Поняття і види форм діяльності органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

Конституція України проголошує, що державна влада здійснюється за принципом поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову.[63] Таке сприйняття державної влади як єдності трьох її гілок передбачає не тільки чітку визначеність їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок влади відпрацьованим механізмом, який призначений реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності. Тобто державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона має бути виражена в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.

Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади полягає в тому, що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління процесами суспільного розвитку.

У найзагальнішому вигляді форма управлінської діяльності це той чи інший спосіб зовнішнього вираження змісту такої діяльності. Форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність. А методи це способи і прийоми впливу органів управління та їх посадових осіб на підпорядковані їм органи та громадян. Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. В адміністративному праві загально визнано, що метод і форма управління є взаємопов’язаними сторонами процесу управління. Саме у відповідній формі метод управління реально виконує роль способу управляючого впливу. Форма ж управління дає життя методам.

Дії органів державної виконавчої влади чи їх посадових осіб здійснюються в межах їх компетенції і є формами управління. Орган державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний статус органу державної виконавчої влади.

В здійсненні державної влади не обійтися без заходів адміністративного примусу, які допомагають органам виконавчої влади більш врегульовано здійснювати свої повноваження, адже від їх злагодженої роботи починаючи від вищого рівня такого як Кабінет Міністрів, закінчуючи державними органами влади на місцях – адміністраціями, залежить стабільна політична, економічна, соціальна політика в державі, а отже і добробут всього населення.

Отже форма діяльності органів виконавчої влади (управління) – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань[64].

Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу.

Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління. Вони складаються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності.

Кожен суб’єкт державного управління наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам.

Сукупність форм виконавчої влади – це системне утворення, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорстокої залежності і взаємообумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони закріплюються в Конституції України, законах, Указах Президента України, Постановах Уряду, положеннях, статутах, стандартах і т.п.

Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації.

Найбільш поширеними є дві класифікації:

по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);

по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми здійснення виконавчої влади; б) неправові форми здійснення виконавчої влади. Діяльність органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин, і є правовими формами. Але значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову форму. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків (як приклад проведення нарад, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здіснення виконавчою владою дій юридичного характеру.

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми державного управління:

Видання нормативних актів управління;

Видання індивідуальних (адміністративних) актів управління;

Проведення організаційних заходів;

Здійснення матеріально-технічних операцій;

Укладання адміністративних договорів (угод);

Здійснення інших юридично значимих дій.

Видання нормативних актів управління передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів виконавчої влади – це адміністративна нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами виконавчої влади нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування. Правовою основою для видання актів управління є Конституція України та чинне законодавство. Нормативні акти управління адресовані значному або необмеженому колу органів і громадян і виконують важливу роль в організації діяльності виконавчої влади.

Видання індивідуальних (адміністративних) актів управління є близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб’єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після їх одноактного застосування (це наприклад видання наказу про призначення державного службовця на посаду або звільнення його з посади). Для індивідуальних актів управління характерними є владність та підзаконність, вторинність відносно закону. Малиновський В.Я. у своїй праці визначає, що видання нормативних та індивідуальних актів – це основні форми здійснення виконавчої влади.[65]

Проведення організаційних заходів є необхідним чинником управлінської діяльності. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Стосовно органів виконавчої влади безпосередніми організаційними діями можуть бути:

- роз’яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або заходів;

- інспектування роботи підпорядкованих органів та інструктування

- співробітників;

- розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій і т. под. Ці заходи не фіксуються так точно як юридичні форми.

Здійснення матеріально-технічних операцій найбільш об’ємна частина діяльності виконавчої влади. Матеріально-технічні операції носять допоміжний характер. Вони обслуговують сам процес управління, створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої влади. Матеріально-технічні операції – це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів та ін. Зараз для цього використовують різноманітні засоби організаційної техніки, інформаційно-аналітичні системи.

Укладання адміністративних договорів (угод). Договір традиційно вважається засобом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що ґрунтуються на рівності сторін, їх автономії тощо.

Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі більше використовує певні положення приватного права. Це пов’язане насамперед з необхідністю збагачення відносин панування-підпорядкування такими формами, які мають в основі свободу поведінки суб’єктів. У зв’язку з цим в адміністративному праві формуються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.

Аналіз поняття договору як угоди сторін, спрямованої на виникнення, зміну або припинення їх взаємних прав та обов’язків, дає змогу виявити такі його ознаки:

а) свобода волевиявлення, тобто добровільність укладення;

б) рівність сторін;

в) досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

г) еквівалентний характер;

д) взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання

умов договору;

е) забезпечення договору державним примусом,що надає документу

юридичної чинності.

В приватному праві договори найчастіше регулюють відносини двох сторін і розраховані на встановлення, зміну та припинення конкретних правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими, що не породжують зобов’язань для інших фізичних та юридичних осіб.

Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.

Договори в адміністративному праві здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої для широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти угоди, здійснити юридично значимі дії. Відмінності виявляються у предметі, суб’єктах та зміні таких договорів, а також у засобах забезпечення їх реалізації.

Предметом адміністративно-правового договору є відносини владного характеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб’єктів.

Суб’єктами адміністративно-правового договору є суб’єкти адміністративно-правових відносин, котрі наділені насамперед владними повноваженнями. В адміністративному договорі це органи виконавчої влади, орагани місцевого самоврядування та їх посадові особи. Водночас суб’єктами адміністративного договору можуть виступати такі суб’єкти, які не мають владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути носіями деяких владних функцій (трудові колективи, органи саморганізації населення тощо).

Зміст адміністративно-правовго договору характеризується тим, що права й обов’язки сторін (учасників) мають насамперед заданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенцій ними можливостями тієї чи іншої сторони.

Усі адміністративно-правові договри можна поділити на: установчі договори; компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегування повноважень; програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори між державними і недержавними структурами; договори про громадянську згоду; міжнародні договори тощо[66].

При визначенні правової природи адміністративних договорів слід враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.

На відміну від договорів приватного права тут обов’язково присутній носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції виконавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договірі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.

Можна визначити такі характерні ознаки адміністративного договору:

Він виникає у сфері публічної влади з приводу реалізації органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування своїх владних повноважень;

Підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий згаданими органами;

Організуючий характер;

Метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто доміування суспільних цілей.

В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) одностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Норми про форс-мажор тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно- правового договору є його опублікування[67]. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від договорів приватного права, має нормативний характер.

За порушення такого договору можливе застосування заходів відповідальності – дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.

Отже, адміністративний договір – це угода, укладена суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких є обов’язково одна зі сторін.

Для адміністративного права найбільш характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними організаціями.

Функціонально-управлінські договори укладаються між суб’єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв’язанні спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб’єктами шляхом уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконання повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недержавними утвореннями покликані вирішувати проблеми узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо.

До адміністративних договорів слід віднести договори про делегування повноважень, а саме: договори про делегування деяких повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування[68]. При цьому мають бути дотримані такі вимоги:

а) делегуються лише окремі повноваження;

б) при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному

обсязі за рахунок коштів Державного бюджету;

в) при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні

об’єкти державної власності;

г) органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Підставами для укладання договорів є насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чинності лише у випадку прийняття відповідного правозастосовчого акту. Якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого акту, що скасовує попередній.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно дотримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотримання встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.

Здійснення інших юридично значимих дій – це здійснення насамперед різних видів реєстрації. Наприклад, реєстрації та обліку автомобільного транспорту, реєстрації винаходів і відкриттів, реєстрація підприємницької діяльності, нормативних актів, прийняття встановленої законом присяги, проведення службової атестації тощо.

Поиск по сайту: