Государственная служба в России

В России на протяжении большей части истории доминировала имперская модель бюрократии, в классическом виде сформировавшая_ ся в азиатских империях, а конкретнее – в Древнем Китае. Для древне_ китайской бюрократии были характерны следующие черты:⁷⁶

• В силу того что император являлся единственным собственни_ ком всех земель страны, а подданные считались членами одной боль_ шой семьи во главе с «Сыном небес», чиновники были управителями императорской собственности.

• Задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия неис_ коренимых пороков людей, чтобы обеспечить эффективную власть им_ ператора.

• Для занятия должности подданному необходимо было сдать эк_ замены, целью которых была проверка способности кандидатов эффек_ тивно служить императору; впрочем, успешная сдача экзаменов не яв_ лялась гарантией получения должности – она всего лишь позволяла вой_ ти в число претендентов на нее, для реального занятия вакансии необ_ ходимо было дать взятку.

• Финансовое благополучие бюрократов зависело не от импера_ торского жалования (как правило, оно не покрывало расходы на полу_ чение должности), а от чиновничьего умения выжимать из подданных максимум доходов, что приводило к большой коррупции. В средневеко_ вой Руси примерно в том же положении находились назначавшиеся ца_ рем воеводы («кормленщики»), которые «кормились» с отданных в их распоряжение областей и тем самым приводили их в разорение.

• Император вел усиленный контроль деятельности высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной поли_ ции (цензоров) и прямой связи с низшим эшелоном бюрократии. В силу того что власть понимала опасность, исходящую от недостаточно под_ контрольной бюрократии, была создана система, позволявшая держать бюрократов в узде.

Централизованное Московское государство, сформировавшееся в XV в., унаследовало многие черты Золотой Орды – деспотическую власть

и бесправие подданных, сакрализацию власти (правда, уже на основе православных постулатов: царь как наместник Бога на земле). Слой «слу_ жилых людей» формировался в рамках института, который назывался «государев двор»⁷⁷. В XV в. произошло слияние дворов удельных князей

⁷⁶См.: Государственная служба / Под ред. А. В. Оболонского. М., 2009. С. 19.

⁷⁷ См.: Там же. С. 220.

с двором великих князей московских и образование «государева двора» как некоторого подобия единого государственного аппарата. Этот ин_ ститут сохранялся вплоть до XVIII в., хотя и претерпевал некоторые из_ менения. Постепенно формировалась шкала должностей (окольничих, конюших, стольников), функции которых сводились, в основном, к об_ служиванию нужд царя и местных князей.

В период становления Московского государства появился инсти_ тут кормления – система содержания и материального поощрения го_ сударственной бюрократии, занятой в органах управления на местах. Наместники царя получали не жалование, а «корм» – продукты, одежду

и пр. от местного населения. Наместник, получая территорию на «корм» сроком на один_два года, управлял ею, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможнос_ ти для грабежа населения⁷⁸.

Поначалу высшими государственными служащими становились, по большей части, представители титулованного боярства; однако затем постепенно слой «государевых слуг» сформировался в отдельную «кас_ ту» – дворянство, подавляющая часть которого находилась при этом на военной службе. При Иване Грозном был создан Разрядный приказ, который занимался делами «служилых людей».

В XVII в. с целью контроля деятельности чиновников был создан приказ Тайных дел. В его задачи входили обеспечение слаженной рабо_ ты механизма самодержавной власти, контроль точного выполнения распоряжений царя и пресечение казнокрадства. Тайный приказ под_ чинялся непосредственно царю: через него он мог осуществлять конт_ роль деятельности госслужащих сверху донизу.

Главным институциональным новшеством в системе государствен_ ной службы в XVIII в. стал «Табель о рангах» (1722 г.) – три иерархичес_ кие лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основным путем продвижения являлась выслуга лет; при этом верхней ступенькой был пятый класс, пожалование в бо_ лее высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.

Во время правления Александра I в структуре бюрократического аппарата произошли определенные изменения. По проекту известного государственного деятеля М. М. Сперанского в 1810 г. был создан Госу_ дарственный совет, который готовил и предоставлял законопроекты царю на утверждение, а также осуществлял контроль над бюджетом и деятельностью министерств.

⁷⁸ См. Там же. С. 220.

Во второй половине XIX – начале XX вв. множество раз вставал воп_ рос об отмене Табеля, однако ни при Александре II, ни при Александре III, ни при Николае II старая система гражданских чинов не была отменена. Изменения лишь коснулись принципов занятие должностей: в 1906 г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чи_ нов и замене его критерием образования.

Госслужба в СССР

Одним из наиболее важных изменений, коснувшихся бюрократи_ ческого аппарата после 1917 г., стало становление номенклатурного слоя. Номенклатура – это перечень наиболее важных должностей в государ_ ственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами (от райкома до ЦК), а также список людей, из числа которых эти назначе_ ния осуществляются. Проще говоря, номенклатурой являлась та часть бюрократии, которая была занята на управленческой работе разного уровня⁷⁹.

Номенклатура стала формироваться еще при Ленине, однако ее «рас_ цвет» приходится на сталинский период. Уже в 1923 г, сразу после свое_ го назначения на пост генерального секретаря партии, Сталин сформу_ лировал основные принципы отбора и назначения работников номен_ клатуры. Главным критерием для претендентов на занятие тех или иных должностей был вовсе не уровень квалификации или деловые качества, а верность «вождю народов». Сталин использовал номенклатурную си_ стему в качестве одного из инструментов личной власти, расставив на ключевых местах полностью зависимых от него функционеров.

В СССР существовала достаточно разветвленная и ранжированная система привилегий для номенклатуры: за счет государства для высше_ го слоя бюрократии строилось лучшее жилье, создавалась система спе_ циального медицинского обслуживания, продовольственного снабже_ ния и пр. В то же время в сталинские годы проводились массовые ре_ прессии, и начальник любого уровня мог быть обвинен в «правотроцкист_ ском заговоре» или «шпионаже в пользу сил мирового империализма».

С началом хрущевской оттепели репрессии были прекращены, и страх перестал тяготеть над чиновниками. В эпоху брежневского застоя роль бюрократии во всех сферах жизни общества возросла, список но_ менклатурных должностей расширился, сроки пребывания чиновников в должности увеличились. Соответствующим образом и увеличился об_

⁷⁹ См.: Государственная служба / Под ред. А. В. Оболонского. М., 2009. С. 251.

щий размер номенклатуры – до 750 тыс. человек⁸⁰. В брежневское вре_ мя завершилось формирование системы продвижения «ответственных работников». «Подобно петровской “Табели о рангах” она включала 14 карьерных ступеней – от номенклатуры парткома первичной орга_ низации до номенклатуры ЦК, предписывала сроки нахождения на том или ином посту и регламентировала порядок перехода на вышестоящую ступень. Причем чем ближе к концу СССР, тем важнее становился не просто статус, а его экономическое содержание – возможность личного обогащения. У должностей появилась цена⁸¹». Постепенно номенкла_ тура превратилась в систему контроля хлебных мест, став тем самым идеальным полем для коррупции. В республиках Кавказа и Средней Азии процветали кумовство и взяточничество, по сути, были возрождены фео_ дальные порядки.

В целом, в Советском Союзе, чрезвычайно бюрократизированном государстве, роль чиновничества постоянно возрастала. Об этом свиде_ тельствуют следующие данные: в 1919 г. ЦК ВКП(б) состоял всего из 19 членов и 60_70 технических работников, а численность всей партии не превышала 300 000 человек; в 1925 г., когда численность партии до_ стигла 635 000 человек, ЦК вырос до 63 членов, а его аппарат – до 250 че_ ловек; в 1991 г. в партии состояло 19 млн человек, членами КПСС были 406 000 руководителей учреждений и организаций и свыше 1,5 млн ра_ ботников административно_управленческого аппарата⁸². Процесс бю_ рократизации Советского Союза производил большое впечатление на иностранных наблюдателей. Так, У. Пинтер, характеризуя трансформа_ цию бюрократического российского государства времен царской импе_ рии в ультрабюрократическое времен советской власти, замечал, что апофеозом роста бюрократического аппарата и его экспансии в жизнь общества «стала транформация политики и политиков в бюрократов, когда уникальный и ни перед кем не отвечающий могущественный им_ ператор был заменен официальной и с головы до ног бюрократизиро_ ванной партией⁸³». На основе проведенного анализа роли бюрократии в жизни советского общества У. Пинтер делал вывод о том, что «органи_ зация политики в рамках общества бюрократов создала то, что мы на_

⁸⁰ См: Восленский М. С. Номенклатура: Господствующий класс Советского Союза.. М.,

1991.

⁸¹ См.: Трудолюбов М, Аптекарь П. От «матрицы» до «крыши» // Ведомости. 27.03.2009.

№ 54 (2324). [Электронный доступ] http://www.vedomosti.ru/newspaper/print.shtml?2009/03/27/ 188313/

⁸² См.: Там же.

⁸³ См.: The Bureaucratization of Russian Society fron the Seventeenth to the Twentieth Century / Ed. by W. M. Pinter, D.K.Rowney. Chapel Hill: The University of North California Press, 1980. P. 380.

зываем супербюрократическим обществом, в котором бюрократы ответ_ ственны только перед бюрократами⁸⁴».

Поиск по сайту: