Теоретические подходы к проблеме бюрократии

Основы современной теории бюрократии были заложены в работах Вудро Вильсона и Макса Вебера. В 1887 г. Вудро Вильсон опубликовал статью «Изучение администрирования», в которой изложил свои взгля_

¹ См.: Пресс_конференция в агентстве «Интерфакс» 24.06.09.

ды на проблему государственного управления². В. Вильсон полагал, что задачей государственной администрации является эффективное прове_ дение в жизнь решений, принятых политическими лидерами. По его мнению, бюрократическому аппарату должны быть свойственны сле_ дующие черты³:

• наличие единого управляющего центра в любой системе прав_ ления как необходимая предпосылка ее эффективности;

• организационная иерархия, как условие финансовой устойчи_ вости;

• отделение управления от политики;

• профессионализм служащих.

Выдающийся немецкий социолог Макс Вебер в начале XX столе_ тия провел систематизированный анализ государственной бюрократии. Он считал, что бюрократическая организация является наиболее рацио_ нальным институтом для решения задач управления в современном об_ ществе, и утверждал, что работа административного аппарата должна осуществляться в соответствии с определенными принципами⁴:

1) Должностные полномочия служащих должны быть закреплены

в официальных нормативных документах.

2) Должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуще_ ствляют надзор над нижестоящими.

3) Управление государственным учреждением основывается на письменных документах, поэтому в любой организации должен суще_ ствовать штат клерков и секретарей.

4) Управление бюрократической структурой предполагает основа_ тельную специализированную подготовку кадров.

5) Перечисленные выше принципы, в конечном счете, определя_ ют статус должностного лица как внутри, так и вне организации⁵.

6) Работа в бюрократической организации является для гражданс_ кого служащего основной профессией.

7) Гражданский служащий назначается на работу вышестоящей организацией на основе профессиональной квалификации.

8) Пост чиновника закреплен за ним пожизненно.

9) Государственный служащий получает регулярную денежную ком_

² Wilson W. The Study of Administration// Political Science Quarterly 2. 1887, June.

³ См.: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989. P.20_25.

⁴ См.: Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: амери_ канская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А.Хайда. М., 2003. С. 56_57.

⁵ См.: Там же С. 58_60.

пенсацию в виде обычно фиксированного жалованья и пособие при выходе на пенсию.

10)Чиновник ориентирован на карьеру в иерархической пирамиде государственной службы.

Взгляды Вудро Вильсона и Макса Вебера на принципы организа_ ции бюрократического аппарата достаточно близки. Концепция раци_ ональной бюрократии стала классической, в течение нескольких деся_ тилетий она занимала доминирующее положение в науке о государствен_ ном управлении. Господство веберовской теоретической конструкции было обусловлено несколькими факторами⁶:

1. Для потребностей индустриального общества была необходима выстроенная в строгой иерархии и максимально стандартизированная система управления.

2. В первой половине XX в. общемировой тенденцией было усиле_ ние роли государства в экономике, для чего была нужна эффективная исполнительная бюрократия

3. Для того времени был характерен функциональный подход к человеку как к орудию для выполнения неких общих задач, как к эле_ менту политической, экономической или военной «машины».

Несмотря на то что в эпоху государственного интервенционизма идеи Макса Вебера большинству экспертов и политиков казались не_ зыблемыми, некоторые специалисты уже тогда говорили о негативном потенциале усиления влияния бюрократии на жизнь общества. Так, зна_ менитый австрийский экономист Людвиг фон Мизес указывал на то, что «бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной… она проникнута фанатичной враждебностью к сво_ бодному предпринимательству и частной собственности; она парализу_ ет бизнес и снижает производительность труда»⁷. Классик американ_ ской социологии Роберт Мертон говорил о множестве конфликтов, воз_ никающих в отношениях между чиновниками и их клиентурой⁸. Извест_ нейший психолог Эрих Фромм в книге «Иметь или быть» отмечал: «Хотя бюрократы вызывают не меньший ужас, чем садисты, они на самом деле страшнее, потому что они даже не ощущают противоречия между сове_ стью и долгом: совесть приказывает им выполнять свой долг, а человек

⁶ См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 11.

⁷ См.: Мизес Л. Фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая мен_ тальность. М., 1993. С. 10_11.

⁸ См. Мертон Р. Неформальные организации и их отношения с формальными организа_ циями // Классики теории государственного управления: американская школа/ Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М., 2003. С. 131_139.

как объект сострадания и доброты для них вообще не существует»⁹. К началу информационной революции идея о пагубном влиянии бю_ рократизации жизни общества стала овладевать умами. Президент США Джеральд Форд прямо заявил: «Необходимым условием для свободной экономики является свобода от мелочной тирании массового правитель_ ственного регулирования. Мы напрасно тратим миллионы рабочих ча_ сов, которые обходятся потребителям в миллиарды долларов из_за бю_ рократических проволочек».

Экономический кризис, разразившийся в 1970_х гг. в странах Запа_ да, ознаменовал собой начало становления постиндустриального обще_ ства. Ответом на стагфляцию стала политика дерегулирования и прива_ тизации, которая начала проводиться в развитых странах. В условиях бурного развития информационных технологий, уменьшения роли го_ сударства в экономике и нарастающего динамизма общественной жиз_ ни со всей очевидностью проявилось несоответствие бюрократическо_ го аппарата «веберовского» типа изменившимся реалиям.

В ответ на это многие исследователи стали искать пути реформиро_ вания института государственной службы. В 1980_1990_х гг. сформиро_ валось новое научное направление – New Public Management («новый государственный менеджмент»). Представители этой теоретической школы пересмотрели взгляд на проблему взаимодействия бюрократи_ ческого аппарата и общества: теперь гражданин стал рассматриваться не как проситель, а как потребитель государственных услуг. Основные положения «нового государственного менеджмента» можно свести к следующему¹⁰:

• Исключительное внимание уделяется результатам и персональ_ ной ответственности государственных служащих, осуществля_ ющих служебную деятельность на руководящих должностях. Вводятся специальные системы показателей результативности работы госслужащих – для этого используются количественные (например, количество рассмотренных дел или число ДТП со смертельным исходом) и сравнительные (сравнение поставлен_ ных перед сотрудниками целей и задач и достигнутых результа_ тов) методы.

• Многие функции государства частично приватизируются – т. е. передаются на определенных ограничительных и контрольных условиях частному сектору. Например, функция техосмотра ав_ томобилей может быть передана частным компаниям.

⁹ См.: Фромм Э. «Иметь» или «быть». М., 2006. С. 283.

¹⁰ См.: Owen E. Hughes. Public Management & Administration: An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998. P. 52_53.

• Госслужащие больше не обладают правом пожизненного най_ ма: желающие занять ту или вакансию подписывают контракт на определенный срок (к слову сказать, в Великобритании все госслужащие работают по контрактной системе).

• Бюрократия не является абсолютно аполитичной: государствен_ ные служащие на высших должностях не являются политичес_ ки нейтральными.

В 1993 г. в свет вышла книга американских ученых Д. Осборна и

Т. Гэблера, в которой авторы представили результаты исследования функ_ ционирования административного аппарата в 48 континентальных шта_ тах США. В книге также были представлены предложения по совер_ шенствованию бюрократической системы; по мнению Осборна и Гэб_ лера, в работу чиновников должны внедряться рыночные стимулы, при этом сам аппарат выполнять следующие задачи¹¹:

1. Стимулировать конкуренцию между производителями и постав_ щиками общественных благ. Например, частные компании, занимаю_ щиеся уборкой и благоустройством территории, конкурируют между собой за право обслуживания как можно большего количества квар_ талов.

2. Укреплять правовой статус граждан путем передачи функций контроля от бюрократических структур на нижние уровни – местного самоуправления или самих граждан. Так, оценка работы почты может вестись по среднему времени доставки корреспонденции и числу жа_ лоб. Органы местного самоуправления могут давать регулярную оценку работы организаций, обслуживающих сеть федеральных дорог.

3. Количественно определять производительность государственных структур, ориентируясь больше на результаты их деятельности, а не на объем освоенных ресурсов. Например, в заявках на получение бюджет_ ных средств отраслевые министерства не составляют смету расходов на покупку материалов, оборудование и пр., а намечают целевые показате_ ли своей работы и приводят перечень мероприятий, которые они наме_ рены выполнить для их достижения в будущем году. На основе этих дан_ ных ведомства уже запрашивают бюджетные средства.

4. В процессе деятельности руководствоваться чаще целями, а не инструкциями (т. е. «духом», а не «буквой» закона). К примеру, если в ходе работы с гражданами чиновник сталкивается с незнакомой ему до этого проблемой, он не обращается к инструкции и не пытается «от_

¹¹ См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 19_20.

футболить» клиента в другое «окно», а стремится найти нестандартное решение. По этому фактору оценивается его работа.

5. Переопределять понятие «налогоплательщик» в категорию «по_ требитель» и предлагать последнему более широкий выбор государствен_ ных услуг, в частности в сфере образования, повышения квалификации, решения жилищно_коммунальных вопросов и т. д. Проще говоря, садо_ вод, пришедший в регистрационную палату оформлять свои права соб_ ственности на земельный участок, должен восприниматься не как про_ ситель чиновничьей милостыни, а клиент, который должен быть обслу_ жен по высшему стандарту, иначе оценка деятельности сотрудников па_ латы понизится.

6. Упреждать проблемы до их появления, а не разрабатывать меры их устранения. Гораздо легче, например, создать качественную и некор_ румпированную систему пожарной инспекции, чем потом тушить по_ жары и возмещать убытки. Очевидно, что для этого должен быть нала_ жен перекрестный контроль, позволяющий выявить подписание ин_ спектором акта при отсутствии необходимых условий безопасности (со всеми вытекающими последствиями).

7. В условиях перехода к программно_целевому бюджетированию преимущество должны иметь те министерства, которые наиболее эф_ фективно тратят бюджетные средства¹².

8. Отдавать из центра значительную часть полномочий регионам на основе принципа кооперации в управлении (децентрализация). Фе_ деральное правительство не должно следить за тем, как в них устроен вывоз мусора, а у граждан, проживающих в провинции, не должно воз_ никать ощущение, что все ресурсы страны аккумулируются в столице.

9. Предпочитать рыночные механизмы бюрократическим. Многие обслуживающие и технические функции, которыми занимаются различ_ ные подразделения министерств, можно передать частным компаниям

и тем самым сократить госаппарат и расходы на него.

10. Ориентироваться не только на предоставление услуг общего пользования, но и на интегрирование всех секторов – общественного и частного – в процесс решения проблем граждан соответствующего ад_ министративно_территориального образования. Например, в решении вопроса о строительстве Охта_центра в Санкт_Петербурге могут прини_ мать участие не только менеджеры «Газпрома», но и жители северной столицы, а также архитекторы, деятели культуры и пр.

Важно отметить тот факт, что, несмотря на стремление к внедре_

¹² О проблеме перехода к программно_целевому бюджетированию речь пойдет ниже.

нию рыночных стимулов в работу бюрократии, Осборн и Гэблер счита_ ли, что государством невозможно управлять так же, как бизнесом: «Го_ сударство и бизнес – фундаментально различные институты; предста_ вители бизнеса руководствуются мотивом извлечения прибыли; а пред_ ставители государства руководствуются мотивом переизбрания и под_ тверждения полномочий действовать от лица общества»¹³. Однако это не означает, что государство не может использовать предприниматель_ ский подход в работе своих органов с целью повышения их эффектив_ ности.

Осборн и Гэблер в одной из своих работ указали на недостатки смет_ ного финансирования государственных учреждений¹⁴:

• в бюджете заложено финансирование затрат, а не результатов;

• в структуре государственных расходов закрепляются средства, выделяемые на реализацию уже ненужных обществу программ;

• управленческий персонал стремится расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они уже предусмотрены в бюджете;

• бюджетное планирование становится чересчур сложным и не_

управляемым.

Указывая на недостатки традиционного сметного финансирования, Осборн и Гэблер говорят о необходимости перехода к программно_це_ левому бюджетированию (или бюджетированию, ориентированному на результат, – сокращенно БОР). БОР представляет собой систему бюд_ жетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожи_ даемой от них отдачей, с их социальной и экономической эффективно_ стью.

Программно_целевое бюджетирование базируется на следующих принципах:

1. Финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под ними понимаются различ_ ные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министер_ ством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерств группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, если в обычной заявке управления внутренних дел на финансирование используются такие статьи расходов, как «оплата тру_ да», «приобретение расходных материалов», «приобретение оборудова_

¹³ См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. P. 20.

¹⁴См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. University of California Press, 1992. P. 117_119.

ния» и др., то при планировании его деятельности в обосновании затрат такого управления будут фигурировать такие статьи расходов, как «пред_ упреждение преступлений», «раскрытие преступлений» и т. п¹⁵.

2. Программы формулируются на основе общих целей и стратеги_ ческих приоритетов, согласованных с законодательными органами. Что_ бы не быть «голословными», в качестве примера приведем выдержки из бюджета Министерства образования австралийского штата Квинсленд. Главную цель министерство видит в создании «безопасной, толерант_ ной, организованной среды, в которой представители молодого поко_ ления готовятся стать активными и сознательными гражданами Авст_ ралии, способными к обучению на протяжении всей жизни»¹⁶. В каче_ стве приоритетных на 2000_2001 гг. министерство определило пять стра_ тегических направлений, между которыми были распределены финан_ совые ресурсы министерства:

• Предоставление услуг подготовительного, начального, средне_ го, специального и дистанционного образования более чем 466 тыс. учащимся, проживающим в 1300 населенных пунктах шта_ та, а также оказание государственной поддержки частным учеб_ ным заведениям.

• Предоставление образовательных и транспортных услуг школь_ никам_инвалидам.

• Развитие информационной и телекоммуникационной инфра_ структуры школ.

• Создание альтернативных учебных учреждений для подростков, входящих в «группу риска», которые могут бросить школу, не получив обязательного среднего образования.

• Апробирование в 38 школах штата новых учебных программ,

развивающих у школьников навыки критического мышления, решения проблем, постоянного обучения и применения этих навыков в повседневной жизни¹⁷.

Эти стратегические приоритеты отвечают главным политическим целям правительства Квинсленд, определенным на 2000 и 2001 финан_ совые годы.

3. Контроль за использованием бюджетных средств смещается с внешнего – за их целевым использованием – к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. При планировании расхо_

¹⁵См.: Словарь современной экономической теории. М., 1997.

¹⁶ См.: Queensland. Appropriation Bill 2000. Second Reading Speech, 18 July, M.: 2000. Portfolio Services 2000_2001. P. 51.

¹⁷Ibid.

дов на очередной бюджетный год используются оценки социальной и экономической эффективности министерских программ (табл.). С це_ лью повышения прозрачности государственных расходов отчеты мини_ стерств о реализации запланированных ранее программ регулярно пуб_ ликуются в прессе.

Поиск по сайту: