АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция

Снова о загрязнении окружающей среды

Читайте также:
  1. A) основание Казахского ханства
  2. A.способ разделения веществ, основанный на различии в их коэффициентах распределения между двумя фазами
  3. C) Любой код может быть вирусом для строго определенной среды (обратная задача вируса)
  4. II. Основание Первого Афинского союза. Организация Делосской симмахии
  5. III. ВЛИЯНИЕ ФАКТОРОВ РАБОЧЕЙ СРЕДЫ НА СОСТОЯНИЕ ЗДОРОВЬЯ РАБОТАЮЩИХ.
  6. IV. Основания для приобретения статуса волонтера
  7. V. Конкретные основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом Российской Федерации.
  8. V. Ориентировочная основа действия
  9. V. ФАКТОРЫ РАБОЧЕЙ СРЕДЫ.
  10. V1: Глобальные проблемы окружающей среды
  11. V2: Патофизиология клетки. Повреждающее действие факторов внешней среды. Патология наследственности.
  12. X. КЛИНИЧЕСКИЙ ДИАГНОЗ И ЕГО ОБОСНОВАНИЕ

Проблема использования общего права для борьбы с загрязнением окружающей среды в одном отношении сходна с проблемой борьбы средствами общего права с обманом потребителей: индивидуальный ущерб может быть слишком незначителен, чтобы оправдать расходы на судебное разбирательство. Кроме того, виновники могут быть слиш­ком многочисленными и их индивидуальный вклад в загрязнение слишком небольшим, чтобы можно было сделать их ответчиками в судебном процессе, — примером может послужить загрязнение воз­духа автомобилями. В последние десятилетия акценты в регулирова­нии загрязнения окружающей среды переместились от общего права к административному регулированию. Рассмотрим основные подхо­ды к регулированию.

Один из подходов, входной контроль, заключается в том, чтобы законодательная власть или административный орган предписывали определенные меры, которые виновник загрязнения должен принять, чтобы избежать строгих правовых санкций. Например, от муниципа­литета могут потребовать постройки водоочистных сооружений, от сталелитейного предприятия — увеличения высоты его труб на сорок футов, от производителей автомобилей — установки определенных устройств, контролирующих состав выхлопных газов. Этот подход требует, чтобы у регулирующего органа имелась исчерпывающая ин­формация об издержках и выгодах альтернативных методов контроля за загрязнением. С этим связано то обстоятельство, что указание определенного метода контроля за загрязнением препятствует поиску наиболее эффективного метода. В процессе обсуждения нового стан­дарта законодателями или регулирующими органами представители соответствующей отрасли имеют стимулы к предложению наиболее дешевого метода контроля за загрязнением, независимо от его эффек­тивности и к отрицанию существования каких-либо других, более дорогостоящих способов (даже если они более эффективны в сокраще-

систем, Акт о системах безопасности побудил железнодорожные компании к увеличению скоростей движения поездов и увеличению их норм грузоподъ­емности, что привело к увеличению числа аварий. Но увеличение издержек аварий преувеличивает социальные издержки Акта. Можете ли вы объяс­нить, почему? Если не можете, см. id, p. 75.

Тонкое, но важное эмпирическое наблюдение заключается в том, что, если один штат с тем большей вероятностью примет закон о безопасности, чем выше его предполагаемая эффективность, увеличение безопасности в результате принятия закона может не быть таким же в других штатах, при­нявших такой же закон. Tim R. Sass & Paul Leigh. The Market for Safety Regulation and the Effect of Regulation on Fatalities: The Case of Motorcycle Helmet Laws, 73 Rev. Econ. & Stat. 167 (1991).

Снова о загрязнении окружающей среды

нии загрязнения). Как только указанная мера принята, отрасль уже не имеет стимулов к разработке более эффективных методов, если только они не будут более дешевыми.

Второй подход заключается в установлении предельно допусти­мого уровня загрязнения, чтобы вынудить загрязнителей под угро­зой судебного запрета или штрафа не превышать этот уровень, при этом выбор метода остается за отраслью (контроль на выходе). Этот подход представляется более удачным, чем первый, но это впечатле­ние обманчиво. Загрязняющая окружающую среду фирма будет вы­нуждена минимизировать свои издержки следования стандарту уров­ня загрязнения, но стандарт может быть неэффективным. Он может допускать слишком большое или слишком малое загрязнение с эко­номической точки зрения. Можно использовать анализ «затраты— выгоды» для разработки стандарта, но для этого регулирующему органу потребовалось бы собрать столько же информации об издержках сле­дования различным стандартам, сколько и самой фирме. Таким об­разом, становится сомнительной эффективность указания допустимо­го уровня загрязнения по сравнению с указанием конкретных мер по контролю за загрязнением, которые должна принимать фирма.

Хотя и легко понять, почему регулирующий орган предпочтет установить стандарт загрязнения без анализа затрат и выгод, в дей­ствительности соответствующих соображений невозможно избежать. Ведь когда будет предпринята попытка введения стандарта, фирма или отрасль будет утверждать, что издержки следования этому стан­дарту непомерно велики, т. е. превышают выгоды от уменьшения загрязнения. Подобный аргумент нельзя игнорировать, если только общество не желает сократить загрязнение до уровней, которые зна­чительно ниже эффективных. Но на карту ставится не только эффек­тивность. Даже если предотвращение загрязнения не сопряжено с на­столько большими издержками, что предприятие больше не сможет работать эффективно, ограничение загрязнения увеличит издержки производства; и владелец предприятия, вероятно, ответит на это сни­жением выпуска (как показано на рис. 3.2). Это приведет к уменьше­нию занятости и падению доходов работников. Конечно, распредели­тельные эффекты будут одинаковыми независимо от того, является ли ограничение загрязнения эффективным. Эффективное ограниче­ние может вызвать закрытие предприятия; полные социальные из­держки предприятия (включая загрязнение) могут превзойти ценность его выпуска при любом объеме выпуска. Но если регулирование при­нимает форму указания определенной технологии ограничения за­грязнения, соображения распределения и эффективности учитывают­ся на более ранней стадии процесса принятия решения.

Третий подход, еще не применявшийся в нашей стране, но пользу­ющийся большой симпатией экономистов, — налогообложение за­грязнения окружающей среды. Ставка налога для каждого загрязня-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

ющего должна быть установлена на уровне, соответствующем оценоч­ным социальным издержкам, возникающим в результате загрязне­ния; этим налог отличается от штрафа, предназначенного для сдер­живания загрязнения в обычной манере правовых санкций. Фирма, обязанная платить налог на загрязнение, должна сравнивать свои издержки уплаты налога с издержками приобретения оборудования, ограничивающего загрязнение, либо с издержками сокращения вы­пуска или каких-либо иных действий, направленных на ограничение загрязнения. Если чистые налоговые экономии будут возможны в результате принятия каких-либо из этих мер, фирма должна принять их; в противном случае она должна платить налог и продолжать загрязнение.

Этот подход напоминает возмещение ущерба при неумышлен­ном его причинении (входной контроль напоминает ответственность при небрежности, а установление предельных норм загрязнения — штрафные санкции), за исключением того факта, что он приводится в действие публично, а не частным образом и отсутствует оправдание при встречной вине. Налог соответствует компенсации ущерба постра­давшим от загрязнения. Виновники загрязнения должны выплачи­вать эту «компенсацию» независимо от того, существуют ли методы ограничения загрязнения, которые позволяют избежать ущерба с бо­лее низкими издержками. Это дает виновникам загрязнения стимул к поиску и принятию оправданных с точки зрения издержек мер по предотвращению загрязнения (включая изменения уровня активно­сти, такие как закрытие производства, сокращение выпуска или пере­мещение предприятий, возможно, в другие страны, в которых меньше заботятся об ограничении загрязнения), но не к принятию превентив­ных мер, издержки которых превышают выгоды в смысле снижения социальных издержек загрязнения. Таким образом, можно избежать публичного определения оправданных с точки зрения издержек уров­ней загрязнения, которое косвенно подразумевается в предельных нормах загрязнения (и a fortiori во входном контроле) (почему?).

Но налоговый подход не является панацеей.

1. Он, скорее всего, будет контрпродуктивным, если пострадав­ший может с наименьшими издержками предотвратить загрязнение (устанавливая кондиционер, переезжая в более удаленное от фабрики место и т. д.). Виновник загрязнения потратит на ограничение загряз­нения сумму, равную в пределе оценочным налоговым экономиям, даже если пострадавшие могли бы сократить издержки загрязнения на ту же сумму с более низкими издержками.12,....,

12 В принципе, пострадавший от загрязнения мог бы — и должен бы — также облагаться налогом; здесь есть аналогия со встречной виной в случае строгой ответственности. В действительности нет необходимости взимать налог с пострадавшего; продолжая аналогию со случаем строгой ответствен-

Снова о загрязнении окружающей среды

2. Аварии обычно являются отдельным событиями, происходя­щими сравнительно редко. Их издержки могут быть оценены в от­дельном исследовании. Но ежегодно происходят миллиарды случаев выброса загрязняющих веществ, и невозможно оценить социальные издержки каждого из них, чтобы установить надлежащие налоговые ставки. (В какой степени предельные нормы загрязнения позволяют избежать этой проблемы?) Социальные издержки различных загряз­нителей и издержки одного и того же загрязнителя в различных частях страны (или в различных частях штата, округа или даже горо­да) неодинаковы. Кроме того, социальные издержки загрязнения не обязательно (или вероятно) могут быть линейной функцией количе­ства загрязнения. Предположим, 10 фирм выбрасывают по 100 еди­ниц загрязняющих веществ каждая и общие социальные издержки загрязнения составляют 1000 долл. Может показаться, что налог дол­жен быть 1 долл. на единицу загрязнения. Предположим, такая став­ка и устанавливается. Тогда каждая фирма будет искать способы со­кращения налогового бремени. Предположим, с издержками в 10 долл. каждая фирма может сократить свои выбросы на 15%, но издержки дальнейшего сокращения выбросов чрезвычайно велики. Фирмы по­несут эти издержки, и в результате загрязнение уменьшится на 15%, но принесет ли это выгоду в 150 долл. (остается 50 долл., если при­нять в расчет эти издержки)? Не обязательно. Возможно, все соци­альные издержки возникают от первых 50 единиц загрязнения (5%) и остальное загрязнение не приносит дополнительных издержек, как может быть в случае, когда, например, единственным вредом от за­грязнения является вред для определенных видов рыб, и первых 50 еди­ниц достаточно, чтобы уничтожить соответствующие популяции. То­гда налог принудит фирмы нести издержки ограничения загрязнения, не имеющие социальной ценности. Или, возможно, 90% социальных издержек загрязнения возникает от последних 5% выбросов, так что при сокращении выбросов на 5% социальные издержки остального загрязнения составят лишь 100 долл. В первом случае определенно, а во втором случае возможно, налог приведет к тому, что фирмы будут тратить слишком много на ограничение загрязнения. Правиль­ная ставка налога должна быть равной предельным, а не средним социальным издержкам конкретной формы загрязнения и поэтому должна варьироваться в зависимости от уровня загрязнения. Но для

ности, налог с пострадавшего должен лишь вычитаться из выплачиваемого виновником загрязнения, чтобы результатом был экономически коррект­ный объем деятельности по контролю за загрязнением, так как невозмож­ность для пострадавших получить полную компенсацию (результат вычита­ния) будет оказывать желательный стимулирующий эффект. William J. Ваи-mol. On Taxation and the Control of Externalities, 62 Am. Econ. Rev. 307 (1972). Проблема заключается в измерении.

Выбор между государственным регулированием и общим правом

разработки подобной налоговой схемы необходимо огромное количе­ство информации.

3. Если некоторая часть загрязнения оправдана с точки зрения издержек, иными словами, абсолютно чистые воздух и вода обходятся слишком дорого, то налоги на загрязнение увеличат налоговое бремя загрязняющих предприятий, не всегда приводя к снижению количе­ства загрязнения. Такой налог по сути является акцизным, посколь­ку он примерно пропорционален объему выпуска. Акцизные налоги регрессивны. Чтобы обеспечить общую пропорциональность или про­грессивность налоговой системы, введение полных (всеобъемлющих) налогов на загрязнение потребует освобождений, льгот или компенси­рующих изменений в других местах налоговой системы. Тот факт, что налог на загрязнение может обойтись фирме дороже, чем непо­средственное регулирование загрязнения, и при этом не привести к сокращению загрязнения, является одной из причин непопулярности данного предложения.

Последствия налога на загрязнение для благосостояния показа­ны на рис. 13.1. Налог установлен на уровне, рассчитанном таким образом, чтобы побудить фирму к оптимальному количеству загрязне­ния, при котором предельные социальные выгоды MB от предотвра­щения загрязнения равны предельным издержкам этого предотвра­щения. Предполагается, что MB падают до нуля (кривая пересекает горизонтальную ось) в точке, где количество выбросов равно нулю. Таким образом, точка 0, а на горизонтальной оси показывает количе­ство загрязнения (т. е. нуль), предотвращаемого при отсутствии дея­тельности по предотвращению, и количество загрязнения в результа­те (а), тогда как точка с, 0 показывает количество деятельности по предотвращению (с) при нулевом уровне загрязнения (таким обра-

 

Снова о загрязнении окружающей среды

зом, а = с). В точке q, где количество деятельности по предотвращению загрязнения оптимально, фирма несет издержки, равные области dqa под кривой МС между а и q, и вдобавок к этому платит налог, равный прямоугольнику decq, на остальную часть загрязнения. При введении предельной нормы загрязнения, которая принуждает фирму вести деятельность по предотвращению загрязнения в объеме q, фирма поне­сет издержки dqa, но не будет платить налога. Сопоставьте с похожим сравнением небрежности и строгой ответственности на рис. 6.2.

4. Может показаться, что значительное социальное преимуще­ство системы с налогом заключается в том, что она позволяет загряз­нителю сэкономить потенциально астрономические издержки следо­вания чрезмерно строгим нормам загрязнения; налог должен уста­новить предел растрачиванию средств загрязнителя. Но на самом деле невозможно сказать a priori, какая система приводит к большему растрачиванию ресурсов, если регулирование (будь то налог или нор­ма загрязнения) является слишком строгим. Это показано на рис. 13.2 и 13.3. Величина Т — оптимальный налог, a q — оптимальное коли­чество деятельности по предотвращению загрязнения, либо стимули­руемое Т, либо предписанное (оптимальной) предельной нормой за­грязнения; Те и qe — соответственно пропорционально более строгие налоги и норма загрязнения. На рис. 13.2 налог побуждает фирму вести деятельность по предотвращению загрязнения до точки qte, где предельные издержки предотвращения загрязнения превышают пре­дельные выгоды, что приводит к растрачиванию ресурсов, измеряемо-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

му треугольником def. Растрачивание в этом случае меньше, чем в случае ошибочно установленной предельной нормы загрязнения (отображено треугольником dgh). Но на рис. 13.3 соотношение обрат­ное: большее растрачивание происходит при налоге. Интуитивно по этим результатам можно предположить, что, если предельные из­держки предотвращения загрязнения быстро растут на промежутке выплаты налога, фирма предпочтет платить налог, а не ограничивать загрязнение. В данном случае будет иметь место трансферт и не будет социальных издержек. Но если предельные издержки предотвраще­ния загрязнения возрастают медленнее, фирма может предпочесть до­статочно сильное ограничение загрязнения, что приведет к значитель­ным социальным издержкам.

Налоговый подход обладает одним большим преимуществом по сравнению с другими подходами к регулированию: он не требует от регулирующего органа измерения издержек следования критериям контроля за загрязнением, заключенным в налоговых ставках (если пренебречь распределительными эффектами). Регулирующему органу требуется лишь оценить выгоды от сокращения загрязнения. Поэто­му менее вероятно, что налог будет установлен на неправильном уровне, чем в случае предельной нормы загрязнения, т. е. меньше вероятность возникновения проблемы, отображенной на рис. 13.3. Ины­ми словами, предельные нормы загрязнения требуют анализа затрат и выгод; налоги на загрязнение требуют анализа только выгод. Это также

 

 

Снова о загрязнении окружающей среды

означает, что налоги на загрязнение создают стимулы к изменениям количества производственной деятельности и деятельности по пред­отвращению загрязнения, что приводит к уменьшению загрязнения (объясните).

Даже экономисты, склонные к возражениям против попыток монетизации выгод от предотвращения загрязнения, резко критико­вали Акт о чистом воздухе, явившийся наиболее амбициозной наци­ональной программой по контролю над загрязнением.13 Среди вы­зывающих сомнения экономистов аспектов программы, некоторые из коих, тем не менее, имеют довольно прозрачное политическое объяс­нение, — 1) более строгое регулирование новых источников загрязне­ния воздуха, чем старых,14 которое побуждает фирмы к задержке введения более чистых производственных технологий, но одновремен­но приносит выгоду существующим фирмам, повышая издержки со­здания новых производственных мощностей; 2) одобряемая произво­дителями в штатах с «грязным воздухом» политика недопущения даже незначительного снижения качества воздуха в наиболее чистых областях страны, хотя предельные социальные издержки загрязнения (особенно вред для здоровья) гораздо больше в загрязненных, чем в чистых регионах; и 3) настаивание на том, чтобы все источники за­грязнения сокращали свои выбросы, независимо от различий между ними в предельных издержках предотвращения загрязнения.

В ответ на критику третьего аспекта Акта конгресс в 1990 г. разрешил, а Агентство по охране окружающей среды подготовило к введению в действие в 2000 г. систему продажи разрешений на за­грязнение в случаях выбросов диоксида серы электростанциями (яв­ляющихся причиной кислотных дождей).15 Каждое разрешение (на­зываемое «льготой» (allowance)) дает предприятию право на выброс одной тонны диоксида серы в год. Общее количество дозволенных разрешениями выбросов намного меньше, чем ежегодный объем вы­бросов диоксида серы электростанциями страны, так что программа приведет к снижению общего загрязнения. Но электростанции могут

13 См., например, Robert W.Crandall. Controlling Industrial Pollution: The Economics and Politics of Clean Air 57 (1983); Crandall, Theodore E. Keeler & Lester B. Lave. The Cost of Automobile Safety and Emissions Regulation to the Consumer: Some Preliminary Results, 72 Am. Econ. Rev. Papers & Proceedings 324 (May 1982).

14 Отчасти это обусловлено тем, что предельные нормы загрязнения являются более строгими для новых источников, чем для старых (можете ли вы сказать, почему?), и отчасти тем фактом, что процесс получения разреше­ния для новых источников администрируется более эффективно, чем наблю­дение за существующими.

18 См. 42 U.S.C. § 7651-7651о; 58 Fed. Reg. 15634 (1993); Madison Gas & Electric Co. v. EPA, 4 F.3d 529 (7th Cir. 1993), 25 F.3d 526 (7th Cir. 1994).

Выбор между государственным регулированием и общим правом

свободно торговать разрешениями друг с другом, так что предприятие, которое может сократить свои выбросы с низкими издержками, может продать некоторую часть разрешений предприятию, сокращение выб­росов которым связано с высокими издержками, что позволяет сни­зить общие издержки предотвращения выбросов диоксида серы и вместе с тем увеличить количество деятельности по предотвращению загрязнения. Это является хорошим примером того, как экономичес­кое мышление иногда позволяет нам одновременно сохранять свой пирог и есть его!

., 13.6. Обязательные взносы за тару

Трудно контролировать эстетическое загрязнение, создаваемое вы­брошенными банками и бутылками от пива и легких напитков вдоль автомагистралей и в парках. Издержки уборки этого мусора высо­ки, равно как и издержки наказания виновников загрязнения. Штра­фы за выброс мусора в не установленных местах высоки из-за при­знания низкой вероятности наказания, но они должны быть еще намного выше, чтобы оказывать значительное сдерживающее влия­ние. Мы знаем из главы 7, что большие штрафы могут быть связаны с большими социальными издержками. Введение в некоторых шта­тах обязательных взносов за тару представляется привлекательным решением. Розничный продавец должен брать с покупателя пяти-или десятицентовую монету за каждую покупаемую им банку, но возвращать этот взнос при возвращении банки. Тот факт, что в принципе каждый цент собираемого «налога» возвращается налого­плательщику, является хорошей иллюстрацией различия между ис­пользованием налогов для увеличения поступлений и для регули­рования поведения. Обязательный взнос создает издержки для по­купателя в случае выбрасывания тары, поскольку в этом случае покупатель теряет свой взнос, но этот «налог» никому не приносит дохода, поскольку конкуренция не позволит продавцам получать прибыль от остающихся у них взносов.

Проблема заключается в том, что не предпринималось попыток оценить издержки выброса мусора и соотнести их с уровнем налога (взноса). Это упущение может быть обусловлено тем фактом, что сто­ронники налога считают эти издержки нулевыми, так как покупатель должен всего лишь вернуть тару, чтобы вернуть свои деньги. Их рас­суждения игнорируют неденежные издержки. Покупатель несет из­держки хранения и затрачивает время, возвращая тару вместо того, чтобы выбрасывать ее. Если налог установлен на уровне ниже этих издержек, люди не будут возвращать тару и единственным послед-

Кабельное телевидение: проблемы авторского права и локальной монополии 515

ствием работы этой схемы будет увеличение бухгалтерских издержек продавцов (почему их прибыль не станет выше, даже если ни один покупатель не вернет тару и продавец не должен будет возвращать взнос?). Если «налог» достаточно высок, чтобы побудить к возврату тары, он приведет к социальным издержкам, измеряемым временем и другими издержками потребителей, возвращающих тару (см. рис. 13.3). Если эти издержки равны социальным издержкам пред­отвращенного выброса мусора, как будет в случае установления взно­са равным уменьшению социальных издержек выброса мусора от воз­вращения еще одной бутылки, то это хорошо, но если взнос больше, то регулирование посредством обязательных взносов за тару стано­вится неэффективным.


1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 |

Поиск по сайту:



Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.009 сек.)