Діяльність органів прокуратури щодо протидії та запобігання злочинам проти довкілля

Конституцією України встановлюються правові засади екологічної політики держави, передусім це обов'язок держави забезпечувати екологічну безпеку, гарантування громадянам права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, встановлення обов'язку відшкодування шкоди у разі порушення цього права.

Діяльність прокуратури щодо запобігання та протидії злочинам проти довкілля та забезпечення екологічної законності і правопорядку випливає з покладеного пунктом 5 ст. 121 Конституції України на систему органів прокуратури України нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Найважливіше положення щодо екологічних прав людини знайшло своє відображення у ст. 50 Конституції України, яка передбачає, що кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Враховуючи особливості правового регулювання суспільних відносин у сфері взаємодії суспільства та природи, діяльність прокуратури зосереджується на нагляді за додержанням законів, що містять природноресурсні та охоронні норми, які забезпечують правове регулювання у галузях використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і екологічної безпеки. В разі виявлення порушень законів у сфері довкілля, прокурор зобов'язаний у межах своєї компетенції вжити заходів реагування щодо припинення та усунення екологічного правопорушення, виявленого внаслідок перевірки, відновлення порушеного права та притягнення винних у цьому порушенні осіб до встановленої чинним законодавством відповідальності.

У зв'язку з цим пріоритетним напрямом у природоохоронній діяльності є удосконалення діяльності правоохоронних органів, забезпечення практичних працівників кримінологічними засобами, прийомами та методами, спеціально призначеними для виконання завдань з виявлення, розслідування екологічних злочинів та їх запобігання.

Структура екологічного законодавства України є об'ємною та складною. Варто зазначити, що для розслідування злочинів проти довкілля та їх запобігання базовими з точки зору правової основи розслідування, окрім Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України слід назвати низку законів України, а також підзаконних нормативних актів міністерств, відомств, місцевих органів влади й управління з питань охорони навколишнього природного середовища. Насамперед - це: Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон України «Про охорону атмосферного повітря», Закон України «Про екологічну експертизу», Закон України «Про тваринний світ», Закон України «Про природно-заповідний фонд України», Закон України «Про мисливське господарство та полювання», Закон України «Про рослинний світ», Закон України «Про Червону книгу України», Закон України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», Гірничий Закон України, Земельний кодекс України, Лісовий кодекс України, Водний кодекс України, Кодекс України про надра, а також нормативні акти Кабінету Міністрів України: «Правила охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами», «Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку», «Правила охорони внутрішніх морських вод і територіального моря від забруднення та засмічення» й інші.

Також слід враховувати, що за правопорушення у сфері охорони природи, незаконне використання природних ресурсів та інші делікти відповідно до вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення настає адміністративна відповідальність.

Нормативна регламентація охорони навколишнього природного середовища здійснюється національним законодавством України відповідно до міжнародних актів. Серед основних міжнародних актів, що визначають напрями міжнародного співробітництва у природоохоронній галузі і були ратифіковані Україною, потрібно назвати: Міжнародну Конвенцію про водно-болотні угіддя; Міжнародну Конвенцію про біологічне різноманіття; Рамкову Конвенцію ООН про зміну клімату; Конвенцію про охорону дикої флори, фауни та природних середовищ існування в Європі; Конвенцію про захист Чорного моря від забруднення; Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля.

В Україні відбуваються процеси адаптації національного законодавства (в тому числі й екологічного) до законодавства Європейського Союзу. Згідно із Законом України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» пріоритети мають надаватися законодавчим актам України, які сприятимуть правовому забезпеченню заходів щодо захисту довкілля та раціонального природокористування.

Україна є учасницею понад 30 міжнародних природоохоронних конвенцій, зокрема Конвенції про водно-болотні угіддя як середовища існування водоплавних птахів (1971 р.), Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (1972 р.), Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (1979 р.), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тва­рин (1979 р.), Віденської конвенції про охорону озонового шару (1985 р.), Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (1992 р.), Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер (1992 р.), Конвенції про біологічну різноманітність (1992 р.), Конвенції про ядерну безпеку (1994 р.), Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (1999 р.) тощо. Ці документи є складовими правових основ діяльності прокуратури в сфері охорони навколишнього середовища.

Україна уклала низку міждержавних двосторонніх угод, які встановлюють процедуру надання правової допомоги у кримінальних справах (з Китаєм, 1992 р., Польщею, 1993 р., Литвою, 1993 р., Молдовою, 1993 р., Грузією, 1995 р., Естонією, 1995 р., Латвією, 1995 р.; Монголією, 1995 р., В'єтнамом, 2000 р.). Урегульовано окремі аспекти співробітництва в сфері кримінального судочинства, які забезпечують процедуру виконання процесуальних дій (договори з Канадою, 1996 р.; США, 1998 р.; Урядом Об'єднаного Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, 1996 р.).

Із низки причин міждержавні договори й угоди не дають змоги в повному обсязі вирішити всі питання, що виникають в Україні у сфері протидії екологічним злочинам. За такої ситуації Генеральна прокуратура України уклала угоди (меморандуми) про правову допомогу і співробітництво із прокуратурами більшості держав і з усіма країнами СНД, зокрема Міністерством юстиції Канади (1992 р.); Міністерством юстиції США (1993 р.); Державною службою прокуратури Англії та Уельсу (1996 р.); Федеральною прокуратурою Швейцарії (1999 р.); прокуратурою Німеччини (1996 р.); Генеральною прокуратурою Литви (1992 р.); Генеральною прокуратурою Латвії (2000 р); прокуратурою Російської Федерації (1993 р.); прокуратурою Молдови (1993 р.); Генеральною прокуратурою Киргизії (1993 р.); Прокуратурою Республіки Білорусь (1993 р.); прокуратурою Вірменії (1994 р.); прокуратурою Республіки Грузія (1994 р.) та іншими.

Генеральним прокурором України на засіданні колегії Генеральної прокуратури України 29 січня 2009 р. актуалізована потреба розробки і прийняття наказу щодо організації діяльності органів прокуратури України в сфері охорони довкілля. Одним з центральних положень цього документа має стати розмежування наглядової компетенції природоохоронних і територіальних прокуратур при здійсненні нагляду за додержанням природоохоронного законодавства.

У ретроспективному аспекті практику відомчого нормативно-правового регулювання прокурорського нагляду за додержанням законів у галузі охорони довкілля характеризує кілька етапів. Були послідовно прийняті накази Генерального прокурора України від 4 квітня 1992 р. № 12 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів, що стосуються охорони навколишнього природного середовища", від 2 квітня 1997 р. № 8 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням природоохоронного законодавства", від 1 вересня 1999 р. № 1 "Про подальше удосконалення організації та посилення прокурорського нагляду за додержанням природоохоронного законодавства", від 28 жовтня 2002 р. № 3/2 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону навколишнього середовища".

Зараз, на жаль, уже майже 5 років спеціальний відомчий нормативно-правовий акт з означених питань відсутній. Прокурорський нагляд у сфері екологічних правовідносин охоплюється наказом Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 3 "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, держави та публічних інтересів". В цьому документі визначені загальні засади та основні напрями наглядової діяльності щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. Проте серед напрямів відсутні екологічні права людини та екологічні інтереси держави, що передбачені відповідно ст.ст. 50, 66 та 13, 14, 16 і 142 Конституції України. Лише у пункті 4 міститься вимога зосередити зусилля на додержанні законів, спрямованих на захист економічних інтересів держави від неправомірних посягань, зокрема щодо земельних ресурсів та природного середовища.

За загальним правилом дія законів, щодо додержання і застосування яких здійснює нагляд прокуратура, обмежена територією держави. Втім, деякі закони України передбачають можливість їх застосування в окремих територіальних межах, що мають відмінний від території суверенної держави правовий статус. Зокрема, національне екологічне законодавство поширює свою дію, крім території України, на її 1) континентальний шельф і 2) виключну (морську) економічну зону, де складаються специфічні правовідносини, пов'язані із використанням природних ресурсів, зокрема видобутком вуглеводнів та мінеральної сировини (ст. 13 Конституції України, пункт "б" ст. 20, ст.ст. 35, 39 та 64 Закону України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 2 Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 р., ст. 10 Закону України від 12 липня 2001 р. "Про нафту і газ" тощо).

Інституціональну основу діяльності прокуратури щодо протидії та запобігання екологічним злочинам утворює Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища”, який здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. Особливо важливою в інституціональному аспекті є норма, яка передбачає, що в разі необхідності у складі органів прокуратури України можуть створюватися спеціалізовані екологічні підрозділи.

Отже, необхідність реалізації індивідуальних і публічних екологічних інтересів забезпечується наявністю екологічної компетенції прокуратури. І навпаки — наявність такої компетенції (чітко визначених цілей, функцій, предмета відання і повноважень) покликана виключити для прокурорів можливість здійснювати свою діяльність інакше, ніж на засадах офіційності (публічності).

Правова природа прокурорської діяльності щодо запобігання злочинам проти довкілля зумовлена соціальним призначенням прокурорського нагляду. Основний зміст діяльності прокуратури в галузі охорони довкілля — створити відповідний режим екологічної законності.

Для цього прокуратура наділена імперативними повноваженнями щодо виявлення (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 20 Закону України "Про прокуратуру") та реагування на виявлені екологічні правопорушення (ч. 2 ст. 20, ст.ст. 21-24 Закону України "Про прокуратуру"). Серед загальних прав прокурорів при здійсненні нагляду законодавець виокремлює право звернення до суду з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону довкілля, та про припинення екологічно небезпечної діяльності (ст. 37 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища"), тобто право прокурора на превентивний екологічний позов.

У галузі охорони довкілля екологічну компетенцію прокуратури утворюють акти реагування на правопорушення, усунення яких не входить до компетенції інших державних правоохоронних та контролюючих органів.

Зважаючи на те, що найвищу суспільну небезпеку мають екологічні злочини, які посідають окреме місце серед екологічних правопорушень, важливим є реалізація прокурорами права порушувати кримінальну справу. При цьому не повинні допускатися прийняття таких рішень проти громадян та посадових осіб за фактами вчинення малозначних злочинів у сфері довкілля, які мають порушуватися органами досудового слідства відповідно до правил підслідності чи реалізуватися у протокольній форми досудової підготовки; можуть бути реалізо­вані іншими засобами прокурорського реагування, оскільки до екологічної компетенції прокуратури належить лише порушення кримінальних справ за результатами наглядових перевірок, якщо ці справи підслідні слідчим органів прокуратури.

Наглядову діяльність у галузі охорони довкілля здійснюють такі органи і посадові особи відповідно до рівнів ієрархічної структури органів прокуратури:

1) заступники Генерального прокурора України, відділ нагляду за додержанням природоохоронного законодавства Генеральної прокуратури України;

2) прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокурори регіонів і Військово-Морських Сил України;

3) старші помічники прокурорів обласного рівня, керівники галузевих структурних підрозділів;

4) природоохоронні, міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокурори, військові прокурори гарнізонів (на правах міських).

Ці суб'єкти здійснюють нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, що стосуються охорони навколишнього середовища, а їх діяльність спрямовується на всемірне зміцнення законності з метою захисту гарантованих правовими актами екологічних прав і свобод громадян України від неправомірних посягань. Проте розмежування їхньої компетенції за наявності рівних, закріплених у Законі України "Про прокуратуру" правомочностей, досить проблематичне.

З огляду на це варто зосередити першочергову увагу на здійсненні нагляду за встановленням відповідності Конституції України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншому екологічному законодавству правових актів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених органів контролю; підвищити якість і ефективність прокурорського нагляду щодо виконання вимог екологічного законодавства контролюючими органами, звертаючи особливу увагу на своєчасне виявлення ними та запобігання правопорушенням, передачі матеріалів, де вбачаються ознаки злочинів, відповідним правоохоронним органам.

До відання природоохоронного прокурора має входити нагляд за додержанням законів у сфері: охорони атмосферного повітря; охорони водних ресурсів; охорони земель і ґрунтів; охорони рослинного світу; охорони лісів; охорони і використання тваринного світу; охорони надр і мінеральних ресурсів; ресурсозбереження; особливо охоронюваних природних територій; зелених зон міст та інших населених пунктів; додержання вимог екологічної (зокрема радіаційної) безпеки; безпечності і якості харчових продуктів; біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів тощо.

В полі зору природоохоронного прокурора також перебуває нагляд за додержанням законів про екологічні вимоги при проектуванні, розміщенні будівництва підприємств та інших об'єктів; про відповідальність підприємств і громадян за збитки, завдані забрудненням довкілля і нераціональним природокористуванням; про матеріальну відповідальність службових осіб та інших працівників, з вини яких підприємства зазнали витрат по відшкодуванню шкоди (яка визначається в порядку, передбаченому ст. 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища"),заподіяної природі; про екологічне виховання, освіту і наукові дослідження; про право спеціального природокористування громадян, а також нагляду за законністю в діяльності органів державного, відомчого екологічного контролю.

Особливістю запобіжної діяльності природоохоронної прокуратури є здійснення нагляду за додержанням законів у галузі охорони довкілля відповідними підрозділами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, органами санітарно-епідеміологічного нагляду, іншими державними органами спеціального поресурсового управління і контролю.

Важливим напрямком протидії злочинам проти довкілля органами прокуратури є: підтримання державного обвинувачення у кримінальних справах, розслідуваних слідчими природоохоронних прокуратур; участь у справах за позовами прокурорів до місцевих судів.

Щодо нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян у справах про злочини у сфері охорони довкілля, він має здійснюватись прокурорами за місцем винесення вироків та застосування інших заходів примусового характеру.

Здійснення організаційних заходів з питань взаємодії природоохоронних прокурорів з міськими, районними, міжрайонними, іншими прирівняними до них прокурорами та усіх зазначених прокурорів зі спеціально уповноваженими органами державного контролю та координація діяльності правоохоронних органів обласного рівня з питань боротьби зі злочинністю та правопорушеннями у сфері охорони довкілля забезпечується обласними відділами нагляду за додержанням природоохоронного законодавства (старшими помічниками прокурорів). В районній ланці функція координації покладається на природоохоронних прокурорів.

Таким чином, закріплення об'єктів нагляду та, відповідно, персоніфікація прав та обов'язків прокурорів щодо нагляду за додержанням екологічного законодавства є, безсумнівно, позитивним кроком, оскільки лише за умови чітко встановленої компетенції можна досягти високої результативності прокурорської діяльності в галузі охорони довкілля.

Рекомендована література:

Закон України „Про охорону атмосферного повітря” від 16 жовтня 1992 року (в редакції Закону України від 21 червня 2001 року) // Відомості Верховної Ради України. - 1992. -№ 50.

Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. - 1991. ~ № 41(із змінами і доповненнями).

Закон України „Про природно-заповідний фонд” від 16 червня 1992 року № 2456 - XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. -Ст. 502.

Наказ Генерального прокурора України № 4 «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство» від 19 вересня 2005 року із змінами, внесеними Наказом ГПУ № 4-1 від 15 листопада 2005 року // Електронний ресурс: Офіційний сайт Генеральної прокуратури України. – www.gp.gov.ua

Наказ Генерального прокурора України № 3-гн „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів” від 19 вересня 2005 року // Електронний ресурс: Офіційний сайт Генеральної прокуратури України. – www.gp.gov.ua

Екологічне законодавство України: Бюлетень законодавства і юридичної практики України. -2006.- №4. -416 с.

Бабенко В.І. Прокурор у галузі охорони довкілля: сутність, повноваження, організація: Навч. посіб. для студ. спец. вищ. навч. закл. / В.І. Бабенко, М.В. Руденко. - К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2005.-408 с.

Козьяков І.М. Проблеми забезпечення прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які розслідують злочини проти довкілля // Боротьба зі злочинністю та права людини: Збірник наукових статей / За ред. М.П. Орзіха, В.М. Дьоміна. – Б-ка журн. „Юридичний вісник”. – О.: Фенікс, 2006. – 255., С. 175-179.

Козьяков І.М. Проблеми компетенції природоохоронної прокуратури // Вісник прокуратури, №2(92), 2009 р.

Корнякова Т.В. Прокуратура і органи позавідомчого контролю: нагляд і взаємодія: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.10. - О., 2004.-214 с.

Корнякова Т.В. Діяльність органів прокуратури з виявлення та протидії екологічним зло чинам: Лекція // Корн якова Т.В. – К.: Національна академія прокуратури. – 2008.

Навроцький В. Злочини проти природи: Лекції для студентів юрид. фак. - Львів, 1997. - 56 с.

Овчаренко Е.В. Уголовно-правовме и криминологические аспекти проблеми борьбьі с загрязнением вод: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.08. - Ставрополь, 1997. - 203 с.

Руденко М.В. Компетенція природоохоронного прокурора (на допомогу прокурорам) // Право України. - 1992. - № 12. - С. 23-26.

Толочко Я.М. Прокурорський нагляд за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти довкілля: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.09. - X, 2007. - 20 с.

Таранушич С.В. Організаційно правові аспекти діяльності природоохоронної прокуратури: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.10. - К.: Академія адвокатури України, 2007. - 24 с.

Поиск по сайту: