Реформы государственной службы США

История развития государственной службы Соединенных Штатов существенно отличается от европейской. Богатые традиции местного самоуправления, становление государства как президентской республи_ ки, закрепление в Конституции разделения властей и прав граждан ока_ зали на него серьезное влияние.

В первые десятилетия после провозглашения независимости бюро_ кратический аппарат практически отсутствовал. Это можно объяснить не только «молодостью» республики, но и неприязнью американцев к чиновникам, которые ассоциировались у них с ненавистной британс_ кой администрацией. Назначения в немногочисленный аппарат произ_ водились в то время из узкого круга образованных лиц и носили пожиз_ ненный характер.

Конституция США учредила коллегию выборщиков для избрания президента; однако метод отбора выборщиков в документе прописан не был, вследствие чего они выбирались законодательными органами шта_ тов. К 1828 г. одновременно с партийной системой установилась систе_ ма народного голосования за выборщиков. С этого момента успешные кандидаты использовали свою популярность для поддержки своих партий, а политическую систему – для вознаграждения тех, кто помог им победить на выборах⁴⁷.

Первым президентом, внедрившим принцип раздачи должностей представителям победившей партии (victor^,s spoils system), стал Эндрю Джексон, вступивший на свой пост в 1829 г.⁴⁸. Другим его нововведени_ ем стали меры по упрощению административных функций до такой сте_ пени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек. Этот прин_ цип нашел впоследствии отражение в ориентированности американской бюрократии не на абстрактные «государственные интересы», а на граж_ данина, «клиента» в самом широком смысле этого слова. «Клиентизм» государственной службы США на долгие годы стал одной из специфич_ ных особенностей ее развития⁴⁹.

В то время большинство федеральных чиновников назначались на

⁴⁷ Holcombe Randall G. Federal Government Growth before the New Deal. [Электронный до_ступ] http://www.independent.org/publications/article.asp?id=360.

⁴⁸ Некоторые исследователи говорят о том, что Сталин, создавший институт номенкла_ туры, реализовал ухудшенный вариант «spoils system».

⁴⁹См.: Скидмор М. Дж., Картер Тр. М.. Американская система государственного управ_ ления. М., 1993. С. 15. «Клиентизм» американской бюрократии прямо противоположен уста_ новкам российских чиновников, в подавляющем большинстве настроенных на извлечение «административной ренты».

правительственные посты по указанию президента – и могли быть уво_ лены в любой момент либо им самим, либо при смене партийной при_ надлежности администрации. Однако в последней трети XIX столетия ситуация изменилась. В 1872 г. была официально создана Федеральная государственная служба США. В акте о создании она была определена как «любые назначаемые должности в исполнительной, судебной и за_ конодательной ветвях власти, за исключением правоохранительных служб»⁵⁰. В 1883 г. был принят Акт Пендлтона о реформе гражданской службы, введший новые принципы ее формирования⁵¹:

• проведение открытых конкурсных экзаменов;

• запрет увольнений по политическим мотивам;

• политическая нейтральность государственной службы;

• создание независимой Комиссии государственной службы, в функции которой входило назначение большей части государственных служащих на основе способностей, выявляемых по итогам аттестации (merit system)⁵².

Акт Пендлтона предусматривал испытательный срок для претенден_ тов на занятие должностей в аппарате, запрещал принимать на государ_ ственную службу лиц, близкие родственники которых уже состояли на службе, сохранял принцип представительности штатов в государствен_ ном аппарате федерации. Закон сильно ударил по позициям патронаж_ ной системы (spoils system): к 1909 г. почти 2/3 федеральных госслужа_ щих США назначались на посты на основе результатов тестов, измеряю_ щих их квалификацию; только часть высоких постов (в т. ч. главы дип_ ломатических миссий и органов исполнительной власти) были заняты представителями политических партий⁵³.

В 1923 г. был принят Классификационный акт, деливший служа_ щих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. В 1940 г. Рэмстк_акт распространил классификационную должностную сетку на всю государственную службу, разделив все должности на три класса – A, B, C. Правда, поверх них была установлена надстройка «внекатего_ рийных должностей». Это означало частичную реставрацию элемен_

⁵⁰ «См.: U. S. Code. Title 5. § 2101. [Электронный доступ] www.en.wikipedia.org/wiki/ Civil_servant#United_States.

⁵¹См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2003. С. 38.

⁵²Несмотря на критику деятельности Комиссии государственной службы, исходившей от республиканцев на протяжении многих десятилетий, опыт функционирования этой орга_ низации может быть перенят в России: создание независимой и надаппаратной структуры, занимающейся отбором кадров, будет стимулировать притоку в госаппарат «свежей крови» в виде высококвалифицированных специалистов.

⁵³ См.:Civil Service. [Элекронный доступ] www.en.wikipedia.org/wiki/ Civil_servant#United_States.

тов патронажной системы, к чему Рузвельт вполне сознательно стре_ мился⁵⁴.

Важной вехой в развитии государственной службы США стал за_ кон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г⁵⁵. Его принятие стало отра_ жением нерешенности задачи деполитизации государственной службы, поставленной еще во время принятия Акта Пендлтона. Закон Хэтча ре_ гулировал политическую деятельность определенных служащих или должностных лиц учреждений исполнительной власти, а также лиц, за_ нимающих должности в рамках конкурирующих служб, не относящих_ ся к исполнительной власти⁵⁶. Служащим разрешалось принимать ак_ тивное участие в политических кампаниях, за исключением запрещен_ ных законом случаев, пользоваться правом голоса и высказывать свои политические мнения. Однако закон запретил им баллотироваться в ка_ честве кандидатов на политические должности по партийному принци_ пу и наложил определенные ограничения на сбор и получение пожерт_ вований на политическую деятельность⁵⁷. После войны эти меры были дополнены действиями Г. Трумэна, который своим исполнительным приказом возложил на Комиссию по делам государственной службы обязанность проверять политическую благонадежность чиновников.

«Новый курс» Ф. Рузвельта, направленный на расширение масшта_ бов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов, способствовал увеличению числен_ ности государственных служащих. Разбухание госаппарата продолжи_ лось и после завершения второй мировой войны; на это указывает уве_ личение количества занятых в государственных учреждениях США –

с 4,1% в 1900 г. до 16,8% в 1965 г⁵⁸.

В 1960_е гг. – во время президентства Л. Джонсона, провозгласив_ шего программу создания «Великого общества», свободного от беднос_ ти и безработицы, – правительство стало вмешиваться во все новые и новые сферы общественной жизни⁵⁹. В эти годы было запущено мно_

⁵⁴См.: Государственная служба/ Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. С. 355.

⁵⁵ Несмотря на критику с разных сторон, этот закон действует и по сей день.

⁵⁶ См.: The Hatch Act, 53. Stat. 1147, amended in 107 Stat. 1001.

⁵⁷См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 411. Закон Хэтча, в котором были прописаны ограничения на участие чи_ новников в политической жизни страны, интересен для современной России, где проблема использования административного ресурса во время выборов весьма актуальна.

⁵⁸См.: Warwick D. P. A Theory of Public Bureaucracy. Cambridge_London, 1978. P. 3.

⁵⁹См.: Мау В., Яновский К. Институциональные ограничения современного экономи_ ческого роста. М., 2009.

жество социальных программ – «медикэр» (оплата медицинских счетов получателей пособий по бедности); «медикэйд» (помощь пенсионерам

в финансировании медицинских услуг); пакеты помощи малообеспе_ ченным семьям, национальным меньшинствам, – для реализации ко_ торых потребовалось создание новых министерств и ведомств. Все это,

в конечном счете, привело к расширению административного аппарата на всех уровнях⁶⁰.

К началу 1980_х гг. в американском обществе все сильнее стало про_ являться недовольство излишним укреплением позиций бюрократии. Действительно, численность федеральных служащих за 30 лет, начиная с 1950 г.,увеличилась на 34%, а число служащих в администрации шта_ тов и коммунальных органов – на 212%. В 1950 г.в этих учреждения было занято в два раза больше служащих, чем в федеральной администрации, а 30 лет спустя – уже в 4 раза⁶¹. Разрастание бюрократического аппарата привело к тому, что чиновники, работающие в многочисленных мини_ стерствах и ведомствах, стали заниматься «имитацией бурной деятель_ ности». Одной из форм подобного рода «работы» стало составление раз_ личных инструкций. «Администрация по продовольствию и лекарствам, например, предостерегала граждан от поедания коробок из_под конфет, которые дарят на День святого Валентина; другое ведомство выработа_ ло государственный стандарт в сфере производства мышеловок, в доку_ менте было 700 страниц»⁶². Еще одним из проявлений «заботы» чинов_ ников о гражданах стала защита всех «униженных и оскорбленных». «Кто_то, например, внес в список охраняемых видов снежного челове_ ка, которого так пока никто и не поймал. А Федеральное агентство по защите избирательных прав решило защитить права иноязычных изби_ рателей. Было решено печатать избирательные бюллетени на соответ_ ствующих языках. От Северной Каролины потребовали выпустить бюл_ летени на языке индейцев ламби. В ответ пришел запрос на проведение научной работы по созданию языка ламби, поскольку сами индейцы свой язык уже давно забыли»⁶³. Предлогом для «распила бюджетов» стали

⁶⁰Здесь тоже можно провести аналогии с Россией, где в последние годы наблюдается рост численности госаппарата. Так, в 1999_2008 гг. численность чиновников региональных ор_ ганов власти выросла в 2,25 раза, сотрудников федеральных служб – в 1,6 раза, муниципаль_ ных чиновников – в 2,07 раза. См.: Левенец Д. Удвоение не ВВП// Информационный портал «Каспаров ру» 18.03.2009. [Электронный доступ] http://www.kasparov.ru/ material.php?id=49C137C4B21D0^/

⁶¹ См.: Шлезингер_мл. А. М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 353.

⁶² См.: Бюрократический централизм// Деньги. № 8 (663). 03.03.2008. [Электронный до_ ступ] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=858089&print=true^/

⁶³ Там же.

различные научные исследования. «Так, Федеральная администрация по авиации в начале 1980_х потратила $57,8 тыс. на биометрическое обсле_ дование стюардесс. Выяснилось, что средняя длина носа средней стю_ ардессы составляет 5,53 см. Национальный институт психического здо_ ровья выделил одному профессору грант в размере $97 тыс. на иссле_ дование “социально_поведенческих структур” в перуанском борделе. Но всех перещеголял Национальный фонд науки, потративший $121 тыс. на исследование изменения сексуальной функции у мужчин, находя_ щихся под воздействием марихуаны. Методика исследования была до_ вольно простой: обкуренным мужикам давали смотреть порно. Деньги налогоплательщиков, надо полагать, пошли на закупку расходных ма_ териалов у наркомафии»⁶⁴.

В связи с этим не представляется удивительным тот факт, что мно_ гим американским президентам были свойственны антибюрократичес_ кие настроения. Так, Р. Никсон отличался «легендарными недоверием и враждебностью по отношению к бюрократии» и учредил в Белом доме команду «контр_бюрократов», а своих политических назначенцев в ве_ домствах рассматривал как «лазутчиков» во вражеском стане⁶⁵. Сменив_ ший Никсона на посту президента Дж. Картер считал быструю и серьез_ ную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных при_ оритетов своей политики, подвергал ее постоянной критике и тоже стре_ мился расширить над ней политический контроль посредством много_ численных «политических назначений», т. е. назначений на ключевые посты «некарьерных бюрократов». Общее число таких позиций в госап_ парате достигло при нем 2800⁶⁶.

В 1978 г. – во время президентства Дж. Картера – был принят Закон

о государственной службе. В соответствии с ним было создано Бюро управления персоналом и Совет по защите системы заслуг. На Бюро уп_ равления персоналом была возложена задача обеспечения централиза_ ции и координации кадровой работы в аппарате административно_го_ сударственного управления. В компетенцию Бюро вошло назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка реко_ мендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Сове_ та по защите системы заслуг, то его полномочия были сведены к обеспе_ чению соблюдения законов гражданской службы в области найма, уволь_

⁶⁴ См.: Бюрократический централизм// Деньги. № 8 (663). 03.03.2008. [Электронный до_ ступ] http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=858089&print=true^/

⁶⁵См.: Priffner J. Political Appointees and Career Executives. // Agenda for Excellence. New York, 1992.P. 49

⁶⁶ См.: Оболонский А.В. Кадровая политика в государственной службе США: история и современность. // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С.47.

нения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Также было сформулировано основные принципы системы зас_ луг, включенных в законодательство⁶⁷:

• рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбо_ ром и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

• справедливое и беспристрастное отношение в процессе управ_ ления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиден_ циальности личной жизни и конституционным правам;

• равная оплата за работу равной ценности с учетом как нацио_ нального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

• высокие стандарты честного поведения и заботы об обществен_ ном интересе;

• действенное и эффективное использование федеральной рабо_ чей силы;

• сохранение хорошо работающих служащих, исправление рабо_ ты тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не мо_ жет и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;

• улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;

• защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;

• защита служащих от наказаний за законное раскрытие инфор_ мации; наказание не может быть применено к служащему, давшему «сиг_ нал тревоги»⁶⁸.

В 1979 г. была создана Служба ведущих руководителей (СВР). Она была призвана обеспечить кадровый резерв, как для карьерных, так и для политических назначений, повысить качество административного персонала, уменьшить напряженность между карьерными служащими

и политическими назначенцами, осуществлять другие координацион_ ные функции по управлению персоналом⁶⁹.

⁶⁷ См.: Василенко И.А. Административно_государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 142.

⁶⁸Россия и в этом отношении может позаимствовать американский опыт: в будущем можно будет создать службу отслеживания того, насколько четко соблюдается законодатель_ ство, регулирующее права и обязанности госслужащих.

⁶⁹См.: Оболонский А. В. Кадровая политика в государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 49. В определенной мере аналогом американской Службы ведущих руководителей является «кадровый резерв» при президенте РФ. Насколько эффективным окажется этот институт в России, покажет время.

Период президентства Рональда Рейгана был отмечен следующими изменениями в системе государственной службы США:

• Была проведена активная кампания по сокращению численно_ сти бюрократического аппарата; в 1981_1983 гг. общее число федераль_ ных чиновников сократилось на 92 тыс. человек⁷⁰.

• В структурах исполнительной власти существенно возрос вес должностей, заполняемых по принципу политических назначений.

• При отборе кандидатов на занятие постов в бюрократическом аппарате стали применяться тесты, определяющие уровень поддержки политического курса Р. Рейгана среди претендентов.

В начале 1990_х гг. в США усилились голоса экспертов, говорящих об острой необходимости нового витка преобразований государствен_ ной службы. По всей видимости, этому способствовало сразу несколько факторов:

• Со всей очевидностью стала проявляться неадекватность иерар_ хических правительственных структур вызовам постиндустриальной эпохи: формирование сетевых структур гражданского общества требо_ вало создания принципиально новых государственных структур.

• Размеры и сложность бюрократического аппарата не способство_ вали повышению его эффективности: в структуре госаппарата было множество органов, выполняющих дублирующие функции.

• Успех программы «Следующие шаги», реализованной в конце 1980_х гг. в Великобритании, указал на возможность внедрения рыноч_ ных стимулов в работу госаппарата.

После вступления в должность нового президента США Б. Клин_ тона была создана Комиссия по реформе государственной службы во главе с вице_президентом А. Гором. Комиссия подготовила доклад, ос_ новные положения которого сводились к следующему⁷¹:

1. Необходимо повысить эффективность работы госаппарата, сни_ зив при этом его стоимость.

2. В структуре государственной администрации существует множе_ ство органов, созданных под уже несуществующие программы.

3. В систему финансирования бюрократического аппарата долж_ но внедряться программно_целевое бюджетирование. Отправляя бюд_ жетную заявку в федеральное казначейство, то или иное министерство должно не составлять сметы расходов (на приобретение материалов,

⁷⁰См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Рос_ сия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 85.

⁷¹См.: Gore A. Comission Report. New_York_London. 1993.

канцтоваров, компьютеров и пр.), а представлять программу выполне_ ния тех или иных проектов, под которые уже будут выделяться средства.

4. В работе бюрократии должны применяться механизмы, исполь_ зующиеся в корпоративном управлении. Например, ставить зарплату чиновника, обрабатывающего заявки на получение документов, в зави_ симости от количества выданных разрешений.

Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повы_ шению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти⁷².

Одним из важных шагов в направлении реформирования госаппа_ рата стало принятие в 1993 г. Закона об оценке результатов деятельности государственных учреждений («Government Performance and Results Act», GPRA). GPRA определял цели, из которых должна исходить государ_ ственная политика бюджетных расходов⁷³:

1. Повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществ_ ления. Задача: не наращивать объемные показатели деятельности ми_ нистерств, а добиваться повышения качества предоставляемых государ_ ством услуг.

2. Ориентация руководителей федеральных министерств на конеч_ ный результат. Для этого каждое министерство должно было сформули_ ровать цели и планы работы в виде системы количественных и качествен_ ных показателей, отражающих желаемые результаты. По мере реализа_ ции намеченных планов министерства должны были регулярно отчи_ тываться о проделанной работе и достигнутых результатах в терминах целевых показателей.

3. Повышение качества законодательных решений за счет предос_ тавления конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эф_ фективности федеральных программ и т. д.

⁷²См.: Княгин В. От «административного» государства к «рыночному». // Российское Экспертное обозрение «Эволюция государства». 2006. № 5(19). http://www.rusrev.org/content/ review/default.asp?shmode=8&ida=1525&ids=137

⁷³ Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат:международный опыт и возможности применения в России. М., 2002. С. 21.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служа_ щих для соотношения выделенных ресурсов и достигнутых результатов.

В эту систему входят следующие документы:

• Стратегический план (на 5 лет). Каждое министерство должно разработать стратегический план собственной деятельности, где указа_ ны главные цели работы ведомства, социально значимые цели на дол_ госрочный период и описание методов их достижения.

• План работы на год. В этот план входят показатели объема зап_ ланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятель_ ности, зафиксированной в бюджете министерства. Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с по_ вседневной деятельностью его сотрудников.

• Ежегодный отчет о результатах деятельности. Каждое министер_ ство готовит отчет за предыдущий финансовый год. В нем сравнивают_ ся достигнутые показатели социальной эффективности с запланирован_ ными. Если фактические показатели не соответствуют запланирован_ ным и заявленные цели не достигнуты, министерства должны объяс_ нить причины и составить график мероприятий (принятие новых зако_ нов, ведомственных инструкций, проведение организационных ре_ форм), выполнение которых позволит выйти на запланированные по_ казатели. Если результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, министерства в своих отчетах должны объяснить причины и предложить новые формулиров_ ки. Наконец, в этот документ должны быть включены оценки результа_ тов исполнения программ за отчетный год. Ответственность руководи_ телей программ за результаты предполагает свободу в выборе конкрет_ ных способов их достижения. На практике это означает отказ от неко_ торых традиционных административных процедур и требований. В со_ ответствии с GPRA руководители вправе перераспределять ресурсы меж_ ду разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими ис_ пользована управленческая свобода.

Рассмотрим программу работы и систему отчетности американского ведомства на примере Национального фонда искусств США. Он был создан Конгрессом в 1965 г. в соответствии с Законом о национальном фонде содействия искусствам и гуманитарным наукам в качестве неза_ висимого агентства при федеральном правительстве для финансирова_ ния искусства во всех 50 штатах, включая городские и сельские районы

и военные базы. Национальный фонд возглавляет председатель, назна_ чаемый президентом с одобрения Сената.

Задача Национального фонда – обеспечить высокий уровень худо_ жественного творчества в США. Фонд является крупнейшей организа_ цией, которая финансирует сферу искусств. Выделение средств проис_ ходит, в основном, через систему грантов. В течение последних 38 лет фонд выделяет в среднем по 4300 грантов в год. 40% средств фонда пре_ доставляется агентствам по делам искусств на уровне штатов и иных ад_ министративных образований, а также 6 региональным учреждениям искусств.

Деятельность Национального фонда определяется пятилетним стра_ тегическим планом. В нем зафиксированы перспективы организации, ее задачи, цели и показатели деятельности (чем мы хотим стать, что и как нам следует сделать). На базе стратегического плана фонд готовит годовой план деятельности и свой годовой бюджет. В связи с тем, что 80% бюджета фонда составляют средства федерального правительства, ассигнования должны одобряться Конгрессом. Бюджет представляется в разрезе целевых программ. Годовой план деятельности составляется в соответствии с указанным нами выше Законом о деятельности прави_ тельства и ее результатах (1993 г.). Данный механизм обеспечивает очень тесную привязку стратегического плана к бюджету⁷⁴.

В ходе последующей реализации реформы Гора численность гос_ аппарата сократилась на 300 тыс. человек, впервые со времен Дж. Кен_ неди упав ниже отметки в 2 млн человек; в работу 570 правительствен_ ных агентств было внедрено более 4000 нормативов обслуживания граждан; объем финансирования госаппарата сократился на 112 млрд долларов⁷⁵.

Таким образом, в 1980_1990_е гг. в США, как и в Великобритании, был предпринят комплекс преобразований с целью повышения эффек_ тивности государственного аппарата и его адаптации к требованиям постиндустриального общества. Несмотря на некоторые сложности, возникшие при проведении реформ, опыт этих стран показал оправдан_ ность применения рыночных механизмов и стимулов в работе бюро_ кратических структур.

⁷⁴См.: См.: Реформа системы управления культурной сферой: международный опыт и возможности его применения в России // Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. Проект «Системы управления в Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ». М., 2005. С. 73.

⁷⁵См.: Kettl D. The Global Public Management Revolution. Washington. 2000. P. 20.

Поиск по сайту: