АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция

Реформа государственной службы Великобритании

Читайте также:
  1. III. Организация несения службы участковым уполномоченным полиции
  2. III. ОЦЕНОЧНЫЕ СРЕДСТВА ИТОГОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АТТЕСТАЦИИ ДЛЯ ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ РАБОТЫ
  3. PR - службы и PR - агентства
  4. XII. Особенности несения службы участковым уполномоченным полиции в сельском поселении
  5. XVI. Обязанности должностных лиц территориального органа МВД России по организации службы участковых уполномоченных полиции
  6. Аграрная реформа в Японии.
  7. Административные действия в рамках государственной службы
  8. В 4. Органгизация службы ОТ на предприятии, ее функции и основные задачи. Виды инструктажей по ОТ. Порядок их проведения.
  9. Взаимодействие учреждений социальной службы с другими учреждениями в профилактике безнадзорности и правонарушений
  10. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ И ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
  11. Відносин, який охоплює всю номенклатуру товарів. Тому реформа національної системи
  12. Внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы

 

Основы бюрократической системы Великобритании были заложе_ ны еще в середине XIX в. В 1854 г. Стафорд Норткот, находившийся тог_ да в должности премьер_министра, и Чарльз Эдвард Тревельян, бывший в то время членом администрации Ост_Индской компании, представи_ ли парламенту доклад, в котором обозначили острую необходимость создания квалифицированной гражданской службы, комплектуемой на

19 Андреева Е. И., Сучкова А. А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат:международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 24.

20Там же. C. 25.


 


основе профессиональных качеств людей21. Авторы доклада предлага_ ли объединить персонал всех министерств в единую гражданскую служ_ бу, ликвидировать систему патронажа и ввести систему открытых кон_ курсных экзаменов для желающих занять позицию в управленческом аппарате22. Реализация предложенных мер заняла полтора десятилетия. В 1855 г. была создана Комиссия по делам гражданской службы, основ_ ной целью которой являлось проведение конкурсов на замещение госу_ дарственных должностей23. В 1859 г. был принят закон о пенсиях, по которому чиновники для выхода на пенсию в случае отставки должны были получить специальный сертификат Комиссии. В 1860_е гг. все го_ сударственные служащие были разделены на три класса – администра_ торов, исполнителей и клерков. В 1870 г. был издан приказ, установив_ ший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии ру_ ководство новой системой набора чиновников.

 

Проведенная в 1855_1870 гг. реформа радикальным образом изме_ нила устройство бюрократического аппарата Великобритании. Систе_ ма государственной службы, действовала до середины XX в. и характе_ ризовалась следующими чертами24:

 

• Замкнутый и кастовый характер служб. Административные дол_ жности получали в основном выпускники Оксфорда и Кембриджа. Си_ стема продвижения по службе отличалась жесткостью на всех уровнях, возможности перехода из одного министерства в другое были ограниче_ ны. Значение больше придавалось месту чиновников в министерской иерархии, чем их профессиональным навыкам и заслугам.

 

• Зависимость перехода в тот или иной класс от уровня образова_ ния (преимущественно гуманитарного).

 

• Прием на государственную службу по результатам конкурсного экзамена. Комиссия по делам гражданской службы, основанная в 1855 г.

 

и осуществлявшая найм на гражданскую службу, проводила квалифи_ кационный письменный экзамен, базирующийся на образовательных программах Оксфорда и Кембриджа.

• Отсутствие единого контролирующего и управляющего органа.

 

• Отсутствие кадровых изменений при смене правительства (в от_ ставку подавали только политики – министры и их заместители).

21См.: Государственная служба/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 326.

22 До середины XIX в. должности в министерствах Великобритании активно продавались

и покупались, в государственном аппарате процветал непотизм.

 

23Несмотря на это, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль.

24См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 21.


 


В 1950–1960_е гг. система государственной гражданской службы Ве_ ликобритании стала подвергаться серьезной критике. Лейбористы были недовольны кастовым характером госаппарата; консерваторов возмуща_ ла расточительность бюрократии и стремление к максимизации бюдже_ та различных министерств. В 1966 г. была создан Комитет по реформе государственной службы под председательством лорда Фултона. Через два года Комитет представил правительству доклад «Государственная служба», в котором была признана неадекватность системы гражданской службы Великобритании реалиям второй половины XX столетия и пред_ ложены конкретные шаги по ее модернизации25. К недостаткам госап_ парата того времени авторы доклада отнесли26:

 

– неинициативность государственных служащих: бюрократы ло_ яльны в первую очередь по отношению к своему министру, поэтому пос_ ледовательно осуществляют его политическую линию, редко проявляя инициативу;

 

– неучастие чиновников в формировании политики и принятии решений: члены государственного аппарата должны принимать участие

 

в выработке и принятии решений, касающихся сферы компетенции министерств, в которых они работают;

 

– недостаточный контакт между государственной службой и граж_ данским обществом;

 

– отсутствие централизованного органа по руководству государ_ ственной службой;

 

– громоздкость системы административных классов: система из 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских клас_ сов непригодна для быстрого и оперативного решения общественных проблем.

 

Члены комитета Фултона выдвинули рекомендации по совершен_ ствованию системы государственной службы. Главная идея заключалась

 

в необходимости заимствования управленческого опыта у бизнеса и вне_ дрения менеджерских практик в работу госаппарата. Для преодоления косности и неповоротливости бюрократического аппарата с чиновни_ ков можно снять те функции, которые может выполнить частный сек_ тор27. Предлагалось упразднить разделение служащих на классы, почти непреодолимой стеной отделявшие специалистов от «профессиональ_

25См.: Civil Service. Report of the Committee 1966_1968. Vol. I. L., 1968.

26 См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 33.

27Например, подготовкой аналитических материалов для министерств могут занимать_ ся различные научные фонды.


 


ных администраторов», и создать возможности для привлечения та_ лантливых людей «со стороны» (из бизнеса или науки) сразу на высокие посты в административной иерархии через «боковой вход», т. е. без про_ хождения ими ступеней бюрократической лестницы. Тем самым госу_ дарственная служба переставала быть замкнутой сферой28. Еще одним важным предложением была профессионализация: рекомендовалось открыть Колледж гражданской службы для повышения и унификации администраторов в сфере государственного управления.

 

Хотя основной комплекс реформ государственной службы был про_ веден после прихода к власти М. Тэтчер, некоторые преобразования были осуществлены еще до 1979 г. В 1971 г. вместо системы из 47 общих клас_ сов гражданских служащих и 1400 департаментских классов были обра_ зованы три основные группы чиновников29. Группу старших политиче_ ских и административных руководителей составили чиновники адми_ нистративного класса. Они несли личную ответственность перед мини_ стром за руководство в своей области30.

 

Вторая группа – административная. Она включает две ступени: уче_ ник администратора и старший исполнитель. Административная груп_ па решает большой круг вопросов – от координации деятельности ап_ парата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей31.

 

Третья группа объединяет научно_профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, инженеры, архитек_ торы, специалисты, занятые профессиональной подготовкой чиновни_ ков. Была учреждена также вспомогательная группа технических работ_ ников (чертежники, секретари, делопроизводители).

 

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организаци_ онная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач32. В министерствах по_ явились отделы по планированию политики: их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в ведомствах при_

 

28См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 39.

29 См.: Василенко И. А. Административно_государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 164.

30 Российским аналогом этой административной должности является должность дирек_ тора департамента Северной Америки Министерства иностранных дел РФ.

31 Российским аналогом этой административной должности является заместитель ди_ ректора департамента лингвистического обеспечения Министерства иностранных дел РФ.

32 Василенко И. А. Цит. соч. С. 165.


 


нимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Советник министра по вопросам политики назначался на должность из числа лиц, не принадлежавших к гражданским служащим. В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое чис_ ло экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

 

Общим результатом предпринятых мер стало значительное по_ вышение роли специалистов в противовес высокопоставленным чи_ новникам, имевшим высшее гуманитарное образование, большие связи, но весьма поверхностно разбиравшихся в проблемах той сфе_ ры, за которую они несли ответственность33. К началу 1990_х гг. лишь около 25% государственных служащих были гуманитариями, в то вре_ мя как специалисты составляли 60% руководителей подразделений госаппарата.

 

Ставшая в 1979 г. премьер_министром М. Тэтчер не имела четко очерченной концепции реформы государственной службы; но она вос_ принимала бюрократический аппарат как расточительный и неэффек_ тивный институт управления. Вследствие этого правительство Тэтчер начало с анализа расходов отдельных министерств и их постепенного сокращения. Всем ведомствам было предложено проанализировать свои расходы и дать предложения по их сокращению. Ответственность за их осуществление возлагалась на постоянных секретарей министерств34. Благодаря последовательности и упорству в реализации этой програм_ мы к 1986 г. ежегодная экономия составила около 950 млн ф. ст.

 

К середине 1980_х гг. в правительстве Великобритании созрело по_ нимание необходимости реализации более радикальных мер, направ_ ленных на изменение административной культуры госаппарата. Имен_ но тогда М. Тэтчер и ее подчиненные стали готовить реформу, основной замысел которой состоял в устранении жесткой грани, отделявшей го_ сударственное управление от управления крупным бизнесом. Измене_ ния организационной структуры госслужбы, порядка ее комплектова_ ния и принципов функционирования строились на основе опыта уп_ равления, накопленного в коммерческом секторе экономики35. Пред_ лагалось расформировать единую систему госслужбы, сделать распоря_

33См.: Великобритания: Эпоха реформ/ Под ред. Ал. А. Громыко. М., 2007. С. 43. Влия_ ние «мандаринов» ослабевало и в дальнейшем: в 1990_е гг. они превратились в небольшую прослойку бюрократии, работающие непосредственно с министрами и постоянными секре_ тарями.

34См.: Государственная служба (комплексный подход)/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 1999. С. 256.

35См.: Великобритания: Эпоха реформ/ Под ред. Ал. А. Громыко. М., 2007. С. 43.


 


дительные департаменты заказчиками для исполнительных агентств, а остальные подразделения перевести на полурыночные начала36.

 

Активное внедрение рыночных механизмов и стимулов в работу государственной службы началось после запуска программы «Следую_ щие шаги» в 1988 г. Конкретными мерами, предпринятыми правитель_ ством в этот период, были37:

 

• Разделение всех правительственных структур на две категории –министерства и исполнительные агентства. На первые возлагались функции общего руководства, в то время как исполнительные агентства оказывали услуги населению от имени министерств. Примерами распо_ рядительных министерств Великобритании являются Министерство торговли и промышленности, Министерство культуры, СМИ и спорта; примерами исполнительных агентств – Агентство по охране окружаю_ щей среды, Агентство по делам королевских парков.

 

• Перевод исполнительных агентств на договорные отношения с министерствами. Министерства и агентства заключают между собой специальные соглашения, в которых прописаны обязательства агент_ ства по предоставлению услуг и отчетности, а также его ответственность перед министерством. Практика показывает, что подписание такого рода соглашений позволяет агентствам стать более независимыми и повы_ шает эффективность их работы; они имеют право самостоятельно фор_ мировать свой штат и выбирать способы, предоставления услуг потре_ бителям. Агентства возглавляются генеральными директорами (chief executives), которые в соответствии с рамочным соглашением, заключа_ емым с министром, несут персональную ответственность за текущую деятельность агентства. Сметы агентств согласуются с головным мини_ стерством и Казначейством. В общей сложности в Великобритании на_ считывается около 130 агентств. В качестве примера можно назвать та_ кие, как Агентство королевских парков, Агентство по сельскохозяйствен_ ным платежам, Агентство службы тюрем38.

 

36Например, при заместителе главы Казначейства Великобритании существует испол_ нительное агентство National Savings and Investments (NSI), ответственное за реализацию про_ грамм по распространению сберегательных сертификатов, облигаций и других инструментов, предназначенных для привлечения сбережений физических лиц. Примером подразделения, функционирующего на полурыночных началах, является водоочистная организация в одном из английских графств.

37См.: Государственная служба/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 331_332.

38См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и воз_ можности его применения в России // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 42. [Электронный доступ] www.ecorys.ru/rus/doc/act01_502.doc


 


• Поощрение передачи на контрактной основе многих функций и операций от исполнительных агентств частным организациям, которые, однако, находятся под правительственным контролем, обязаны следо_ вать издаваемым для них инструкциям и имеют формальный статус по_ луавтономных неправительственных организаций, или сокращенно «кванго»39. Примером «кванго» являются медицинские учреждения в графствах Шотландии. Работа «кванго» как публичных корпораций ре_ гулируется рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности40. Третьей стороной в таких со_ глашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавли_ вают объем и порядок финансирования «кванго», а также общие усло_ вия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители «кван_ го» несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право определения штатного расписания и най_ ма персонала. При определении окладов работников они руководству_ ются не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра по_ зволила сократить расходы, сделать «кванго» более дешевыми для об_ щества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто пра_ вительственными структурами. Само правительство получило право выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услу_ ги. Вступили в действие законы рыночной конкуренции, что привело к повышению качества и удешевлению общественных услуг.

 

• Единая тарифная сетка, пенсионные и иные привилегии, ранее распространявшихся на всю государственную службу, сохранились лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. Это привело к снижению реальных заработков госслужащих. Если в 1970 г. жалованье служащего среднего ранга составляло 140,6% заработка по стране, то к 1993 г. оно упало до 86,8%. Жалованье млад_ ших служащих снизилось до 54% среднего заработка41.

39 От англ. аббревиатуры: quango – quasi non_governmental organizations. В русскоязычной литературе также используется термин «вневедомственные компании».

40«Кванго» подотчетны министерствам, так как расходуют деньги налогоплательщиков, однако функционируют они независимо от министерств, самостоятельно предоставляя услуги населению. Важно отметить тот факт, что концептуальное отличие между «кванго» и исполни_ тельным агентством не всегда прослеживается: агентство может быть преобразовано в «кван_ го» или же вновь перейти в состав ведомства.

41 См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 48.


 


Благодаря последовательному осуществлению этих мер, государ_ ственная служба Великобритании, бывшая до этого единой, стала трех_ членной. Рассмотрим структуру правительственных ведомств на при_ мере Министерства культуры, СМИ и спорта (Department for culture, media and Sports)42, далее – Министерство культуры.

 

В его задачи входит оказание поддержки учреждениям культуры, таким, как музеи, галереи, библиотеки, театры и т. д. Кроме того, онo курирует памятники архитектуры и парки, а также прессу и телерадио_ вещание. Министерству культуры подведомственно только одно агент_ ство – Агентство королевских парков. Свою политику министерство реализует через это агентство и через вневедомственные компании («кванго»), такие, как Британский музей, Национальная галерея, Бри_ танская библиотека, Совет по искусствам, Совет по делам кино, Совет по делам музеев, библиотек и архивов, Национальный благотворитель_ ный фонд науки, технологий и искусства, Мемориальный фонд нацио_ нального наследия и др. Под юрисдикцию министерства подпадают так_ же три государственных телерадиовещательных корпорации, включая Би_Би_Си.

 

Правление вневедомственных компаний («кванго») назначается министром культуры или его заместителем, курирующим данное ведом_ ство. Порядка 85% расходов министерства осуществляется в форме гран_ тов. Фактически основной задачей ведомства является решение страте_ гических вопросов и повышение эффективности деятельности находя_ щегося в его ведении агентства и вневедомственных компаний. Кроме того, министерство готовит отчеты для аппарата правительства и парла_ мента, а также стратегические документы43. Обязанности министерства прописаны в договоре, заключаемом с Казначейством44.

 

Реализация программы «Следующие шаги» позволило правитель_ ству Великобритании значительно сократить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру государственной службы, внедрить в деятельность чиновников рыночные механизмы конкурен_ ции, повысить качество государственных услуг и эффективность дея_

42[Электронный доступ] http://www.cultureonline.gov.uk.

43 Примером стратегического документа является подготовленная Министерством куль_ туры Великобритании в 2000 г. программа развития публичных библиотек, на основе которой в 2004 г. были разработаны стандарты их услуг.

44См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и воз_ можности его применения в России // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 43.


 


тельности администрации. Английские исследователи позитивно оце_ нивают «рыночный» подход к управлению государственной службой, подчеркивая при этом, что сфера общественных услуг находится пока на ранней стадии развития45.

 

Безусловно, государственная служба Великобритании не преврати_ лась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили широкие возможности для маневра: например, размер оплаты труда вместо былой жестко привя_ занной к ступеням административной лестницы ставки стал определять_ ся индивидуально, в зависимости от оценки качества выполненной ра_ боты. Вместо традиционных рангов теперь действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в «next step agencies» и «кван_ го», но и в ключевых департаментах.

 

Радикальная реформа госаппарата, проведенная М. Тэтчер, удари_ ла по корыстным интересам бюрократии. Если раньше чиновники име_ ли право пожизненного найма, то после введения контрактной системы и упразднения единой тарифной сетки государство перестало быть «иде_ альным работодателем». Кроме того, в ходе реализации программы «Сле_ дующие шаги» сильно сократилась общая численность государственных служащих – с 723 тыс. человек в 1979 г. до 383 тыс. в 1999 г.

 

Лейбористы, критиковавшие административные реформ кабинета консерваторов, придя к власти в 1997 г. не изменили курс М.Тэтчер. Пред_ выборные обещания уйти от «кванго» в практической политике уступи_ ли место прямо противоположной линии46. К середине 2000_х гг. общее число «кванго» достигло 840; этот показатель включает в себя как не_ большие работающие по правительственным заказам фирмы, так и та_ кие корпорации, как Би_Би_Си или кораблестроительные компании. Что касается различного вида исполнительных структур, то в 2004 г. действо_ вали 24 внеминистерских управления и 132 исполнительных агентства. Общее число работающих в учреждениях этого типа – 380 тыс. человек, т. е. около 3/4 из общего числа служащих, насчитывавшего в тот момент 523,5 тыс. человек. Руководители таких учреждений работают в основ_ ном на базе четырехлетних контрактов, которые заключаются с ними после открытых конкурсов на занятие должности, а условия оплаты оп_ ределяются в индивидуальном порядке для каждого случая.

45 См.: Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: роль рынков и контрак_ тов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М., 1997. С. 50.

46См.: Государственная служба / Отв. ред. А. В.Оболонский. М., 2009. С. 345.


 


1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 |

Поиск по сайту:



Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.012 сек.)