо Петера Младенова (представителя БСП) стал представитель Союза де_ мократических сил Желью Желев, а вместо прокоммунистического пре_ мьер_министра Андрея Луканова этот пост занял независимый Дими_ тар Попов. В Польше же судебные реформы ПОРП также стали след_ ствием неудачного выступления этой партии на выборах в сейм.

В этом случае судебная система становится важным институтом поддержки политической стабильности и обеспечения безопасности для всех политических сил, в том числе и для представителей бывших авто_ ритарных властей. Признавая это, правящие элиты, на первый взгляд,

не заинтересованные в сильном и независимом суде, становятся ини_ циаторами судебной реформы. В то же время надо понимать, что такая реформа направлена не столько на создание эффективной судебной сис_ темы, сколько на сохранение «статус_кво» даже после возможного про_ игрыша бывшей правящей партии на выборах: именно поэтому, несмот_ ря на требования демократической оппозиции, ни в Венгрии, ни в Польше не был инициирован процесс люстрации – правящие на тот момент режимы отстояли сохранение прежнего судебного корпуса, ко_ торый, в свою очередь, не позволил начать люстрацию на более позднем этапе (ведь этот процесс мог ударить, в первую очередь, по самим судь_ ям). Как показывает пример Польши, где люстрация не раз иницииро_ валась различными политическими силами, именно суды становились препятствием для ее полномасштабного начала. Таким образом, реше_ ния, принятые изначально, оказывают влияние на дальнейшее разви_ тие всего политического процесса в стране в течение довольно долгого времени.

В подтверждении особого влияния коммунистических партий на функционирование судебной системы в постсоветских государствах можно также обратить внимание на роль президента в процессе назна_ чения судей на должность. В Болгарии, где Болгарская социалистичес_ кая партия не была уверена в удержании президентского кресла, прези_ дент и сейчас обладает очень незначительными полномочиями в этой сфере. Совсем иначе обстоит дело в Польше, где коммунисты надеялись контролировать президентский пост в течение долгого времени: там «президент был не только ответственным за назначение большинства судей, но также был способен ограничивать … власть сейма назначать председателя верховного суда» (Magalhaes, 1999: 52).

Интересным здесь представляется случай России, где уже «демо_ кратические» власти передали значительную часть полномочий по на_ значению судей в руки президента РФ, что еще более укрепило власть Бориса Ельцина.

Эти примеры показывают нам, что реализация судебной реформы зависит не от того, кто ее проводит – демократические силы или пред_ ставители авторитарного режима, а от сочетания электоральный факто_ ров и степени определенности дальнейшего политического развития. Именно поэтому можно довольно смело говорить о том, что объявление судебной реформы в период стабилизации авторитарного режима явля_ ется не более чем декорацией, направленной на симуляцию процесса демократизации. Реальные шаги правящей элиты в сторону создания независимого суда стоит ожидать только в том случае, если доминирую_

щее положение представителей действующего режима окажется под угрозой, и, следовательно, отлаженная за годы управления судебная машина может быть направлена против них.

Ветер перемен

Реформа судебной системы не может ограничиваться исключитель_ но обеспечением ее независимости. Во_первых, сама по себе независи_ мость судей не ведет к эффективности судов, а даже наоборот. В той же Болгарии описанные ранее причины привели к формированию систе_ мы, в которой судьи получили беспрецедентные гарантии независимо_ сти в виде иммунитета, подобного тому, которым обладают члены пар_ ламента, несменяемости, практически полной независимости от мини_ стерства юстиции и т. д. (Frison_Roche, Sodev, 2005: 596 – 597). Проблема заключается в том – и это обратная сторона обеспечения независимо_ сти судей при неразвитости судебной системы в целом, – что подобные права в условиях предельной политизации судебного корпуса (а иного в ситуации, когда все судьи занимали свои места со времен правления Болгарской коммунистической партии, быть не могло) и коррумпиро_ ванности принятия судебных решений вели к еще большим проблемам в судопроизводстве. Государство в лице исполнительной и законодатель_ ной властей, а особенно правоохранительных органов, практически по_ теряло контроль над законностью деятельности судей.

Во_вторых, не менее важным является построение такой судебной системы, которая работала бы эффективно, то есть быстро, недорого, вынося при этом законные и справедливые решения. Согласно мнению экспертов Всемирного банка, полноценная судебная реформа никогда не стояла в списке первоочередных мер демократических правительств. Реформаторы концентрировались на закреплении идеи независимости судебной системы в Конституции, создавали общеправовые рамки функ_ ционирования судов, определяя порядок назначения и отстранения су_ дей и т. д., но при этом «более детальные процедурные и организацион_ ные изменения, которые могли бы заставить суды работать “лучше”, сделав их более эффективными и доступными, обычно не становились частью усилий по проведению начальных судебных реформ» (Андер_ сон Д. Х. и др., 2005). В результате, по данным Всемирного банка, «в боль_шинстве стран [Центральной и Восточной Европы] граждане и фирмы считают, что суды работают медленно и дорого обходятся тем, кто в них обращается … Лишь около одной четверти из шести тысяч фирм, обсле_ дованных в 26 странах с переходной экономикой в 2002 г., рассматрива_

ли суды как справедливые или честные» (Там же: 5_6). Таким образом, сосредоточившись на обеспечении независимости судов от органов го_ сударственной власти, реформаторы упустили проблему забюрократи_ зированности процесса и процветания коррупции в судебных органах.

В связи с этим в ряде стран стартовала вторая волна судебных ре_ форм. Можно смело утверждать, что наиболее значимую роль в этом процессе сыграл Европейский Союз (ЕС), вступление в который стало целью многих государств на территории Восточной Европы.

К примеру, вторая волна судебной реформы в Болгарии была ини_ циирована именно Европейским Союзом, который обратил внимание болгарских властей на высокую политизированность и коррумпирован_ ность принимаемых судами решений. В результате с 2003 г. судьи поте_ ряли прежнюю неприкосновенность: были разработаны подробные условия и правила ареста и расследования в отношении судейского кор_ пуса (Frison_Roche, Sodev, 2005: 600).

Вместе с тем Европейский Союз рекомендовал руководству Болга_ рии сосредоточиться на решении таких проблем судопроизводства, как затягивание сроков судебных процессов, защита свидетелей, сохране_ ние конфиденциальности, упрощение процедуры обращения в суд и т. д. ЕС обращает внимание на то, что на постсоветской территории суды страдают от перезагруженности и неэффективности финансового и кад_ рового управления (Piana, 2009: 12). Кроме того, европейские чиновни_ ки указали на необходимость создания Административного суда, кото_ рый мог взять бы на себя арбитраж по делам, связанным с применением административно_правовых актов, что, по мнению чиновников ЕС, спо_ собствовало бы снижению злоупотреблений правовыми лакунами или несогласованности между различными правовыми актами со стороны чиновников разного уровня (Там же: 602).

Приведенный выше пример показывает, что Европейский Союз во главу угла ставит, прежде всего, вопрос эффективности работы судеб_ ной системы. Причина этого кроется в том, что обеспечение независи_ мости судопроизводства лишь в малой степени согласовывается, с од_ ной стороны, со справедливостью и законностью выносимых решений (так как не снижает коррупционности), а с другой стороны, не превра_ щает суд в институт, признанный всеми гражданами страны.

Для создания единого правового пространства Европейский Союз вместе с Советом Европы (который как раз и «был создан в 1950 г., для того чтобы развивать правовое объединение государств_членов и под_ держивать гарантии фундаментальных прав и свобод в европейском пра_ вовом пространстве» (Piana, 2009: 8) предложили рекомендации по орга_

низации судебной системы в европейских странах. В этом документе прописываются правила в таких сферах, как состав высшего судебного органа, назначение судей, их продвижение по служебной лестнице, оцен_ ка их деятельности и система подготовки. Кроме того, важным аспек_ том экспертам Совета Европы представляется процесс подготовки и принятия бюджета судебной системы в той или иной стране.

Согласно этим рекомендациям, ключевым элементом управления судебной системой должен являться Высший судебный совет, состоя_ щий, прежде всего, из судей, однако в то же время включающий пред_ ставителей других ветвей власти, а также институтов гражданского об_ щества. Именно данный орган должен производить назначение, про_ движение и оценку работы судей. Совет должен иметь право формиро_ вать бюджет всей системы судебных органов, исходя из тех доходных ресурсов, которые может предложить правительство. (При этом кажет_ ся достаточно пагубной практика, принятая, к примеру, в Болгарии, где Высший судебный совет формирует бюджет, который затем может из_ меняться парламентом по предложению правительства (Frison_Roche, Sodev, 2005: 597)). Кроме того, Совет контролирует систему подготовкии переподготовки судебных кадров, создавая для этого специальные школы и самостоятельно «лицензируя» программы обучения, что по_ зволяет, с одной стороны, минимизировать влияние других ветвей влас_ ти на подготовку и отбор сотрудников судов, а с другой стороны, повы_ сить уровень компетенции «молодых» судей.

Не менее важным элементом реформы является формирование си_ стемы оценки работы судебной системы в целом и каждого конкретного суда, которая должна проводиться как «изнутри», так и со стороны вне_ шних аудиторов (Piana, 2009: 11).

Принципиальным является подход Совета Европы, который разде_ лил независимость судей в принятии судебных решений и зависимость в системе управления судами. В условиях, когда Высший судебный со_ вет самостоятельно и централизованно распределяет бюджетные сред_ ства между судами, у этого органа должен остаться контроль над адми_ нистрированием в них. В то же время, для того чтобы избежать давле_ ния на судей, все техническое управление работой судов должно быть передано в руки менеджера суда, который сам не является судьей (а сле_ довательно, не может оказывать влияние на принятие судебных реше_ ний) и жестко подчинен вышестоящим органам управления.

Постепенно данные рекомендации реализуются теми посткомму_ нистическими государствами, которые либо уже вошли в состав ЕС, либо стремятся к этому. Однако очевидно, что влияние экзогенных (внешних)

факторов сталкивается с противодействием со стороны внутренних ин_ ститутов, в котором основную роль играет наследие прежней – комму_ нистической – системы и уже описанное выше сопротивление со сто_ роны самого судебного корпуса.

Для иллюстрации можно привести пример формирования новой системы подготовки судейских кадров в Венгрии. Согласно рекоменда_ циям ЕС, в этой стране была создана Судебная академия (Judicial Academy), подотчетная Высшему судебному совету. Однако, создав со_ ответствующую структуру, венгерские власти (в том числе судебные) не стали существенно менять содержание обучения судебных кадров, как прописано в рекомендациях Совета Европы (Piana, 2009: 15 – 18). Дру_ гой пример – Польша, где хотя и создан так называемый Высший су_ дебный совет, но полномочия его не столь значительны, как предусмат_ ривают рассматриваемые нами рекомендации. Так, подготовка кадров там до сих пор проводится под контролем министерства юстиции.

В конечном счете, можно утверждать, что «внешние модели, даже если они продвигаются международными организациями и престижны_ ми экспертами в области юриспруденции, воспринимаются только в той степени, в какой они не вредят статусу_кво» (Там же: 18), установленно_ му на закате коммунистического периода.

Именно поэтому эксперты говорят о недостаточности насаждения новых институтов. Очевидно, что необходимо формирование абсолют_ но новой («западной») правовой культуры в обществе и элите. Поэтому именно в Восточной Европе такую популярность получила идея «люст_ рации» в том числе и по отношению к судьям – ведь только таким обра_ зом (в совокупности с эффективной системой подготовки юридических кадров) на места старых судей, прокуроров и адвокатов, привыкших к «постановочности» многих судебных процессов, придут люди, придер_ живающиеся европейских ценностей.

* * *

Судебная реформа в государствах Восточной Европы не должна рас_ сматриваться исключительно как продукт деятельности «либералов» и «демократов». Оказывается, что важной задачей демократической оп_ позиции является создание таких условий, при которых перспективы сохранения авторитарной власти ставятся под сомнение. В этом случае авторитарные инкумбенты способны обеспечить независимость судей, чтобы не пасть очередными жертвами выстроенного ими механизма политизации судебных решений, их зависимости от пожеланий правя_ щей партии.

В этой связи для российской демократической оппозиции нет дру_ гого выхода, кроме как бороться за власть в существующих условиях. Потому что сами эти условия будут меняться только тогда, когда оппо_ зиция сможет проявить себя как значимая политическая сила.

Независимость суда при его политизации и коррумпированности лишь усугубляет существующие проблемы, так как не дает возможности государству (при каком угодно политическом режиме) противостоять неправовым судебным решениям (обусловленным, например, корруп_ цией). Поэтому государственные органы должны выработать действен_ ный правовой механизм ведения следственных действий в отношении судей и даже их ареста.

Авторитарная власть может выстроить независимый суд, но вряд ли способна сделать его судом, востребованным большинством граж_ дан – ведь этому противоречит природа такой власти. В рассмотренных нами примерах даже демократические власти работают в этом направ_ лении из_за политического давления со стороны развитых государств. В России же такое внешнее влияние практически невозможно, а потому должны существовать внутренние ресурсы. Главным из них является политическая воля со стороны руководства государства, которая долж_ на выразиться не только в декларациях о приверженности западным ценностям, но и действиях по замене судей, прокуроров и, возможно, адвокатов, замешанных в принятии несправедливых и незаконных ре_ шений в авторитарных условиях, на новых судей, получивших содержа_ тельно иное образование и не связанных с прошлыми и действующими элитами.

Судебный процесс в России должен стать более «дружелюбным» по отношению к гражданам страны. Увеличение численности судей, улуч_ шение технической базы судов, внедрение интернет_технологий, созда_ ние новой системы администрирования – все это является неотъемле_ мой частью судебной реформы, направленной на повышение эффек_ тивности судебных органов. Однако только их может оказаться недо_ статочно без целенаправленных и подчас довольно жестких политиче_ ских мер, которые должны принять действующие власти. Проблема, од_ нако, заключается в том, что до сих пор ни внутренний политический процесс, ни международные приоритеты российского руководства не создают стимулов, которые побудили бы лидеров государства всерьез приняться за такое полномасштабное реформирование.

Литература

Андерсон Д. Х., Бернштейн Д. С. Грей Ч. В. Судебная система в пере_ходный экономический период. Оценка прошлого и перспективы на будущее. Вашингтон: Всемирный банк, 2005. [Электронный доступ] http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/execsum_ru.pdf, 7.04.2009.

Linz J. J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation:Southern Europe, South America and Post_Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996.

Magalhaes P. C. The Politics of Judicial Reform in Eastern Europe//Comparative Politics, 1999. Vol. 32, No 1. P. 43_62.

Piana D. The Power Knocks at the Courts’ Back Door. Two Waves ofPostcommunist Judicial Reforms// Comparative Political Studies, 2009. Vol. 42. No 6.

Frison_Roche F. and Sodev S._D. The Issues Involved in the Reform of theBulgarian Judicial System //International Review of Administrative Sciences, 2005. No. 71. P. 593_606.

А. Сиротин

Лечение «заразной жадности»:

Поиск по сайту: