Реформа государственной службы Великобритании

Основы бюрократической системы Великобритании были заложе_ ны еще в середине XIX в. В 1854 г. Стафорд Норткот, находившийся тог_ да в должности премьер_министра, и Чарльз Эдвард Тревельян, бывший в то время членом администрации Ост_Индской компании, представи_ ли парламенту доклад, в котором обозначили острую необходимость создания квалифицированной гражданской службы, комплектуемой на

¹⁹ Андреева Е. И., Сучкова А. А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат:международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 24.

²⁰Там же. C. 25.

основе профессиональных качеств людей²¹. Авторы доклада предлага_ ли объединить персонал всех министерств в единую гражданскую служ_ бу, ликвидировать систему патронажа и ввести систему открытых кон_ курсных экзаменов для желающих занять позицию в управленческом аппарате²². Реализация предложенных мер заняла полтора десятилетия. В 1855 г. была создана Комиссия по делам гражданской службы, основ_ ной целью которой являлось проведение конкурсов на замещение госу_ дарственных должностей²³. В 1859 г. был принят закон о пенсиях, по которому чиновники для выхода на пенсию в случае отставки должны были получить специальный сертификат Комиссии. В 1860_е гг. все го_ сударственные служащие были разделены на три класса – администра_ торов, исполнителей и клерков. В 1870 г. был издан приказ, установив_ ший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии ру_ ководство новой системой набора чиновников.

Проведенная в 1855_1870 гг. реформа радикальным образом изме_ нила устройство бюрократического аппарата Великобритании. Систе_ ма государственной службы, действовала до середины XX в. и характе_ ризовалась следующими чертами²⁴:

• Замкнутый и кастовый характер служб. Административные дол_ жности получали в основном выпускники Оксфорда и Кембриджа. Си_ стема продвижения по службе отличалась жесткостью на всех уровнях, возможности перехода из одного министерства в другое были ограниче_ ны. Значение больше придавалось месту чиновников в министерской иерархии, чем их профессиональным навыкам и заслугам.

• Зависимость перехода в тот или иной класс от уровня образова_ ния (преимущественно гуманитарного).

• Прием на государственную службу по результатам конкурсного экзамена. Комиссия по делам гражданской службы, основанная в 1855 г.

и осуществлявшая найм на гражданскую службу, проводила квалифи_ кационный письменный экзамен, базирующийся на образовательных программах Оксфорда и Кембриджа.

• Отсутствие единого контролирующего и управляющего органа.

• Отсутствие кадровых изменений при смене правительства (в от_ ставку подавали только политики – министры и их заместители).

²¹См.: Государственная служба/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 326.

²² До середины XIX в. должности в министерствах Великобритании активно продавались

и покупались, в государственном аппарате процветал непотизм.

²³Несмотря на это, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль.

²⁴См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 21.

В 1950–1960_е гг. система государственной гражданской службы Ве_ ликобритании стала подвергаться серьезной критике. Лейбористы были недовольны кастовым характером госаппарата; консерваторов возмуща_ ла расточительность бюрократии и стремление к максимизации бюдже_ та различных министерств. В 1966 г. была создан Комитет по реформе государственной службы под председательством лорда Фултона. Через два года Комитет представил правительству доклад «Государственная служба», в котором была признана неадекватность системы гражданской службы Великобритании реалиям второй половины XX столетия и пред_ ложены конкретные шаги по ее модернизации²⁵. К недостаткам госап_ парата того времени авторы доклада отнесли²⁶:

– неинициативность государственных служащих: бюрократы ло_ яльны в первую очередь по отношению к своему министру, поэтому пос_ ледовательно осуществляют его политическую линию, редко проявляя инициативу;

– неучастие чиновников в формировании политики и принятии решений: члены государственного аппарата должны принимать участие

в выработке и принятии решений, касающихся сферы компетенции министерств, в которых они работают;

– недостаточный контакт между государственной службой и граж_ данским обществом;

– отсутствие централизованного органа по руководству государ_ ственной службой;

– громоздкость системы административных классов: система из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских клас_ сов непригодна для быстрого и оперативного решения общественных проблем.

Члены комитета Фултона выдвинули рекомендации по совершен_ ствованию системы государственной службы. Главная идея заключалась

в необходимости заимствования управленческого опыта у бизнеса и вне_ дрения менеджерских практик в работу госаппарата. Для преодоления косности и неповоротливости бюрократического аппарата с чиновни_ ков можно снять те функции, которые может выполнить частный сек_ тор²⁷. Предлагалось упразднить разделение служащих на классы, почти непреодолимой стеной отделявшие специалистов от «профессиональ_

²⁵См.: Civil Service. Report of the Committee 1966_1968. Vol. I. L., 1968.

²⁶ См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 33.

²⁷Например, подготовкой аналитических материалов для министерств могут занимать_ ся различные научные фонды.

ных администраторов», и создать возможности для привлечения та_ лантливых людей «со стороны» (из бизнеса или науки) сразу на высокие посты в административной иерархии через «боковой вход», т. е. без про_ хождения ими ступеней бюрократической лестницы. Тем самым госу_ дарственная служба переставала быть замкнутой сферой²⁸. Еще одним важным предложением была профессионализация: рекомендовалось открыть Колледж гражданской службы для повышения и унификации администраторов в сфере государственного управления.

Хотя основной комплекс реформ государственной службы был про_ веден после прихода к власти М. Тэтчер, некоторые преобразования были осуществлены еще до 1979 г. В 1971 г. вместо системы из 47 общих клас_ сов гражданских служащих и 1400 департаментских классов были обра_ зованы три основные группы чиновников²⁹. Группу старших политиче_ ских и административных руководителей составили чиновники адми_ нистративного класса. Они несли личную ответственность перед мини_ стром за руководство в своей области³⁰.

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: уче_ ник администратора и старший исполнитель. Административная груп_ па решает большой круг вопросов – от координации деятельности ап_ парата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей³¹.

Третья группа объединяет научно_профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, инженеры, архитек_ торы, специалисты, занятые профессиональной подготовкой чиновни_ ков. Была учреждена также вспомогательная группа технических работ_ ников (чертежники, секретари, делопроизводители).

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организаци_ онная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач³². В министерствах по_ явились отделы по планированию политики: их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в ведомствах при_

²⁸См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 39.

²⁹ См.: Василенко И. А. Административно_государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 164.

³⁰ Российским аналогом этой административной должности является должность дирек_ тора департамента Северной Америки Министерства иностранных дел РФ.

³¹ Российским аналогом этой административной должности является заместитель ди_ ректора департамента лингвистического обеспечения Министерства иностранных дел РФ.

³² Василенко И. А. Цит. соч. С. 165.

нимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Советник министра по вопросам политики назначался на должность из числа лиц, не принадлежавших к гражданским служащим. В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое чис_ ло экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Общим результатом предпринятых мер стало значительное по_ вышение роли специалистов в противовес высокопоставленным чи_ новникам, имевшим высшее гуманитарное образование, большие связи, но весьма поверхностно разбиравшихся в проблемах той сфе_ ры, за которую они несли ответственность³³. К началу 1990_х гг. лишь около 25% государственных служащих были гуманитариями, в то вре_ мя как специалисты составляли 60% руководителей подразделений госаппарата.

Ставшая в 1979 г. премьер_министром М. Тэтчер не имела четко очерченной концепции реформы государственной службы; но она вос_ принимала бюрократический аппарат как расточительный и неэффек_ тивный институт управления. Вследствие этого правительство Тэтчер начало с анализа расходов отдельных министерств и их постепенного сокращения. Всем ведомствам было предложено проанализировать свои расходы и дать предложения по их сокращению. Ответственность за их осуществление возлагалась на постоянных секретарей министерств³⁴. Благодаря последовательности и упорству в реализации этой програм_ мы к 1986 г. ежегодная экономия составила около 950 млн ф. ст.

К середине 1980_х гг. в правительстве Великобритании созрело по_ нимание необходимости реализации более радикальных мер, направ_ ленных на изменение административной культуры госаппарата. Имен_ но тогда М. Тэтчер и ее подчиненные стали готовить реформу, основной замысел которой состоял в устранении жесткой грани, отделявшей го_ сударственное управление от управления крупным бизнесом. Измене_ ния организационной структуры госслужбы, порядка ее комплектова_ ния и принципов функционирования строились на основе опыта уп_ равления, накопленного в коммерческом секторе экономики³⁵. Пред_ лагалось расформировать единую систему госслужбы, сделать распоря_

³³См.: Великобритания: Эпоха реформ/ Под ред. Ал. А. Громыко. М., 2007. С. 43. Влия_ ние «мандаринов» ослабевало и в дальнейшем: в 1990_е гг. они превратились в небольшую прослойку бюрократии, работающие непосредственно с министрами и постоянными секре_ тарями.

³⁴См.: Государственная служба (комплексный подход)/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 1999. С. 256.

³⁵См.: Великобритания: Эпоха реформ/ Под ред. Ал. А. Громыко. М., 2007. С. 43.

дительные департаменты заказчиками для исполнительных агентств, а остальные подразделения перевести на полурыночные начала³⁶.

Активное внедрение рыночных механизмов и стимулов в работу государственной службы началось после запуска программы «Следую_ щие шаги» в 1988 г. Конкретными мерами, предпринятыми правитель_ ством в этот период, были³⁷:

• Разделение всех правительственных структур на две категории –министерства и исполнительные агентства. На первые возлагались функции общего руководства, в то время как исполнительные агентства оказывали услуги населению от имени министерств. Примерами распо_ рядительных министерств Великобритании являются Министерство торговли и промышленности, Министерство культуры, СМИ и спорта; примерами исполнительных агентств – Агентство по охране окружаю_ щей среды, Агентство по делам королевских парков.

• Перевод исполнительных агентств на договорные отношения с министерствами. Министерства и агентства заключают между собой специальные соглашения, в которых прописаны обязательства агент_ ства по предоставлению услуг и отчетности, а также его ответственность перед министерством. Практика показывает, что подписание такого рода соглашений позволяет агентствам стать более независимыми и повы_ шает эффективность их работы; они имеют право самостоятельно фор_ мировать свой штат и выбирать способы, предоставления услуг потре_ бителям. Агентства возглавляются генеральными директорами (chief executives), которые в соответствии с рамочным соглашением, заключа_ емым с министром, несут персональную ответственность за текущую деятельность агентства. Сметы агентств согласуются с головным мини_ стерством и Казначейством. В общей сложности в Великобритании на_ считывается около 130 агентств. В качестве примера можно назвать та_ кие, как Агентство королевских парков, Агентство по сельскохозяйствен_ ным платежам, Агентство службы тюрем³⁸.

³⁶Например, при заместителе главы Казначейства Великобритании существует испол_ нительное агентство National Savings and Investments (NSI), ответственное за реализацию про_ грамм по распространению сберегательных сертификатов, облигаций и других инструментов, предназначенных для привлечения сбережений физических лиц. Примером подразделения, функционирующего на полурыночных началах, является водоочистная организация в одном из английских графств.

³⁷См.: Государственная служба/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 331_332.

³⁸См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и воз_ можности его применения в России // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 42. [Электронный доступ] www.ecorys.ru/rus/doc/act01_502.doc

• Поощрение передачи на контрактной основе многих функций и операций от исполнительных агентств частным организациям, которые, однако, находятся под правительственным контролем, обязаны следо_ вать издаваемым для них инструкциям и имеют формальный статус по_ луавтономных неправительственных организаций, или сокращенно «кванго»³⁹. Примером «кванго» являются медицинские учреждения в графствах Шотландии. Работа «кванго» как публичных корпораций ре_ гулируется рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности⁴⁰. Третьей стороной в таких со_ глашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавли_ вают объем и порядок финансирования «кванго», а также общие усло_ вия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители «кван_ го» несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право определения штатного расписания и най_ ма персонала. При определении окладов работников они руководству_ ются не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра по_ зволила сократить расходы, сделать «кванго» более дешевыми для об_ щества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто пра_ вительственными структурами. Само правительство получило право выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услу_ ги. Вступили в действие законы рыночной конкуренции, что привело к повышению качества и удешевлению общественных услуг.

• Единая тарифная сетка, пенсионные и иные привилегии, ранее распространявшихся на всю государственную службу, сохранились лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. Это привело к снижению реальных заработков госслужащих. Если в 1970 г. жалованье служащего среднего ранга составляло 140,6% заработка по стране, то к 1993 г. оно упало до 86,8%. Жалованье млад_ ших служащих снизилось до 54% среднего заработка⁴¹.

³⁹ От англ. аббревиатуры: quango – quasi non_governmental organizations. В русскоязычной литературе также используется термин «вневедомственные компании».

⁴⁰«Кванго» подотчетны министерствам, так как расходуют деньги налогоплательщиков, однако функционируют они независимо от министерств, самостоятельно предоставляя услуги населению. Важно отметить тот факт, что концептуальное отличие между «кванго» и исполни_ тельным агентством не всегда прослеживается: агентство может быть преобразовано в «кван_ го» или же вновь перейти в состав ведомства.

⁴¹ См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 48.

Благодаря последовательному осуществлению этих мер, государ_ ственная служба Великобритании, бывшая до этого единой, стала трех_ членной. Рассмотрим структуру правительственных ведомств на при_ мере Министерства культуры, СМИ и спорта (Department for culture, media and Sports)⁴², далее – Министерство культуры.

В его задачи входит оказание поддержки учреждениям культуры, таким, как музеи, галереи, библиотеки, театры и т. д. Кроме того, онo курирует памятники архитектуры и парки, а также прессу и телерадио_ вещание. Министерству культуры подведомственно только одно агент_ ство – Агентство королевских парков. Свою политику министерство реализует через это агентство и через вневедомственные компании («кванго»), такие, как Британский музей, Национальная галерея, Бри_ танская библиотека, Совет по искусствам, Совет по делам кино, Совет по делам музеев, библиотек и архивов, Национальный благотворитель_ ный фонд науки, технологий и искусства, Мемориальный фонд нацио_ нального наследия и др. Под юрисдикцию министерства подпадают так_ же три государственных телерадиовещательных корпорации, включая Би_Би_Си.

Правление вневедомственных компаний («кванго») назначается министром культуры или его заместителем, курирующим данное ведом_ ство. Порядка 85% расходов министерства осуществляется в форме гран_ тов. Фактически основной задачей ведомства является решение страте_ гических вопросов и повышение эффективности деятельности находя_ щегося в его ведении агентства и вневедомственных компаний. Кроме того, министерство готовит отчеты для аппарата правительства и парла_ мента, а также стратегические документы⁴³. Обязанности министерства прописаны в договоре, заключаемом с Казначейством⁴⁴.

Реализация программы «Следующие шаги» позволило правитель_ ству Великобритании значительно сократить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру государственной службы, внедрить в деятельность чиновников рыночные механизмы конкурен_ ции, повысить качество государственных услуг и эффективность дея_

⁴²[Электронный доступ] http://www.cultureonline.gov.uk.

⁴³ Примером стратегического документа является подготовленная Министерством куль_ туры Великобритании в 2000 г. программа развития публичных библиотек, на основе которой в 2004 г. были разработаны стандарты их услуг.

⁴⁴См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и воз_ можности его применения в России // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 43.

тельности администрации. Английские исследователи позитивно оце_ нивают «рыночный» подход к управлению государственной службой, подчеркивая при этом, что сфера общественных услуг находится пока на ранней стадии развития⁴⁵.

Безусловно, государственная служба Великобритании не преврати_ лась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили широкие возможности для маневра: например, размер оплаты труда вместо былой жестко привя_ занной к ступеням административной лестницы ставки стал определять_ ся индивидуально, в зависимости от оценки качества выполненной ра_ боты. Вместо традиционных рангов теперь действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в «next step agencies» и «кван_ го», но и в ключевых департаментах.

Радикальная реформа госаппарата, проведенная М. Тэтчер, удари_ ла по корыстным интересам бюрократии. Если раньше чиновники име_ ли право пожизненного найма, то после введения контрактной системы и упразднения единой тарифной сетки государство перестало быть «иде_ альным работодателем». Кроме того, в ходе реализации программы «Сле_ дующие шаги» сильно сократилась общая численность государственных служащих – с 723 тыс. человек в 1979 г. до 383 тыс. в 1999 г.

Лейбористы, критиковавшие административные реформ кабинета консерваторов, придя к власти в 1997 г. не изменили курс М.Тэтчер. Пред_ выборные обещания уйти от «кванго» в практической политике уступи_ ли место прямо противоположной линии⁴⁶. К середине 2000_х гг. общее число «кванго» достигло 840; этот показатель включает в себя как не_ большие работающие по правительственным заказам фирмы, так и та_ кие корпорации, как Би_Би_Си или кораблестроительные компании. Что касается различного вида исполнительных структур, то в 2004 г. действо_ вали 24 внеминистерских управления и 132 исполнительных агентства. Общее число работающих в учреждениях этого типа – 380 тыс. человек, т. е. около ³/₄ из общего числа служащих, насчитывавшего в тот момент 523,5 тыс. человек. Руководители таких учреждений работают в основ_ ном на базе четырехлетних контрактов, которые заключаются с ними после открытых конкурсов на занятие должности, а условия оплаты оп_ ределяются в индивидуальном порядке для каждого случая.

⁴⁵ См.: Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: роль рынков и контрак_ тов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М., 1997. С. 50.

⁴⁶См.: Государственная служба / Отв. ред. А. В.Оболонский. М., 2009. С. 345.

Поиск по сайту: